Jedro

Poročilo Komisije za nadzor pri Zbornici upraviteljev Slovenije o delu upraviteljev ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

Ker bo tožnik v zvezi s kršitvami, ugotovljenimi v predmetnem poročilu Komisije za nadzor pri Zbornici upraviteljev Slovenije, imel sodno varstvo v „rednem“ upravnem sporu zoper odločitve disciplinske komisije (če bo do uvedbe disciplinskega postopka sploh prišlo), niso izpolnjene predpostavke za odločanje sodišča v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 (subsidiarno sodno varstvo) in tožba na tej pravni podlagi ni dovoljena.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo tožbo zoper poročilo Komisije za nadzor pri Zbornici upraviteljev Slovenije (v nadaljevanju Komisija) z dne 21. 11. 2012. 2. Sodišče prve stopnje v razlogih izpodbijanega sklepa navaja, da je tožnik vložil tožbo po 4. členu ZUS-1, zato zanj očitno ni sporno, da izpodbijani akt ni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, čemur sodišče prve stopnje tudi pritrjuje, saj s poročilom Komisije ni bilo odločeno o kakršnikoli tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, hkrati pa tudi ne gre za „odločanje“ v smislu tretjega odstavka 120. a člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (v nadaljevanju ZFPPIPP), da bi Komisija morala uporabiti Zakon o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po presoji sodišča prve stopnje je v obravnavani zadevi mogoče priti do sodnega varstva v upravnem sporu samo na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1. Vendar tožnik v obravnavani zadevi ni uspel izkazati, da izpodbijani akt posega v kakšno njegovo ustavno pravico ali pravico, ki je iztožljiva na podlagi veljavnih mednarodnih pogodb, zato je sodišče prve stopnje tožbo zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s prvim odstavkom 4. člena ZUS-1. 3. Tožnik vlaga pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava ter predlaga razveljavitev izpodbijanega sklepa in vrnitev zadeve v ponovno obravnavo sodišču prve stopnje. Priglaša stroške pritožbenega postopka. Navaja, da je izpodbijano poročilo „pravni akt upravne narave“, da gre za „konkreten in individualen pravni akt“ ugotovitvene narave, ki vsebuje zaključke v zvezi z opravljanjem njegovega dela, s čimer je poseženo v njegove pravne koristi, saj ti zaključki vplivajo na njegov ugled in predstavljajo merilo presoje nadaljnjih pravnih postopkov (disciplinskih, kazenskih, civilnih). Ker je Komisija v predmetnem poročilu podala svoje ugotovitve, je z izpodbijanim aktom šlo za „odločanje“ Komisije, prav tako pa poročilo ni namenjeno samo sebi, saj ga je izdala Komisija, ki je organ tožene stranke, ki je pravna oseba z javnimi pooblastili. Postopek neposrednega nadzora nad tožnikom se je - glede na tretji odstavek 120. a člena ZFPPIPP - začel kot upravni postopek s sklepom in dopolnilnim sklepom upravnega odbora tožene stranke z dne 26. 9. 2012 oziroma 29. 10. 2012, končal pa se je s poročilom, ki mu sodišče prve stopnje (in tudi tožena stranka, ker ne vsebuje pravnega pouka) ne daje nobene narave upravnega akta. Takšno stališče in ozka razlaga pojma „odločanje“ iz tretjega odstavka 120. a člena ZFPPIPP, omejeno le na „oblikovalno - odreditvene“ akte tožene stranke in s tem uporabe določb ZUP, je napačno. V zvezi s tožbo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 navaja, da je to edina pravna možnost za izpodbijanje predmetnega poročila, če ne gre za upravni akt. Presoja sodišča v zvezi s tožbo po tem členu je bila le splošna, saj izpostavlja le 13. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS), pravico do pritožbe in pravico do izjave. Sklicuje se tudi na odločbi Ustavnega sodišča Up 32/94 in Up 74/95. 4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Tožnik je tem v upravnem sporu uveljavljal presojo zakonitosti in odpravo poročila Komisije, ki ga je ta izdala v postopku neposrednega nadzora nad tožnikom kot upraviteljem, na podlagi 1. in 2. točke prvega odstavka 120. c člena ZFPPIPP, ter navajal, da je bilo s tem poročilom Komisije poseženo v njegove človekove pravice. Po presoji Vrhovnega sodišča je tožnik tako vložil tožbo po 2. členu ZUS-1 in prvem odstavku 4. člena ZUS-1. V obravnavani zadevi pa je sporno, ali je tožnik izpolnil procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe.

