U-I-67/95 - 17

4. april 1996

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Janeza Najgra s.p., Ljubljana, in Milene Kirinčič-Recek s.p., Murska Sobota, na seji dne 4. aprila 1996

s k l e n i l o:

Pobuda za oceno ustavnosti drugega odstavka 30. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93) in 4. člena Pravilnika o minimalni stopnji izobrazbe oseb, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, po zahtevnosti posameznih vrst trgovinskih opravil (Uradni list RS, št. 28/93 in 57/93) se zavrne.

Obrazložitev

A.

1.Pobudnik Janez Najger, samostojni podjetnik iz Ljubljane (v nadaljevanju: pobudnik), predlaga, da Ustavno sodišče ugotovi, ali je določba drugega odstavka 30. člena Zakona o trgovini skladna z določbami 155. člena Ustave. Po mnenju pobudnika se z izpodbijano določbo osebam, ki so se odločile za opravljanje trgovske dejavnosti po Obrtnem zakonu in so izpolnjevale vse pogoje, potrebne za pridobitev odločbe za opravljanje trgovske dejavnosti, pa na dan uveljavitve Zakona o trgovini ne izpolnjujejo izobrazbenih pogojev po tem zakonu, odvzema legalno pridobljena pravica do opravljanja samostojne dejavnosti. Odločba o dovolitvi opravljanja samostojne dejavnosti po obrtnem zakonu pomeni, da je oseba na dan izdaje odločbe izpolnjevala vse potrebne pogoje, torej tudi izobrazbene, ki so bili takrat v veljavi, in je lahko pričela z opravljanjem dejavnosti. Zato po mnenju pobudnika izpodbijana določba posega v njegovo pridobljeno pravico do samostojnega opravljanja trgovske dejavnosti, ki jo je pridobil na podlagi ustrezne upravne odločbe, in ima v nasprotju s 155. členom Ustave učinek za nazaj.

2.Pobudnica Milena Kirinčič-Recek, samostojna podjetnica iz Murske Sobote (v nadaljevanju: pobudnica), predlaga smiselno enako kot pobudnik s tem, da izpodbija tudi določbe 4. člena Pravilnika o minimalni stopnji izobrazbe oseb, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, po zahtevnosti posameznih vrst trgovinskih opravil, ki povzemajo določbe 30. člena Zakona o trgovini. Poleg tega pa še navaja:

3.Ustavno sodišče je na seji dne 15.6.1995 obe zadevi združilo zaradi enotnega obravnavanja in odločanja.

4.Oba pobudnika izkazujeta pravni interes za vložitev pobude po 24. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju: ZUstS). Pobudnik je predložil dokumentacijo, iz katere je razvidno, da mu je bilo v letu 1988 izdano obrtno dovoljenje za opravljanje obrtne gospodarske dejavnosti: trgovina na drobno. Navaja, da mu glede na pridobljeni poklic prodajalca tehnične stroke po takrat veljavnem podzakonkem aktu k Obrtnemu zakonu, ni bilo treba opravljati še posebnega izpita za pridobitev strokovne usposobljenosti. Ker je sedaj kot podjetnik posameznik tudi nosilec opravljanja dejavnosti in operativno vodi trgovsko poslovanje, bi moral za opravljanje dejavnosti imeti poklic trgovskega poslovodje. Pobudnici pa je bilo v letu 1990 izdano obrtno dovoljenje za opravljanje dejavnosti "prodaja na drobno". Končano ima V. stopnjo šolske izobrazbe (gimnazijo), kot podjetnica posameznica pa je priglasila isto dejavnost.

B. - I.

5.Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 30/93 in 29/94 - v nadaljevanju: ZGD) je v prehodni določbi 584. člena predpisal, da osebe, ki so ob uveljavitvi zakona registrirane za opravljanje dejavnosti po Obrtnem zakonu (obrtniki), nadaljujejo z delom na način in pod pogoji, pod katerimi so vpisani v register, s tem da se obvezno uskladijo z določbami ZGD do 31.12.1994. Gre za obvezno statusno uskladitev - izbiro ene izmed v ZGD določenih pravnoorganizacijskih oblik za opravljanje pridobitne (gospodarske) dejavnosti.

6.Obrtni zakon (Uradni list RS, št. 50/94) je v prehodni določbi 45. člena predpisal, da z dnem njegove uveljavitve nadaljujejo z delom na način in pod pogoji, pod katerimi so vpisane v ustrezni register, tudi vse fizične osebe, ki poslujejo na podlagi veljavnega obrtnega dovoljenja oziroma na podlagi veljavne priglasitve po določbah prej veljavnega obrtnega zakona. Če se v skladu z obveznostjo po 584. členu ZGD ne odločijo za drugo pravnoorganizacijsko obliko, nadaljujejo s 1.1.1995 z delom kot samostojni podjetniki posamezniki. Nadaljevanje dela na način in pod pogoji, pod katerimi je vpisana v priglasitveni vložek (vpisnik podjetnikov), je zagotovljeno tudi vsaki fizični osebi, ki je priglašena kot samostojni podjetnik posameznik na podlagi odločbe o izpolnjevanju pogojev za opravljanje dejavnosti po določbah prej veljavnega obrtnega zakona.

