23/6-1993

O D L O Č B A I N S K L E P

Ustavno sodišče je na seji dne 23/6-1993 obravnavalo predlog ministra za ekonomske odnose in razvoj in

I. odločilo:

Odpravita se 1. in 2. člen odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 15/93), ki jo je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane na seji dne 23/3-1993, razen kolikor se nanašata na proizvode in storitve v naslednjih skupinah oziroma podskupinah dejavnosti:

a) na področju 10 - Stanovanjsko komunalne dejavnosti in urejanje naselja in prostora:

- pogrebna služba, urejanje in vzdrževanje pokopališč, - druge neomenjene komunalne dejavnosti;

b) na področju 11 - Finančne, tehnične in poslovne storitve: - storitve tržnic na debelo in drobno;

c) na področju 13 - Zdravstveno in socialno varstvo: - dejavnost zavodov za dnevno bivanje otrok,

- socialno delo - v delu, ki se nanaša na osebno pomoč in pomoč družini na domu.

Ta odločitev ima učinke po 414. in 415. členu ustave iz leta 1974.

II. s k l e n i l o :

Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 57/92, 59/92, 5/93 in 11/93) se ustavi.

O b r a z l o ž i t e v

Minister za ekonomske odnose in razvoj dr. Davorin Kračun je na podlagi 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 8. točke drugega odstavka 411. člena ustave iz leta 1974 s predlogom začel postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 15/93), ki jo je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane, pa tudi odredbe o določitvi cen (Uradni list RS, št. 57/92, 59/92, 5/93 in 11/93) istega izvršnega sveta. Predlog utemeljuje s tem, da Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane ni bil pristojen za predpisovanje ukrepov določitve cen. Zlasti naj bi to veljalo za komunalne dejavnosti proizvodnje in distribucije vode, prečiščevanja in odvajanja odplak, proizvodnje, prenosa in distribucije plina, proizvodnje in distribucije toplote ter odnašanja in odlaganja odpadkov. Minister tudi predlaga, da se na podlagi 416. člena prej veljavne ustave začasno zadrži izvajanje spornih odredb, ker meni, da lahko nastanejo nepopravljive škodljive posledice. To je utemeljil z dopolnitvijo predloga z dne 7/6-1993.

V odgovoru na predlog je Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane navedel, da je bil prisiljen sprejeti sporne odredbe o določitvi najvišjih cen, ki še zagotavljajo nemoteno opravljanje javnih dejavnosti, za katere je odgovoren. Po njegovih navedbah Vlada Republike Slovenije ne zagotavlja niti nadomestila do višine cene, ki pokriva stroške enostavne reprodukcije, dejavnosti javnih podjetij pa se razen mestnega potniškega prometa financirajo iz cen proizvodov in storitev, bi oblikovanje cen, kot ga predpisuje vlada, povzročilo razpad komunalnega sistema in ogrozilo normalno življenje v mestu. Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je tudi predlagal, naj ustavno sodišče oceni ustavnost zakona o cenah ter predpisov Vlade Republike Slovenije o prenosu pristojnosti določanja cen na organe lokalnih skupnosti ter o načinu oblikovanja cen prevozov potnikov v mestnem in obmestnem potniškem prometu ter cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin.

Oba udeleženca postopka sta pred odločitvijo ustavnega sodišča še dopolnila svoja stališča glede na vsebino sporočila nasprotnega udeleženca.

Z odredbo o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 15/93) je Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane v njenem 1. členu določil proizvode in storitve, za katere določa najvišje cene, in sicer na področju prometa in zvez, stanovanjsko-komunalnih dejavnosti ter urejanja naselja in prostora, finančnih, tehničnih in poslovnih storitev ter zdravstvenega in socialnega varstva. V 2. členu te odredbe je določil, da se kot najvišje cene teh proizvodov in storitev določijo cene, ki so jih podjetja in druge pravne osebe ter zasebniki na tržišču oblikovali in uporabili v skladu s predpisi na tržišču do uveljavitve te odredbe. Po tej določbi odredbe bi bile torej kot najvišje cene določene tudi cene komunalnih proizvodov in storitev, ki jih je Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane določil z odredbami, objavljenimi v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 11/93, kolikor bi bil v skladu z zakonom o cenah pristojen za njihovo določitev. V 3. členu te odredbe je določeno, da z uveljavitvijo te odredbe preneha veljati odredba o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 57/92, 59/92, 5/93 in 11/93) v 4. členu pa, da ta odredba začne veljati s 1/4-1993.

