Jedro

Za presojo v tej zadevi je pomembno, da je tožnica že v vlogi za zamenjavo stanovanja (B3), na podlagi katere je bila izdana odločba z dne 19. 10. 2017, navedla, da zamenjavo potrebuje tudi zaradi zdravstvenih razlogov, in sicer zaradi lege stanovanja oziroma njegove dostopnosti z dvigalom, pri čemer naj bi bila dokumentacija "v mapi". Poleg tega trdi tudi, da je bilo njeno zdravstveno stanje upoštevano že pri dodelitvi stanovanja.

Ker toženka tega razloga v izreku odločbe, s katero je odločila, da je tožnica upravičena do zamenjave stanovanja, ni izključila oziroma v njem pravice do zamenjave ni omejila zgolj na stroškovne razloge, je bila dolžna pri ponudbi primernega stanovanja preizkusiti tudi v tožničini vlogi uveljavljane zdravstvene razloge. Če tega ni mogla storiti, ker zdravstvena dokumentacija ni bila priložena vlogi in zato z njo ni razpolagala, bi morala od tožnice zahtevati, da ji to dokumentacijo predloži. Če namreč zdravstvena dokumentacija res ni bila predložena (v upravnem spisu, kot ga je toženka predložila upravnemu sodišču, te dokumentacije ni), bi morala s tožničino vlogo (še preden je o njej odločila) ravnati kot z nepopolno vlogo v skladu z določbami ZUP.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Javnega stanovanjskega sklada Mestne občine Ljubljana št. 3633-6325/2017-11 3112 z dne 18. 6. 2021 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da se tožnica, ki je bila z odločbo št. 3633-6325/2017-2 3112 z dne 19. 10. 2017 upravičena do zamenjave stanovanja, črta s seznama upravičencev do zamenjave stanovanja, odločba št. 3633-6325/2017-2 3112 z dne 19. 10. 2017 se odpravi, in upravičenost do zamenjave stanovanja na naslovu ..., št. 18, v II. nadstropju, v izmeri 39,63 m2 v ... preneha (1. točka izreka), ter da stroški postopka niso nastali (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila tožnici z odločbo z dne 19. 10. 2017 odobrena zamenjava stanovanja za cenejše in manjše stanovanje. Tožnici je bilo marca 2021 prvič ponujeno stanovanje v zamenjavo, ki ga je zavrnila, ker nima dvigala. Maja 2021 ji je bilo ponujeno drugo stanovanje, ki ga je zavrnila zaradi ogrevanja na plin, premajhne kvadrature in lokacije. Organ meni, da sta bili tožnici ponujeni dve primerni stanovanji in ker je tožnica tako zamenjavo dvakrat odklonila jo je v skladu z 9. členom Pravilnika o zamenjavah stanovanj Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju: Pravilnik o zamenjavah) črtal s seznama upravičencev do zamenjave stanovanja.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil. V obrazložitvi med drugim navaja, da je bil prvostopenjski organ vezan predvsem na kriterij nižjih stroškov, pri ponudbi drugega stanovanja pa je upošteval tudi pritožničino željo, da bi se v stavbi nahajalo dvigalo. Meni, da so tožničine navedbe o visokih obratovalnih stroških pri drugem ponujenem stanovanju pavšalne in da je del teh stroškov odvisen tudi od načina uporabe stanovanja.

**Povzetek bistvenih navedb strank v upravnem sporu**

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da pri ponujenih stanovanjih nista bila upoštevana glavna pogoja zamenjave, in sicer nižji obratovalni stroški in zdravstveno stanje. Trdi, da ji je bilo zaradi zdravstvenih razlogov trenutno stanovanje dodeljeno v večji kvadraturi, kot je normativ za zdravo osebo. Pojasnjuje, da se ob obremenitvi, kot je npr. nošenje vrečk s hrano, njeno zdravstveno stanje poslabša. Zato je prvo stanovanje zavrnila, ker nima dvigala. Drugo stanovanje pa je zavrnila, ker so stroški zaradi ogrevanja na plin višji, poleg tega pa se plačuje tudi parkirišče. Trdi tudi, da je posredovala vso zdravstveno dokumentacijo, ki je bila razlog za večjo kvadraturo že ob dodelitvi stanovanja.