ZGD in Obrtni zakon sta tista predpisa, ki sta bistveno spremenila položaj obrti in obrtnika. Pojma obrt in obrtnik tako ne pomenita več pravnega statusa posameznika, ki opravlja določeno dejavnost, ampak opredeljujeta le način opravljanja dejavnosti.

Ker pravnoorganizacijske (statusne) oblike obrtnika ni več, so se morale vse fizične osebe, ki so poslovale kot obrtniki na podlagi obrtnih dovoljenj po prejšnjih predpisih, preoblikovati v ustrezno pravnoorganizacijsko obliko po ZGD. Kolikor tega niso storile same, se je po zakonu samem (drugi odstavek 45. člena Obrtnega zakona) štelo, da nadaljujejo z delom kot samostojni podjetniki posamezniki. Obveznost je bila predpisana za vse nekdanje obrtnike, ne glede na to, kakšno dejavnost opravljajo.

B. - II.

8.Zakon o trgovini (Uradni list RS, št. 18/93 - v nadaljevanju: ZT) ureja področje opravljanja trgovinske dejavnosti kot ene izmed pridobitnih dejavnosti. Tako kot za opravljanje katerekoli pridobitne dejavnosti (4. člen ZGD), je tudi za opravljanje trgovinske dejavnosti predpisano (2. člen ZT), da zakon določi pogoje za opravljanje dejavnosti. Taka ureditev je v skladu z drugim odstavkom 74. člena Ustave, po katerem zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij.

9.Po ZT (1. člen) je trgovina opravljanje trgovinske dejavnosti na domačem trgu in s tujino; obsega nakupovanje blaga zaradi nadaljnje prodaje in opravljanje trgovinskih storitev (te so navedene v 11. členu ZT). Trgovec pa je po ZT (2. člen) vsaka pravna ali fizična oseba, ki je registrirana za opravljanje trgovinske dejavnosti in ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje. Prej veljavna republiški Zakon o blagovnem prometu ter zvezni Zakon o trgovini sta trgovinsko dejavnost opredeljevala kot "blagovni promet". Poleg tega se je v zakonodaji upoštevalo tudi takratno razlikovanje med "organizacijami združenega dela" in "delovnimi ljudmi, ki samostojno opravljajo gospodarsko dejavnost z osebnim delom s sredstvi v lasti občanov (samostojni obrtniki)". Različna ureditev je veljala tudi za področji notranje in zunanje trgovine (s posebno, ločeno registracijo). Po novi zakonodaji nobene od teh razlik ni več. Že iz tega razloga je bilo nujno, da se poenotijo pogoji za vse tiste, ki opravljajo trgovinsko dejavnost.

10.ZT v 12. členu določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za opravljanje trgovinske dejavnosti. Eden od pogojev je tudi minimalna stopnja izobrazbe oseb, ki neposredno opravljajo trgovinsko dejavnost. Po 16. členu ZT je minister, pristojen za trgovino, pooblaščen za izdajo podzakonskega predpisa, s katerim se določi minimalna stopnja izobrazbe prodajalca in trgovskega poslovodje. Minister za ekonomske odnose in razvoj je na podlagi citiranega zakonskega pooblastila izdal Pravilnik o minimalni stopnji izobrazbe oseb, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, po zahtevnosti posameznih vrst trgovinskih opravil (Uradni list RS, št. 28/93 in 57/93 - v nadaljevanju Pravilnik).

11.O zakonitosti Pravilnika je Ustavno sodišče že odločalo v zadevi št. U-I-210/93 (OdlUS III,118) in tam v obrazložitvi med drugim navedlo: "Izpodbijani Pravilnik le podrobneje razčlenjuje določbe 30. člena Zakona o trgovini. V 30. členu pa je zakonodajalec predpisal, kdaj se prizna pogoj minimalne stopnje izobrazbe osebam, ki take izobrazbe, predpisane s 16. členom Zakona, nimajo. Zaradi tega seveda tudi ni mogoče trditi, da je izpodbijani Pravilnik v nasprotju s 16. členom Zakona. Pravilnik je bil izdan na podlagi 16. člena Zakona, upošteval pa je izjeme, ki jih ureja 30. člen".