V zakonu o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I) sta določeni dve načeli za določanje cen, ki sta pomembni za odločitev v tem postopku. Ukrepe določitve cen lahko predpiše Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije (sedaj Vlada Republike Slovenije) za posamezne pomembnejše proizvode in storitve zaradi hudih motenj na trgu in pri gibanju cen oziroma v primerih monopolnega in drugih skupnih načinov oblikovanja cen. Ta ukrep lahko traja najdlje štiri mesece (5. člen zakona). V 10. členu pa navedeni zakon pooblašča Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije (sedaj torej Vlado Republike Slovenije), da lahko prenese svoje pristojnosti določanja cen za določene proizvode in storitve, ki so lokalnega pomena, na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti.

Zakon o cenah torej jasno določa, da lahko izvršni sveti skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti sprejemajo ukrepe določitve cen le za tiste proizvode in storitve lokalnega pomena, glede katerih je Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije oziroma Vlada Republike Slovenije nanje prenesla svojo z zakonom določeno pristojnost določanja cen. To je bilo storjeno z odlokom o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 2/91-I, 33/91-I, 37/92 in 62/92) ter nazadnje z uredbo o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 15/93), ki je začela veljati dne 27/3-1993.

S prej navedenim odlokom so bile sprva prenesene obširnejše pristojnosti določanja cen na lokalno raven in sicer na področjih prometa in zvez (mestni in obmestni promet), stanovanjsko-komunalnih dejavnosti ter urejanja naselja in prostora, finančnih, tehničnih in poslovnih storitev ter zdravstvenega in socialnega varstva. S spremembami odloka so bile sprva zožene pristojnosti na komunalnem področju, s tem da so bile izvzete pristojnosti določanja stanarin, cen v proizvodnji in distribuciji vode, v prečiščevanju in odvajanju odplak, v proizvodnji, prenosu in distribuciji plina, proizvodnji in distribuciji toplote ter cen, v odnašanju in odlaganju odpadkov (Uradni list RS, št. 33/91-I). Z naslednjimi spremembami odloka (Uradni list RS, št. 37/92) je bilo izvzeto iz prvotno določene pristojnosti določanja cen na lokalni ravni še celotno področje prometa in zvez in s kasnejšimi spremembami (Uradni list RS, št. 62/92) še določene dejavnosti na področju zdravstvenega in socialnega varstva. Še preostale pristojnosti organov lokalnih skupnosti za določanje cen iz 5. člena zakona o cenah določa 1. člen uredbe o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 15/93), ki v 5. členu tudi določa, da z njeno uveljavitvijo preneha veljati odlok o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti.

Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je torej lahko v skladu z zakonom določil najvišje cene le za tiste proizvode in storitve, za katere je bil pristojen na podlagi predpisov Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije oziroma kasneje Vlade Republike Slovenije. Določitev najvišjih cen za druge proizvode in storitve ni zakonita.