7. Pravno podlago za nadzor tožene stranke nad upraviteljem določa ZFPPIPP v pododdelku 3. 6. 4. (naslovljenem „Zbornica upraviteljev in disciplinska odgovornost upraviteljev“), kjer je v 120. b členu določeno, da Zbornica skrbi za ugled stroke upraviteljev in razvoj dobre poslovne prakse upraviteljev. V 120. c členu ZFPPIPP je določen način opravljanja takšnega nadzora, in sicer Zbornica lahko pri opravljanju nadzora nad upravitelji med drugim opravi pregled dokumentacije insolventnega dolžnika, ki jo je prevzel upravitelj v zvezi s postopkom zaradi insolventnosti, in dokumentacije, ki jo mora voditi upravitelj v zvezi s tem postopkom (1. točka prvega odstavka 120. c člena ZFPPIPP), odredi ali izvede druge ukrepe, potrebne za preveritev, ali upravitelj opravlja svoje naloge v postopku zaradi insolventnosti v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev (2. točka prvega odstavka 120. c člena ZFPPIPP), in odredi upravitelju, da odpravi nepravilnosti pri svojem poslovanju in o tem izdela poročilo (3. točka prvega odstavka 120. c člena ZFPPIPP).

8. V obravnavani zadevi je bil s sklepom upravnega odbora tožene stranke - Zbornice upraviteljev Slovenije (v nadaljevanju Zbornica) z dne 26. 9. 2012 in dopolnilnim sklepom z dne 29. 10. 2012 odrejen neposredni nadzor nad poslovanjem tožnika - upravitelja v stečajnem postopku nad dolžnikom, A., d. d., v stečaju; imenovani so bili tudi člani komisije za nadzor. Neposredni nadzor nad upraviteljem je bil z zgoraj citiranima sklepoma Zbornice odrejen na podlagi 1. in 2. točke prvega odstavka 120. c člena ZFPPIPP in tretjega odstavka 120. a člena ZFPPIPP. Slednji določa, da se za postopek odločanja v zadevah, urejenih v pododdelku 3.6.4. tega zakona, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek, če ni s posebnim pravilom iz pododdelka 3.6.4. člena tega zakona drugače določeno. Komisiji za nadzor je bilo naloženo, da preveri, ali tožnik v predmetnem stečajnem postopku opravlja svoje naloge v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev, pregleda dokumentacijo insolventnega dolžnika, ki jo je prevzel tožnik kot upravitelj in o tem pripravi pisno poročilo. Komisija je po opravljenem neposrednem nadzoru nad tožnikom pripravila poročilo, v katerem je, v delu, ki je naslovljen „Ugotovitev komisije“, soglasno ugotovila, da tožnik v stečajnem postopku ne opravlja svoje naloge upravitelja v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev in ne deluje z ustrezno profesionalno skrbnostjo, kakor tudi ne varuje dovolj interesov upnikov. Glede navodil sodnice, ki vodi stečajni postopek, Komisija ni podala ugotovitev. V delu, ki je naslovljen „Obrazložitev“, je Komisija podala razloge za svoje ugotovitve. Predmetno poročilo z dne 21. 11. 2012 je predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu.

Glede tožbe po 2. členu ZUS-1

9. Vrhovno sodišče se strinja s stališčem sodišča prve stopnje, da s tožbo izpodbijano poročilo Komisije ni upravni akt v smislu določbe drugega odstavka 2. člena ZUS-1. V skladu z drugim odstavkom 2. člena ZUS-1 je namreč upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

10. Z izpodbijanim poročilom tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni bilo poseženo v kakšno tožnikovo pravico, obveznost oziroma pravno korist. Z njim je Komisija podala svoje ugotovitve v zvezi z opravljenim neposrednim nadzorom nad upraviteljem, in sicer je v postopku nadzora nad upraviteljem ugotovila, da tožnik ne opravlja svoje naloge upravitelja v skladu z zakonom in dobro poslovno prakso upraviteljev in ne deluje z ustrezno profesionalno skrbnostjo, kakor tudi da ne varuje dovolj interesov upnikov. Takšne ugotovitve Komisije pa po presoji Vrhovnega sodišča ne pomenijo vsebinske odločitve o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi. Prav to, da ni bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi, odvzema aktu tožene stranke značaj upravnega akta, zoper katerega bi bil po določbi prvega odstavka 2. člena ZUS-1 možen upravni spor. Zato zoper predmetno poročilo Komisije, ki je opravila neposredni nadzor nad tožnikom, tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni možno začeti upravnega spora. Poleg tega tudi ZFPPIPP ne določa, da bi bil zoper takšna poročila Komisije dopusten upravni spor (drugi stavek prvega odstavka 2. člena ZUS-1).

11. Na drugačno presojo Vrhovnega sodišča ne vpliva določba tretjega odstavka 120. a člena ZFPPIPP, kjer zakon predvideva uporabo ZUP (oziroma drugega zakona, če je to s posebnim pravilom iz pododdelka 3. 6. 4. člena ZFPPIPP drugače določeno(1)). ZUP se po presoji Vrhovnega sodišča v zadevah iz pododdelka 3. 6. 4. uporablja le takrat, kadar gre za odločanje v smislu izdaje akta, s katerim je poseženo v pravico, obveznost ali pravno korist posameznika ali pravne osebe, za kar, kot izhaja iz 10. točke te obrazložitve, v obravnavani zadevi ni šlo.