12.Določba tretje alinee prvega odstavka 12. člena ZT določa pogoje o minimalni stopnji izobrazbe oseb, ki neposredno opravljajo trgovinsko dejavnost, Pravilnik pa - na podlagi in v skladu s 16. členom ZT - v 1. členu določa, da se za take osebe štejeta prodajalec[1] in trgovski poslovodja[2]. Ustrezna strokovna izobrazba za opravljanje trgovinske dejavnosti ("blagovnega prometa") je bila predpisana že po prej veljavnih predpisih, kar pomeni, da ne gre za noben nov pogoj. Tisti, ki je ob uveljavitvi ZT opravljal trgovinsko dejavnost kot obrtno dejavnost (s statusom samostojnega obrtnika ali že kot samostojni podjetnik posameznik), je moral izpolnjevati takrat predpisane pogoje glede strokovne izobrazbe za opravljanje dejavnosti.

13.Pojem samostojnega obrtnika po prejšnjih predpisih je izhajal iz predpostavke obveznega osebnega dela nosilca obrtne dejavnosti (1. člen in prvi odstavek 17. člena bivšega Obrtnega zakona). Zato je moral obrtnik praviloma sam izpolnjevati pogoje, predpisane za opravljanje posamezne dejavnosti. Z zakonom (drugi odstavek 8. člena bivšega Obrtnega zakona) pa je bila predvidena možnost, da je predpisane pogoje izpolnjeval tudi kdo od pri obrtniku zaposlenih delavcev.

14.Po ZGD je samostojni podjetnik posameznik fizična oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost (sedmi odstavek 1. člena). Zakon ne predpisuje obveznosti, da bi samostojni podjetnik posameznik moral tudi sam neposredno opravljati pridobitno dejavnost, čeprav bo to pri t.i. malih podjetnikih (malih trgovcih) še vedno pravilo.

15.Izpodbijane določbe drugega odstavka 30. člena ZT ne posegajo v pravico do nadaljnjega opravljanja pridobitne dejavnosti.

16.Določajo le izjeme za tiste, ki neposredno opravljajo delo prodajalca ali trgovskega poslovodje, pa predpisane izobrazbe za opravljanje tega dela nimajo oziroma še nimajo. Pri tem je treba upoštevati tudi prvi odstavek 30. člena ZT, po katerem pogoj o minimalni stopnji izobrazbe izpolnjuje tako oseba, ki ima priznano formalno izobrazbo določene stopnje oziroma dokončan določen izobraževalni program, kot tudi oseba, ki se ji prizna strokovna usposobljenost, priznana z internim (notranjim) aktom ali z najmanj 15-letnim opravljanjem dela prodajalca oziroma trgovskega poslovodje. Pojem internega akta se v praksi razume široko: pogoj za opravljanje poslov poslovodje izpolnjujejo tudi osebe, ki so pri Obrtni zbornici Slovenije opravile preizkus strokovne usposobljenosti za dejavnost "prodaja na drobno" v skladu s Pravilnikom o strokovni usposobljenosti za samostojno opravljanje dejavnosti (Uradni list SRS, št. 1/89).

Pogoji glede strokovne izobrazbe in možnost priznanja strokovne usposobljenosti (t.i. z delom pridobljene delovne zmožnosti) so bili določeni tudi po prej veljavnih predpisih: z Zakonom o blagovnem prometu (Uradni list SRS, št. 21/77 in 29/86) ter Pravilnikom o izobrazbi in drugih pogojih oseb, ki opravljajo blagovni promet in storitve v blagovnem prometu (Uradni list SRS, št. 22/78, 7/81 in 19/81) za organizacije združenega dela ter z Obrtnim zakonom in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, za samostojne obrtnike.

B. - III.

17.Zakonodajalčeva svoboda pri določanju pogojev za opravljanje gospodarskih dejavnosti ni absolutna in neomejena. Po prvem odstavku 74. člena Ustave je gospodarska pobuda svobodna. Ta ustavna pravica zagotavlja vsem gospodarskim subjektom avtonomijo oziroma pravico do svobodne izbire dejavnosti, ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti. Omejitve so dopustne le v splošnem interesu (zaradi javne koristi) in le z nujnimi posegi (glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/93, OdlUS III,63 in št. U-I-154/94, OdlUS III,98). ZT pravico do svobodne gospodarske pobude pri opravljanju trgovinske dejavnosti še posebej poudarja in varuje z določbami 3. in 4. člena.[3]

18.ZT ne velja za nazaj niti kot celota niti v prehodni določbi drugega odstavka 30. člena. Velja od dneva uveljavitve zakona dalje oziroma v delu, ki se nanaša na pogoj o minimalni stopnji izobrazbe, šele po poteku dveletnega roka. Izpodbijana določba tudi ne posega v izdana obrtna dovoljenja in pravice samostojnih obrtnikov, ki so na dan uveljavitve ZT (24. 4. 1993) opravljali trgovinsko dejavnost na podlagi Obrtnega zakona. Določa le, da morajo osebe, ki na dan uveljavitve ZT neposredno opravljajo delo prodajalca ali trgovskega poslovodje (ne glede na to ali je tako delo opravljal samostojni obrtnik sam ali pa pri njem zaposleni delavci), izpolnjevati predpisani pogoj o minimalni stopnji izobrazbe. Kolikor tega pogoja ne izpolnjujejo, morajo v dveh letih po uveljavitvi ZT bodisi pridobiti predpisano izobrazbo bodisi opraviti preizkus strokovne usposobljenosti pri ustreznem združenju trgovcev v okviru zborničnega sistema. Za tiste, ki so pričeli opravljati trgovinsko dejavnost šele po uveljavitvi ZT, navedene izjeme in dodatni rok za izpolnitev pogoja strokovne izobrazbe ne veljajo: ta pogoj morajo izpolnjevati v celoti že ob pričetku opravljanja dejavnosti.

19.Pri presoji predpisov, s katerimi se določajo novi pogoji za opravljanje dejavnosti, gre za vprašanje sorazmernosti. Ustavno sodišče mora tehtati, ali so razlogi za to v splošnem, javnem interesu in ali so na novo predpisani pogoji v razumnem sorazmerju s cilji, ki jih zasleduje sprememba zakonodaje. Neutemeljeno kopičenje pogojev za opravljanje določenih dejavnosti ne sme privesti do dejanskega onemogočanja opravljanja izbrane dejavnosti zaradi nesorazmerno otežkočenih možnosti za izpolnitev predpisanih pogojev (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-52/90, OdlUS I,18). Po oceni Ustavnega sodišča v obravnavanem primeru določeni minimalni pogoji strokovne izobrazbe za opravljanje trgovinske dejavnosti ne presegajo razumnih pogojev, ki so potrebni za kvalitetno in učinkovito opravljanje trgovinske dejavnosti. To je tako v splošnem, javnem interesu kot tudi v interesu potrošnikov. Ne gre le za morebiten interes trgovca oziroma prodajalca in trgovskega poslovodje samega.

20.Izpodbijane določbe tudi ne nalagajo prizadetim subjektom nesorazmernih bremen ali neuresničljivih (nestvarnih, nerazumnih) pogojev, ki bi bistveno odstopali od že prej predpisanih pogojev glede minimalne potrebne strokovne izobrazbe za neposredno opravljanje trgovinske dejavnosti. Predvsem pa izenačuje pogoje poslovanja glede minimalne strokovne izobrazbe za vse, ki opravljajo trgovinsko dejavnost. Ustavno sodišče je v zadevi št. U-I-179/93 (OdlUS III,81) že odločilo, da ni v neskladju z Ustavo ureditev, ki daje obstoječim pravnim subjektom določen rok za prilagoditev na novo predpisanim zahtevam in pogojem za opravljanje dejavnosti.

21.Ustavno sodišče ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonov, zaradi česar niso izpolnjeni procesni pogoji za oceno usklajenosti kazenskih določb ZT z ustreznimi določbami zakona, ki ureja gostinsko dejavnost (25. člen v zvezi z 21. členom ZUstS). Zatrjevana neenakost oseb z različno stopnjo strokovne izobrazbe glede na "smer izobraževanja" pa očitno ni podana. Po določbi 5. člena Pravilnika (uveljavljenega z novelo 15.10.1993) smer izobraževanja ni predpisana kot dodaten pogoj pri nobeni stopnji strokovne izobrazbe.

C.

23.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jerovšek in Šturm.

Predsednik: dr. Tone Jerovšek

Drugi odstavek 2. člena Pravilnika: Za prodajalca ... se šteje oseba, ki neposredno prodaja blago v trgovini.

Drugi odstavek 3. člena Pravilnika: Za trgovskega poslovodjo ... se šteje oseba, ki operativno vodi trgovsko poslovanje s strokovnim urejanjem poslovnih in delovnih postopkov nabave, skladiščenja, priprave in prodaje blaga v poslovnih enotah trgovine na debelo in drobno ali delih teh poslovnih enot.

3. člen ZT: Trgovec opravlja trgovinsko dejavnost svobodno in pod enakimi pogoji na način, ki ne omejuje konkurence, ne povzroča škode potrošnikom in ki je v skladu z zakonom, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in dobrimi poslovnimi običaji.

4. člen ZT: Trgovcu ni mogoče z akti in dejanji državnih organov in organov lokalnih skupnosti ter organizacij, ki opravljajo javna pooblastila, omejiti pravice do svobodnega nastopanja na trgu, preprečevati konkurence, ga spravljati v neenak položaj, razen v primerih, določenih z zakonom.