Primerjava odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 15/93) s predpisi o prenosu pristojnosti na izvršne svete skupščin lokalnih skupnosti pokaže, da je bil po teh predpisih mestni izvršni svet pristojen določiti najvišje cene za naslednje storitve oziroma proizvode: urejanje naselja in prostora (skupina dejavnosti 10010) od komunalnih dejavnosti čiščenje javnih površin v naselju (podskupina dejavnosti 100351), dimnikarske storitve (podskupina dejavnosti 100391), pogrebna služba, urejanje in vzdrževanje pokopališč (podskupina dejavnosti 100392) in drugih komunalnih dejavnosti (podskupina dejavnosti 100399), od dejavnosti finančnih, tehničnih in poslovnih storitev le storitve tržnic na debelo in drobno (podskupina dejavnosti 110304), od dejavnosti zdravstvenega in socialnega varstva pa le dejavnost zavodov za dnevno bivanje otrok (podskupina dejavnosti 130211) in socialno delo v delu, ki se nanaša na osebno pomoč in pomoč družini na domu (del podskupine dejavnosti 130240). Na podlagi teh ugotovitev se je ustavno sodišče odločilo, da odpravi določbe 1. in 2. člena navedene odredbe v obsegu, v katerem presegajo prej navedene pristojnosti. Za odpravo se je odločilo zaradi tega, ker je v nekaterih dejavnostih, zlasti komunalnih, predpisovanje ukrepov določitve cen tako Vlade Republike Slovenije kot tudi Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane za iste proizvode oziroma storitve povzročilo pravno negotovost in prizadetost velikega števila ljudi, zlasti zaradi sankcij, ki grozijo tistim, ki nočejo plačati previsokih, predvsem z odredbami Izvršnega sveta mesta Ljubljane (Uradni list RS, št. 11/93) določenih najvišjih cen dovedene vode, pa tudi drugih komunalnih storitev, to je daljinskega ogrevanja in oskrbe s plinom iz omrežja ter odvoza smeti in odpadkov. Cene teh storitev in proizvodov se lahko oblikujejo in uporabljajo le v skladu z uredbo o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 12/93), pred začetkom veljavnosti te uredbe pa so se lahko oblikovale in uporabljale le v skladu z odlokom o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 53/92). Drugačno oblikovanje in uporaba cen za te proizvode in storitve ni bila oziroma ni zakonita oziroma skladna s predpisi. Odprava in ne le razveljavitev dela določb 1. in 2. člena v izreku odločbe navedene odredbe Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane omogoča spremembo dokončnih in pravnomočnih posamičnih aktov, če so bili ti izdani na njuni podlagi. Cene, ki niso bile oblikovane in uporabljene na tržišču v skladu s predpisi Vlade Republike Slovenije, so bile torej oblikovane in uporabljene protipravno.

Sedanje najvišje cene tistih proizvodov in storitev, glede katerih ni bil pristojen določiti cene mestni izvršni svet temveč vlada, pa jih 2. člen odredbe določa kot najvišje, so bile oblikovane in uporabljene protipravno, če niso bile oblikovane in uporabljene na tržišču v skladu s predpisi vlade.

Ustavno sodišče ni odločilo o ustavnosti in zakonitosti odredbe Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 57/92, 59/92, 5/93 in 11/93), kot je bilo predlagano, ker je prenehala veljati 1/4-1993, torej pred vložitvijo predloga za oceno njene zakonitosti, saj ustavno sodišče ne more ocenjevati ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki so prenehali veljati, še preden je bil začet postopek pred ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče ni predhodno odločalo o predlogu, naj začasno zadrži izvrševanje odredbe o določitvi najvišjih cen (Uradni list RS, št. 15/93), ker je ocenilo, da to ne bi imelo želenega učinka, ki ga lahko doseže čimprejšnja odprava njenih nezakonitih določb. O predlogu Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane, naj ustavno sodišče odloči o ustavnosti zakona o cenah ter predpisov Vlade Republike Slovenije o prenosu pristojnosti določanja cen na organe lokalnih skupnosti, o določitvi oziroma načinu oblikovanja cen prevozov potnikov v mestnem in obmestnem potniškem prometu ter cen komunalnih proizvodov in storitev ter stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja pa bo ustavno sodišče odločalo v posebnem postopku (zadeva U-I-145/93).

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije, ob uporabi 23. člena in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki: dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. K odločbi je dal odklonilno ločeno mnenje sodnik Šturm.