5. Toženka je sodišču poslala upravni spis zadeve, v odgovoru na tožbo pa med drugim navaja, da tožnica vlogi za zamenjavo stanovanja ni priložila nobene zdravstvene dokumentacije. Pojasnjuje, da ji je bila zamenjava odobrena, ker je stanovanje, ki ga zaseda za njene prihodke predrago in posledično potrebuje manjše in cenejše stanovanje, ne pa iz zdravstvenih razlogov. Dodaja, da prosilec nima pozitivnopravnega upravičenja, na podlagi katerega bi lahko izbiral (njemu najbolj primerno) neprofitno najemno stanovanje. Meni, da bi tožnica, če se ne bi strinjala z razlogom odobritve zamenjave stanovanja, lahko vložila pritožbo, pa tega ni storila. Prvostopenjski organ je bil zato vezan le na kriterij manjšega in cenejšega stanovanja, kar je tudi storil. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

**Dokazni postopek**

6. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v upravni spis zadeve in naslednje listine sodnega spisa: izpodbijana prvostopenjska odločba na A1, zdravstvena dokumentacija na A2-A7, najemna pogodba na B1, zapisnik o točkovanju stanovanja na B2, vloga za zamenjavo stanovanja na B3, odločba CSD Ljubljana Šiška z dne 15. 5. 2017 na B4, potrdilo o poravnanih obveznostih z dne 27. 9. 2017 na B5, odločba z dne 19. 10. 2017 na B6, izpodbijana odločba na B7, vročilnica B8, pritožba na B9, drugostopenjska odločba na B10, vročilnica na B11, ponudba za zamenjavo stanovanja z dne 8. 3. 2021 in elektronsko sporočilo z dne 9. 3. 2021 na B12, elektronsko sporočilo z dne 4. 6. 2021 na B13 in odločba CSD z dne 8. 3. 2021 na B13. 7. Na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je zavrnilo dokazni predlog za vpogled v obvestili o uskladitvi subvencije neprofitne najemnine z dne 9. 12. 2021 na B14, ker gre za listini, ki sta nastali po izdaji izpodbijane odločbe.

**K izreku**

8. Tožba je utemeljena.

9. Predmet presoje v tem upravnem sporu je zakonitost odločbe, s katero je bila tožnica črtana s seznama upravičencev do zamenjave stanovanja.

10. Med strankama ni sporno, da je bila tožnici izdana odločba, da je upravičena do zamenjave stanovanja za drugo stanovanje in uvrščena na seznam čakajočih upravičencev, ter da je zavrnila dve v ta namen ponujeni stanovanji. Sporno pa je, ali sta bili stanovanji, ki sta bili tožnici ponujeni v zamenjavo, primerni, in ali so bili, posledično, izpolnjeni pogoji iz 9. člena Pravilnika o zamenjavah za to, da se jo črta seznama upravičencev do zamenjave.

11. Pravilnik o zamenjavah v 9. členu določa, da se vsakemu upravičencu iz seznama čakajočih upoštevaje določbe 8. člena tega pravilnika ponudi v zamenjavo primerno stanovanje. Če upravičenec iz utemeljenih osebnih ali družinskih razlogov ne sprejme ponujenega primernega stanovanja, ostane na seznamu čakajočih in se mu še enkrat ponudi drugo primerno stanovanje, pri katerem se v okviru možnosti upošteva razloge, ki jih je navedel pri prvi zavrnitvi zamenjave. Če upravičenec drugič odkloni zamenjavo za primerno stanovanje, se šteje, da mu je bilo ponujeno primerno stanovanje za zamenjavo po pravnomočni odločbi o upravičenosti do zamenjave in se ga črta iz seznama čakajočih.

12. Tožnica trdi, da je bil upravni organ pri presoji primernosti stanovanja dolžan upoštevati nižje stroške in njeno zdravstveno stanje na način, da je stanovanje dostopno z dvigalom. Nasprotno stališče upravnega organa je, da je bila tožnici zamenjava odobrena le zaradi nižjih stroškov, ne pa tudi iz zdravstvenih razlogov.

13. Med strankama je torej sporno, ali je bila toženka pri ponudbi primernega stanovanja dolžna upoštevati tudi tožničine navedbe o njenem zdravstvenem stanju, v zvezi s čemer je relevantna lega stanovanja oziroma njegova dostopnost z dvigalom.