12. Glede na navedeno so pritožbene navedbe v zvezi uporabo določb ZUP in posledično pravno naravo izpodbijanega poročila neutemeljene.

Glede tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev prvostopenjskega sodišča o zavrženju tožbe zaradi kršitve človekovih pravic (tožba po prvem odstavku 4. člena ZUS-1) pravilna, vendar iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu.

14. Tožnikovo tožbo, kolikor z njo uveljavlja sodno varstvo v upravnem sporu zaradi posega v ustavne pravice, je po presoji Vrhovnega sodišča treba zavreči, ker za tovrstno tožbo niso izpolnjeni v 4. členu ZUS-1 predpisani pogoji.

15. V prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V obravnavanem primeru pa je zagotovljeno drugo sodno varstvo, in sicer v upravnem sporu zoper odločbe disciplinske komisije Zbornice upraviteljev Slovenije.

16. Na podlagi 120. h člen ZFPPIPP(2) je kršitev obveznosti upravitelja podlaga za njegovo disciplinsko odgovornost. V skladu s 120. k členom ZFPPIPP sta organa disciplinskega postopka disciplinska komisija prve in druge stopnje. Po presoji Vrhovnega sodišča se določba tretjega odstavka 120. a člena ZFPPIPP nanaša na postopke odločanja disciplinske komisije, kar pomeni, da se za odločanje disciplinske komisije uporablja ZUP, torej se odločbe disciplinske komisije štejejo za upravno zadevo. ZUP namreč določa, da je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava in se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari (prvi in drugi odstavek 2. člena ZUP). V prvem odstavku 120. n člena ZFPPIPP pa je določeno, da je proti odločbi disciplinske komisije prve stopnje dovoljena pritožba v 15 dneh. V prvem odstavku 120. o člena ZFPPIPP je določeno, da je proti odločbi disciplinske komisije druge stopnje, s katero je bil upravitelju izrečen pogojni ali trajni odvzem pravice opravljati funkcijo upravitelja ali potrjena odločba disciplinske komisije prve stopnje, s katero je bil izrečen tak ukrep, dovoljen upravni spor.

17. Ker bo torej tožnik v zvezi z ugotovljenimi kršitvami imel sodno varstvo v „rednem“ upravnem sporu zoper odločitev disciplinske komisije (če bo do uvedbe disciplinskega postopka sploh prišlo(3)), niso izpolnjene predpostavke za odločanje sodišča v upravnem sporu po 4. členu ZUS-1 (subsidiarno sodno varstvo) in tožba na tej pravni podlagi ni dovoljena. Zato tudi niso utemeljeni pritožbeni ugovori v zvezi s tožbo po tem členu ZUS-1 in sklicevanje na odločbe Ustavnega sodišča. Sklepno

18. Glede na navedeno tudi po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe v upravnem sporu (po 2. členu in prvem odstavku 4. člena ZUS-1) zoper predmetno poročilo Komisije, zato je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe pravilna. Po presoji Vrhovnega sodišča bi sicer sodišče prve stopnje tožbo moralo zavreči po 4. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, saj izpodbijano poročilo ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, in ne po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1, vendar takšna opredelitev sodišča prve stopnje ni vplivala na zakonitost izpodbijanega sklepa.

19. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.

K II. točki izreka:

20. Ker tožnik s pritožbo ni uspel, v skladu s prvim odstavkom 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Op. št. (1):Kar pa ZFPPIPP v pododdelku 3. 6. 4. ne določa. Op. št. (2):120 h. člen ZFPPIPP (disciplinska odgovornost upraviteljev): (1) Upravitelj je disciplinsko odgovoren: 1. če pri opravljanju pristojnosti in nalog upravitelja v postopku zaradi insolventnosti krši obveznosti upravitelja, določene s tem zakonom, ali pravila dobre poslovne prakse upraviteljev, 2. če zamuja s plačevanjem članarine in drugih prispevkov zbornici, 3. če se ne izobražuje v skladu s programom trajnega strokovnega izobraževanja, ki ga določi zbornica; (2) Upravitelj stori hujšo disciplinsko kršitev: 1. če krši obveznosti iz tretjega odstavka 98. člena tega zakona, 2. če pri opravljanju pristojnosti in nalog upravitelja v postopku zaradi insolventnosti krši obveznosti upravitelja, določene s tem zakonom, in je zaradi kršitve obveznosti nastala škoda za premoženje insolventnega dolžnika, ki spada v stečajno maso, 3. če stori kršitev iz 1. točke prvega odstavka tega člena enakih značilnosti že drugič v petletnem obdobju ali kršitev iz 2. ali 3. točke prvega odstavka tega člena enakih značilnosti že drugič v obdobju zadnjega leta.

Op. št. (3): Neposredni nadzor nad upraviteljem skladu s 120. c členom ZFPPIPP s strani komisije namreč ni pogoj za uvedbo disciplinskega postopka (120. l člen ZFPPIPP).