P r e d s e d n i k dr. Peter Jambrek

Ločeno mnenje sodnika dr. Šturma

Zakon o cenah (Uradni list RS, št. 1/91), s katerim je bil razveljavljen Zakon o družbeni kontroli cen (Uradni list SRS, št. 9/85) določa načeloma prosto oblikovanje cen, kolikor ni drugače določeno z zakonom ali na podlagi zakonov izdanimi izvršilnimi predpisi (1. člen Zakona o cenah). Iz prostega oblikovanja so po 4. členu zakona izvzete cene na področju elektrogospodarstva, proizvodnje in prometa z naftnimi derivati in zemljskim plinom ter na področju železniškega in PTT prometa, za katere morajo podjetja in druge pravne osebe ter nosilci samostojnega osebnega dela v skladu s 4. členom zakona o cenah (Uradni list RS 1/91) pred sprejemom cen pridobiti soglasje Izvršnega sveta Republike Slovenije. Poleg naštetih primerov cen, ki so a priori vezane na soglasje Izvršnega sveta Skupščine Republike Slovenije, predvideva Zakon o cenah pristojnost republiškega izvršnega sveta samo v dveh primerih:

a) če nastanejo hude motnje na trgu in pri gibanju cen ter proizvodov in storitev ter

b) zaradi preprečitve monopolnega oblikovanja cen in drugih skupnih načinov oblikovanja cen (5. člen Zakona o cenah).

V obeh naštetih primerih je ukrep določitve cen zaradi svoje intervencijske narave začasen in lahko traja najdlje štiri mesece (5/2. člen Zakona o cenah). Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije pa lahko v obeh naštetih primerih (tj. v primerih iz 5. člena tega zakona) zaradi smotrnosti, hitrejšega postopka, enostavnosti in zmanjšanja stroškov z odlokom prenese pristojnost za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti za določene proizvode in storitve, ki so lokalnega pomena.

Kdo je pristojen za oblikovanje cen proizvodov in storitev lokalnega pomena, ko ne gre za intervencijske ukrepe v primerih hujših motenj na trgu in pri gibanju cen teh proizvodov in storitev, oziroma ko ne gre za preprečevanje monopolnega oblikovanja cen, zakon ne pove. Pri tem iz zakona o cenah nikakor ni mogoče povzeti, da je za oblikovanje teh cen pristojen Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije, ker bi to pomenilo, da gre pri oblikovanju cen proizvodov in storitev lokalnega pomena ipso facto za hudo motnjo na trgu in pri gibanju cen oziroma za monopolno oblikovanje cen, kar je seveda nevzdržno. To pravno praznino je treba zapolniti po načelu kontinuitete veljavnosti pravnega reda in v skladu s splošno uveljavljenim pravnim pravilom. po katerem je treba kasnejši zakon šteti kot dopolnitev prejšnjega, če mu le-ta ne nasprotuje (Posteriores leges ad priores pertinent, nisi contrariace sint), oziroma da splošni kasnejši zakon ne razveljavlja specialnega določila prejšnjega zakona (Lex posterior generalis non derogat priori speciali). V tem pogledu je treba šteti, da so za ukrepe neposredne kontrole cen na področju vodnega gospodarstva, storitev v cestnem in mestnem prometu, stanovanjsko komunalnih dejavnosti, urejanja naselij in prostora itd., kolikor ne gre za intervencijske ukrepe iz 5. člena Zakona o cenah (Uradni list RS 1/91), v smislu 5. člena nekdanjega Zakona o družbeni kontroli cen (Uradni list SRS 9/85), še vedno pristojne občine in posebne družbenopolitične skupnosti. Glede na to, da Zakon o cenah v svojem 15. členu razveljavlja Zakon o družbeni kontroli cen, v 16. členu pa predpise o ukrepih določitve cen (ne pa o pristojnosti za njihovo določanje), ki so bili sprejeti na podlagi zakona o družbeni kontroli cen, ostaja v veljavi Odlok o družbeni kontroli cen, ki ga je sprejela Skupščina mesta Ljubljana (Uradni list SRS 15/85), in po katerem je za ukrepe neposredne kontrole cen za proizvode in storitve iz 5. člena Zakona o družbeni kontroli cen (Uradni list SRS 9/85) pristojen Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana.