14. Pravna podlaga za zamenjavo stanovanj je določena v 89. členu Stanovanjskega zakona (SZ-1), Pravilniku o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem (v nadaljevanju: Pravilnik o dodeljevanju) in Pravilniku o zamenjavah.

15. Določbo 89. člena SZ-1, ki določa zgolj, da se o upravičenosti do zamenjave neprofitnega stanovanja ali o preselitvi odloči z odločbo v splošnem upravnem postopku, je treba brati skupaj z določbami o oddajanju neprofitnih stanovanj v najem, zlasti s 87. členom SZ-1. V petem in šestem odstavku 87. člena SZ-1 je ministru, pristojnemu za stanovanjske zadeve, podeljeno pooblastilo za izdajo pravilnika o dodeljevanju neprofitnih stanovanj v najem, predpisana pa so tudi osnovna merila za določitev pogojev, kriterijev in meril za dodeljevanje neprofitnih stanovanj v najem. Iz šestega odstavka 87. člena SZ-1 izhaja, da je za dodelitev stanovanja (in posledično za njegovo zamenjavo) lahko relevantna tudi invalidnost. 16. V skladu z navedenimi določbami SZ-1 Pravilnik o dodeljevanju, ki je sprejet na podlagi navedenega zakonskega pooblastila, določa dohodkovne in druge pogoje, kriterije in merila za dodelitev neprofitnega stanovanja v najem. Med kriteriji in merili so, kot izhaja iz 8., 15. in 16. člena Pravilnika o dodeljevanju, relevantni tudi zdravstveni razlogi. V prvem odstavku 28. člena pa isti pravilnik določa, da najemodajalci v okviru svojih možnosti omogočajo menjave najemnih stanovanj in pri tem upoštevajo spremenjene potrebe najemnikov neprofitnih stanovanj po primerni stanovanjski površini, lokaciji stanovanja, legi (nadstropje) in višini najemnine in drugih stroških za uporabo stanovanja.

17. Upoštevaje navedene pogoje, merila in kriterije za dodelitev in zamenjavo neprofitnega stanovanja, določene v zakonu in Pravilniku o dodeljevanju, je toženka v 4. členu Pravilnika o zamenjavah določila pogoje, ki jih mora izpolnjevati najemnik, ki želi zamenjavo stanovanja. Med njimi je v četrti alineji 4. člena Pravilnika o zamenjavah določen pogoj, da je stanovanje zaradi bolezenskih, invalidnih ali starostnih razlogov najemnika po legi postalo neprimerno.

18. Iz povzetih določb zakona in obeh pravilnikov izhaja, da je zdravstveno stanje lahko relevantno tako pri dodelitvi stanovanja kakor tudi pri njegovi zamenjavi.

19. Toženka se v zvezi z relevantnostjo tožničinega ugovora o neupoštevanju zdravstvenega stanja neutemeljeno sklicuje na razloge iz odločbe z dne 19. 10. 2017, s katero je bilo odločeno, da je tožnica upravičena do zamenjave stanovanja in uvrščena na seznam čakajočih. O tožničinem upravičenju je bilo glede na 213. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) odločeno v izreku navedene odločbe. Le v tem obsegu je ta upravni akt mogoče izpodbijati oziroma postane pravnomočen in je nanj možno vezati posledice. Ker v izreku navedene odločbe tožničino upravičenje ni omejeno le na stroškovni pogoj za zamenjavo stanovanja, ne drži, da upravni organ na njeni podlagi ni bil dolžan upoštevati zdravstvenega stanja. Toženka pa tožnici tudi ne more očitati, da se zoper odločbo z dne 19. 10. 2017 ni pritožila, saj glede na njen izrek za to niti ni imela pravnega interesa.

20. Za presojo v tej zadevi je pomembno, da je tožnica že v vlogi za zamenjavo stanovanja (B3), na podlagi katere je bila izdana odločba z dne 19. 10. 2017, navedla, da zamenjavo potrebuje tudi zaradi zdravstvenih razlogov, in sicer zaradi lege stanovanja oziroma njegove dostopnosti z dvigalom, pri čemer naj bi bila dokumentacija "v mapi". Poleg tega trdi tudi, da je bilo njeno zdravstveno stanje upoštevano že pri dodelitvi stanovanja.

