7. 1. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 7. januarja 2021

sklenilo:

Zahteva za oceno ustavnosti 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17 in 73/19) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Predlagatelj izpodbija prehodno določbo 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). Meni, da je v navedeni določbi v nasprotju z Ustavo urejen prehod z obstoječih koncesijskih razmerij na novo ureditev, predvsem "prenos" koncesijskih razmerij za nedoločen čas, ki so bila sklenjena z zasebnimi zdravstvenimi delavci pred letom 2007, ko je začel veljati Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP), na gospodarske družbe. Z izpodbijano določbo naj bi bila namreč v primerih, ko je bila koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti podeljena pred uveljavitvijo ZJZP, občini kot koncedentu posredno naložena obveznost, da po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero se koncesija, ki je bila podeljena zasebnemu zdravstvenemu delavcu za nedoločen čas, za nedoločen čas prenese na gospodarsko družbo. Po mnenju predlagatelja ta obveznost iz 121. člena ZLD-1 sicer ne izhaja neposredno, temveč posredno iz prvega stavka drugega odstavka 121. člena ZLD-1 v zvezi s sedmim odstavkom istega člena. Takšna ureditev naj bi bila nejasna in nedoločna (2. člen Ustave), koncesionarje naj bi postavljala v neenakopraven položaj (drugi odstavek 14. člena Ustave), občinam kot koncedentom pa naj bi odvzemala pristojnost odločanja o podelitvi koncesij pravnim osebam (9. in 140. člen Ustave). Predlagatelj zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve z Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb (UL L 94, 28. 3. 2014 – v nadaljevanju Direktiva). Navaja tudi, da ZLD-1 ne določa, kakšne so pravice in obveznosti koncedenta in koncesionarja v zvezi z koncesijami, ki so bile za nedoločen čas fizičnim osebam podeljene pred uveljavitvijo ZJZP, oziroma ne določa, kakšen naj bi bil postopek v zvezi z morebitnimi spremembami. Predlagatelj predlaga razveljavitev izpodbijane določbe.

2.Državni zbor v odgovoru zavrača očitek o nejasnosti in nedoločnosti izpodbijane ureditve. Meni, da je izpodbijana določba jasna in nedvoumna ter da se bo uporabljala v skladu z ustavnoskladno namensko in sistemsko razlago ZLD-1, ki temelji na vzpostavitvi pogojev za izvajalce lekarniške dejavnosti. Po mnenju Državnega zbora so za razlago zakona pristojna sodišča, Ustavno sodišče pa šele takrat, ko je treba iz pravnega reda izločiti protiustavno razlago. Glede očitka o neskladju z načelom enakosti pred zakonom Državni zbor navaja, da razlikovanje med koncesionarji, ki so pridobili koncesijo za nedoločen čas pred uveljavitvijo ZJZP, in tistimi, ki so jo pridobili za določen čas po njegovi uveljavitvi, temelji na razumnih in stvarnih razlogih (nesorazmernost posega v že pridobljene pravice tistih koncesionarjev, ki so koncesijo pridobili pred uveljavitvijo ZJZP). Državni zbor poudarja, da se pri vseh koncesionarjih, ne glede na to, kdaj so pridobili koncesijo in v kakšni obliki delujejo, uporabljajo isti pogoji za koncesijo, izvajanje lekarniške dejavnosti, pogoji za vodjo lekarne in razlogi za odvzem koncesije. Navaja tudi, da Državni svet kot zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov ne more uspešno zatrjevati neskladja izpodbijane določbe ZLD-1 s 140. členom Ustave, temveč lahko ustavno presojo z vidika te ustavne določbe zahtevajo le občine in druge lokalne skupnosti. Očitki o posegu v koncept lokalne samouprave naj bi bili presplošni, da bi bilo nanje mogoče odgovoriti.

3.Mnenje je poslala tudi Vlada, ki navaja, da zakonodajalec ni posegel v koncesijska razmerja, sklenjena za nedoločen čas v obdobju pred uveljavitvijo ZJZP, iz razloga morebitne nesorazmernosti posega v že pridobljene pravice. Opozarja, da tudi za izvajalce lekarniške dejavnosti, ki se na podlagi sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 preoblikujejo v gospodarsko družbo, veljajo splošna pravila, ki jih ZLD-1 postavlja kot pogoje za koncesionarje, kar pomeni, da so izenačeni glede izpolnjevanja pogojev ne glede na pravni status in ne glede na morebitno preoblikovanje v gospodarsko družbo. Glede na navedeno naj bi zakonodajalec koncesionarje obravnaval enakopravno ne glede na trenutek pridobitve koncesije, pri tem pa naj bi upošteval tudi, da je prej veljavna zakonodaja omogočala legitimno pridobitev koncesije pod drugačnimi pogoji.

4.Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.

5.Predlagatelj navaja, da izpodbija 121. člen ZLD-1, vendar iz navedb v zahtevi izhaja, da po vsebini zatrjuje zgolj protiustavnost drugega odstavka v zvezi s sedmim odstavkom 121. člena ZLD-1. Izpodbijani določbi urejata uskladitev koncesijskih odločb in pogodb, ki so bile po uveljavitvi ZJZP podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas, s četrtim odstavkom 39. člena ZLD-1[1] (drugi odstavek 121. člena ZLD-1), in možnost statusnega preoblikovanja izvajalcev lekarniške dejavnosti, ki so na dan uveljavitve tega zakona opravljali lekarniško dejavnost na podlagi koncesije in so bili registrirani kot zasebni zdravstveni delavci, v gospodarsko družbo (sedmi odstavek 121. člena ZLD-1). Ta možnost je dana tudi izvajalcem lekarniške dejavnosti, ki so koncesijo pridobili pred uveljavitvijo ZJZP na podlagi Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 36/04 – uradno prečiščeno besedilo – ZLD) za nedoločen čas.[2] Predlagatelj izpostavlja, da zakonodajalec v prehodnih določbah ni uredil, ali te koncesije še naprej za razliko od vseh drugih koncesij trajajo nedoločen čas, predvsem pa ni določil, kaj se zgodi s koncesijami, ki so bile pred uveljavitvijo ZJZP podeljene zasebnikom za nedoločen čas, ti pa so se oziroma se bodo na podlagi sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 statusno preoblikovali v gospodarsko družbo.

6.Ustavno sodišče je o ustavnosti izpodbijane odločbe že odločilo z odločbo št. U-I-166/17 z dne 5. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 173/20). Presodilo je, da v izpodbijani prehodni ureditvi na številna in kompleksna pravna vprašanja, ki jih v okviru posebnega režima javne službe opravljanja lekarniške dejavnosti na primarni ravni odpira morebiten prenos lastniškega deleža nosilca lekarniške dejavnosti, ni mogoče najti odgovora na podlagi nobene ustaljene metode pravne razlage izpodbijanih zakonskih določb. Ker je šlo za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni bila mogoča. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost 121. člena ZLD-1, ker vsebuje protiustavno pravno praznino, in zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Glede na to, da je z navedeno odločbo odločeno o istem vprašanju, kot ga izpostavlja predlagatelj, je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo.[3]

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Četrti odstavek 39. člena ZLD-1 določa pravilo, da se koncesija za izvajanje lekarniške dejavnosti lahko podeli za določeno obdobje, ki ne sme biti krajše od 15 in ne daljše od 30 let, pri čemer se pri določanju dolžine trajanja obdobja, za katero se podeli koncesija, upoštevajo merila iz drugega odstavka 8. člena ZLD-1.

[2]Izpodbijani drugi odstavek 121. člena ZLD-1 določa, da se koncesijske odločbe in pogodbe, ki so bile po uveljavitvi ZJZP podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas, z dnem uveljavitve tega zakona štejejo za podeljene, in sicer za obdobje od najmanj 15 do največ 30 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Pri določitvi trajanja koncesije mora koncedent upoštevati naravo lekarniške dejavnosti in obseg njenega izvajanja, dosedanja vlaganja v izvajanje lekarniške dejavnosti in stopnjo njihove amortiziranosti, morebitna potrebna nova vlaganja in druge okoliščine. Koncedent po uradni dolžnosti izda odločbo o spremembi koncesijske odločbe in koncesionarju predlaga sklenitev aneksa h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti aneksa h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. V skladu s sedmim odstavkom 121. člena ZLD-1 se lahko izvajalec lekarniške dejavnosti, ki na dan uveljavitve tega zakona opravlja lekarniško dejavnost na podlagi koncesije in je registriran kot zasebni zdravstveni delavec, statusno preoblikuje v gospodarsko družbo na davčno nevtralen način na podlagi smiselne uporabe določb zakona, ki ureja gospodarske družbe, te določbe pa se nanašajo na statusno preoblikovanje podjetnika.

[3]Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-320/98 z dne 8. 10. 1998 (OdlUS VII, 184).