Da gre v primeru določanja cen proizvodov in storitev lokalnega pomena za pristojnost občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti, je spoznal tudi prejšnji Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije, ki je, sklicujoč se na 10. člen zakona o cenah, z odlokom prenesel pristojnost za določanje cen, ki so zajete v sporni odredbi Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljana na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS 2/91 in 33/91). Pri tem je šlo za vsebinsko pravilno in formalno napačno odločitev, ki je glavni vzrok sedanje zmede. Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije je sicer pravilno ugotovil, da gre pri določanju cen proizvodov in storitev lokalnega pomena že po samem pojmu za izvirno lokalno pristojnost občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti, prezrl pa je, da govori 10. člen Zakona o cenah o prenosu pristojnosti za določanje cen v izjemnih primerih hudih motenj na trgu in pri gibanju cen oziroma preprečitve monopolnega oblikovanja cen. Na ta način je na občine in posebne družbene skupnosti lahko prenesel pristojnost v obeh izjemnih primerih ne pa tudi pristojnosti v primerih normalnih razmer pri gibanju cen, ki z Zakonom o cenah občinam in posebnim družbenopolitičnim skupnostim ni bila odvzeta. Zaradi tega tudi ponoven odvzem pristojnosti občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti za redno oblikovanje cen proizvodov in storitev lokalnega pomena ter njihov prenos na republiško vlado s spremembami Odloka o prenosu pristojnosti ... (Uradni list RS, 37/92 in 62/92) nima nobene osnove v Zakonu o cenah in je vrh tega v nasprotju s 138. in 141. členom veljavne Ustave Republike Slovenije.

Zaradi tega, ker ni bil izpolnjen noben od obeh pogojev iz 5. člena Zakona o cenah - Odredba o določitvi najvišjih cen, ki jo je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana (Uradni list RS 15/93), ni v nasprotju z zakonom o cenah. Zaradi specifične narave dejavnosti, ki jih zajema odredba, in glede na dejstvo, da cen ne oblikujejo sami nosilci dejavnosti, temveč v konkretnem primeru Izvršni svet skupščine mesta Ljubljana, namreč tudi ni mogoče govoriti o monopolnem oblikovanju cen, s čemer odpade možnost posega republiške vlade v smislu 5. člena Zakona o cenah. Zaradi tega tudi ni mogoče govoriti o protizakonitosti Odredbe o določitvi najvišjih cen, ki jo je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana (Uradni list RS 15/93).

Prenašanje pristojnosti za določanje cen komunalnih storitev na republiško vlado, do katerega je prišlo z odredbo vlade že po sprejemu veljavne ustave, je v nasprotju z ustavo in vrh tega nima osnove v Zakonu o cenah. Čeprav lokalna samouprava še ni zaživela, to ne pomeni, da ustrezno poglavje ustave ne velja, in da se pristojnosti lokalnih skupnosti do sprejema ustrezne zakonodaje ipso facto prenesejo na Republiko.

Za tako razlago pa govorijo poleg pravnih tudi dejanski razlogi. Zaradi specifičnih pogojev pgospodarjenja, ki so od kraja do kraja različni, je centralno določanje cen komunalnih storitev gospodarsko nesmotrno. Tega se je zavedal tudi zakonodajalec, ki je za primere določanja cen s strani republiške vlade po 4. in 5. členu Zakono o cenah, v 6. členu istega zakona predvidel nadomestilo do ravni cene, ki pokriva stroške enostavne reprodukcije. Poročila o težavah podjetij iz različnih slovenskih občin, ki opravljajo komunalne dejavnosti, in ki so posledice centralnega določanja cen, pričajo o gospodarski nesmotrnosti in ekonomski neutemeljenosti odredbe republiške vlade ter hkrati o tem, da republiška vlada ne spoštuje 10. člena Zakona o cenah. Če ima namreč celo v izjemnih primerih hujših motenj na trgu in preprečevanja monopolnega oblikovanja cen zaradi smotrnosti, hitrejšega postopka, enostavnosti in zmanjševanja stroškov možnost, da prenese svojo pristojnost interventnega oblikovanja cen proizvodov in storitev lokalnega pomena na občine in posebne družbene politične skupnosti, potem ni samo nesmotrno, marveč je tudi v nasprotju z ustavo in duhom Zakona o cenah, da to preprečuje v primerih, ko izjemni razlogi iz 5. člena zakona o cenah niso podani. To je tudi razlog več, da se Odredba o določitvi najvišjih cen, ki jo je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana (Uradni list RS 15/93), kot skladna z zakonom, ohrani v veljavi.

S o d n i k dr. Lovro Šturm