21. Ker toženka tega razloga v izreku odločbe, s katero je odločila, da je tožnica upravičena do zamenjave stanovanja, ni izključila oziroma v njem pravice do zamenjave ni omejila zgolj na stroškovne razloge, je bila dolžna pri ponudbi primernega stanovanja preizkusiti tudi v tožničini vlogi uveljavljane zdravstvene razloge. Če tega ni mogla storiti, ker zdravstvena dokumentacija ni bila priložena vlogi in zato z njo ni razpolagala, bi morala od tožnice zahtevati, da ji to dokumentacijo predloži. Če namreč zdravstvena dokumentacija res ni bila predložena (v upravnem spisu, kot ga je toženka predložila upravnemu sodišču, te dokumentacije ni), bi morala s tožničino vlogo (še preden je o njej odločila) ravnati kot z nepopolno vlogo v skladu z določbami ZUP.

22. Med strankama ni sporno, da je tožnica prvo ponujeno stanovanje zavrnila prav iz zdravstvenih razlogov, ker se nahaja v nadstropju, stavba pa nima dvigala. Toženka pa po povedanem zdravstvenih razlogov, ki jih je zatrjevala tožnica ni presojala, ter zato ni ugotavljala, ali so ti razlogi sploh podani, niti ali je prvo ponujeno stanovanje tudi iz zdravstvenih razlogov primerno. Dejansko stanje glede primernosti prvega ponujenega stanovanja torej ni popolno ugotovljeno. Že ta ugotovljena kršitev vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe in posledično na utemeljenost tožbe, saj je na podlagi 9. člena Pravilnika o zamenjavi toženka smela tožnico črtati s seznama čakajočih šele po drugi odklonitvi primernega stanovanja.

23. Ne glede na to, da je iz že navedenega razloga treba tožbi ugoditi, sodišče zaradi ekonomičnosti in učinkovitosti vodenja nadaljnjega postopka toženko opozarja, da so po določbi 28. člena Pravilnika o dodeljevanju in drugi alineji 4. člena Pravilnika o zamenjavi pri zamenjavi stanovanja poleg najemnine lahko relevantni tudi drugi stroški za uporabo stanovanja. Ker tožnica ugovarja, da stroški drugega ponujenega stanovanja zaradi višjih stroškov ogrevanja s plinom in plačljivosti parkirišča niso manjši, bo morala toženka v ponovljenem postopku, če bo štela, da je to stanovanje primerno, pojasniti zakaj meni, da tožničini ugovori niso relevantni.

24. Sodišče še dodaja, da se sicer strinja s toženko, da je dodelitev stanovanja za neprofitno najemnino in njegova zamenjava po vsebini socialna pravica, ki pomeni izpeljavo načela socialne države iz 2. člena v zvezi z 78. členom Ustave (npr. odločba Ustavnega sodišča U-I-144/14). Strinja se tudi s toženko, da prosilec nima pozitivnopravnega upravičenja, na podlagi katerega bi lahko sam izbiral, kakšno naj bo neprofitno stanovanje. Prav tako je razumljivo, da je stanovanjski fond, s katerim toženka razpolaga in iz katerega lahko upravičencem do dodelitve stanovanja oziroma do njegove zamenjave dodeli stanovanje, omejen. Vendar pa so, kot že pojasnjeno, za dodelitev in zamenjavo stanovanja z zakonom in podzakonskim predpisi določeni pogoji, ki jih je toženka dolžna spoštovati. Sodišče pa je s to sodbo odločilo zgolj o tem, ali je upravni organ ravnal pravilno in zakonito, ko je tožnico izbrisal s seznama oseb, ki čakajo na dodelitev primernega stanovanja v zamenjavo, pri čemer je upravni organ razpoložljiva stanovanja dolžan dodeljevati ob upoštevanju kriterijev iz 8. člena Pravilnika o zamenjavah.

25. Ker je torej po povedanem toženka zmotno uporabila pravo in ni popolno ugotovila dejanskega stanja, je izpodbijana odločba nezakonita. Sodišče je zato na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo. Na podlagi četrtega odstavka istega člena ZUS-1 je zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek.