Jedro

Razlog, zaradi katerega je sodišče tožbi ugodilo, se nanaša na napako oziroma pomanjkljivost v obrazložitvi glede ključnega ugovora tožnikov, ki ga tožnika uveljavljata skozi ves čas postopka in ga tudi organ druge stopnje ni v zadostni meri obravnaval in vključil v obrazložitev, zaradi česar upravne odločne ni mogoče v celoti preizkusiti oziroma drugostopenjski organ ni presodil vseh pritožbenih navedb. Obrazložitev po oceni sodišča ni zadostna z vidika koncepta usmerjanja otrok s posebnimi potrebami po ZUOPP. Cilji in načela vzgoje in izobraževanja otrok po ZUOPP so med drugim: enake možnosti s hkratnim upoštevanjem različnosti otrok, individualiziran pristop, kontinuiranost programov vzgoje in izobraževanja, vključevanje staršev v proces vzgoje in izobraževanja, organizacija vzgoje in izobraževanja čim bližje kraju bivanja.

Izrek

1. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Zavoda RS za šolstvo št. 974-361-307/2004-54 z dne 15. 4. 2010 ter odločba ministra za šolstvo in šport št. 60340-34/2010/18 z dne 17. 11. 2010 odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Tožnika se oprosti plačila sodnih taks.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Zavod Republike Slovenije za šolstvo – OE Kranj na podlagi Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanje (ZOFVI, Uradni list RS, št. 16/07, 36/28 – UPB5) in na podlagi 21., 24. in 31. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP), v zadevi usmerjanja A.A., ki ga zastopata starša B.B. in C.C., po uradni dolžnosti odločil, da se A.A., rojen …. 1997, stanujoč …, z dokončnostjo te odločbe usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. A.A. se z dokončnostjo te odločbe vključi v Osnovno šolo D.. B.B. in C.C. sta dolžna kot otrokova zakonita zastopnika poskrbeti, da se A.A. vključi v Osnovno šolo D. z dokončnostjo te odločbe. Odločba velja do spremembe ravni izobraževanja A.A. Z izpodbijano odločbo je bilo v izreku tudi odločeno, da se z dokončnostjo te odločbe nadomestita odločbi št. 974-361-307/2004-09 z dne 24. 3. 2005 in št. 974-361-3007/2004-17 z dne 31. 5. 2006, ki ju je v zadevi usmerjanja A.A. izdal Zavod Republike Slovenije za šolstvo – OE Kranj.

V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je dne 24. 3. 2005 Zavod Republike Slovenije za šolstvo – OE Kranj izdal v zadevi usmerjanja A.A. odločbo št. 974-361-307/2004-09, s katero je odločil, da se A.A. z dokončnostjo te odločbe usmeri v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, da A.A. ostane vključen v Osnovno šolo E., in da se mu z dokončnostjo te odločbe zagotavlja dodatna individualna strokovna pomoč v obsegu 5 ur na teden. Pomoč izvaja socialni pedagog, in sicer 3 ure izven oddelka, 2 uri pa v oddelku.

Dne 31. 5. 2006 je isti organ o isti zadevi izdal odločbo št. 974-361-3007/2004-17, s katero je potrdil ustreznost prejšnje odločbe v točkah 1, 2 in 4, točko št. 3 navedene odločbe pa je spremenil tako, da se glasi: „A.A. se z dnem 1. 9. 2006 zagotavlja dodatna individualna strokovna pomoč v obsegu 2 uri na teden, in sicer v ali izven oddelka. Pomoč izvaja socialni pedagog.“ Odločbo naj bi preverili do aprila 2009. Na podlagi navedenega je bilo potrebno po uradni dolžnosti preveriti ustreznost usmeritve, ki je določena v odločbi.

Na podlagi 23. člena ZUOPP je organ pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zavodu Republike Slovenije za šolstvo Kranj 1 (v nadaljevanju Komisija). Komisija je dne 17. 3. 2010 (prejeto 1. 4. 2010) izdelala strokovno mnenje št. 9803-371-7694/2008-6, iz katerega je razvidno, da je otrok glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 54/03, 93/04, 97/05, 25/06 in 23/07 – v nadaljevanju Pravilnik) opredeljen kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Komisija je na podlagi ugotovitev predlagala, da se A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, in sicer na podlagi 13. člena Pravilnika, ki določa, da se v ta program lahko usmerijo tudi otroci z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Komisija je predlagala, da se A.A. vključi v Osnovno šolo D.. Skladno s tretjim odstavkom 23. člena ZUOPP, ki določa, da mora komisija za usmerjanje prve stopnje pred izdelavo strokovnega mnenja pridobiti tudi mnenje vrtca, šole oziroma zavoda, v katerega naj bi bil otrok s posebnimi potrebami vključen, o izpolnjevanju kadrovskih, prostorskih, materialnih in drugih pogojev, po potrebi pa tudi mnenja drugih ustreznih ustanov, je komisija prejela mnenje Osnovne šole D.. Iz mnenja je razvidno, da omenjena šola izpolnjuje pogoje za vzgojo in izobraževanje otroka z ugotovljenimi posebnimi potrebami. S šolo je bil dosežen dogovor, da se otrok vključi z dokončnostjo te odločbe, zato je bilo v skladu z drugim odstavkom 28. a člena ZUOPP odločeno, kot izhaja iz druge točke izreka. Organizacija, vsebina in potek prilagojenega programa se skladno s 29. in 30. členom ZUOPP podrobneje opredeli v individualiziranem programu, ki ga za A.A. sestavi strokovna skupina na šoli, najkasneje v roku 30 dni po vključitvi. Za pripravo in spremljanje individualiziranega programa je odgovorna strokovna skupina, ki jo imenuje ravnatelj šole.

V pritožbi, ki sta jo tožnika enotno vložila za tri odločbe v zvezi s tremi otroki, med katerimi je eden A.A., se tožnika sklicujeta na 20. člen ZUOPP. Pravita, da že samo dejstvo, da ni bilo obravnave, na kateri bi starši lahko soočili svoje stališče z nasprotno stranko, je takšna kršitev postopka, da je potrebno napadene odločbe odpraviti. Z odločbami 60340-37/2009 z dne 3. 10. 2009 (F.F.), 60340-36/2009 z dne 3. 10. 2009 (A.A.) in 60340-38/2009 z dne 3. 10. 2009 (G.G.) je bil postopek usmerjanja za vse tri otroke ustavljen. Postopki so bili ustavljeni iz razloga, ker sta starša tekom pritožbenega postopka umaknila zahtevo za usmerjanje, ki je bila vložena 4. 4. 2008. Upravni organ je postopek ustavil na podlagi določil 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V zadevi G.G. in A.A. naj bi se z napadenima odločbama nadomestili odločbi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo, z dne 24. 3. 2005 in z dne 31. 5. 2006. Oba navedena postopka sta se začela na predlog staršev. Kot starša izjavljata, da navedeni predlog za usmerjanje, če se šteje, da sta ga podala za F.F., za G.G. ali za A.A., v celoti umikata in predlagata, da upravni organ postopke usmerjanja za njune otroke ustavi, ker z njune strani ni nobene zahteve za uvedbo postopka, na podlagi katerih bi se otroke usmerilo v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom – v osnovno šolo D.. Ker umikata predloge za uvedbo postopka, tudi ni nobene pravne podlage za navedbo, da bi po uradni dolžnosti preverjali ustreznost usmeritve iz odločbe z dne 24. 3. 2005 in z dne 31. 5. 2006, vse za G.G. in A.A.. Kot v že dosedanjih postopkih tudi sedaj ponovno navajata, da nista zahtevala niti predlagala, da se otroci G.G., A.A. in F.F. usmerijo v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, sploh pa ne, da se jih vključi v Osnovno šolo D.. Nasprotno, takšni odločitvi nasprotujeta. Iz obrazložitev odločb je razvidno, da omenjena šola izpolnjuje pogoje za vzgojo in izobraževanje otrok z ugotovljenimi posebnimi potrebami. S šolo je bil tudi dosežen dogovor, da je vključitev otrok v šolo v H. mogoča še naprej. Zoper strokovno mnenje komisije sta podala pripombe z dne 8. 4. 2010, ki pa jih Zavod RS za šolstvo, OE Kranj ni upošteval, niti se do teh pripomb v svoji odločbi ni opredelil. Preden je Komisija pričela s svojim delom, sta zahtevala, da ju Zavod za šolstvo o vseh postopkih, ki jih bo sprožil, sproti obvešča. Zahtevala sta tudi, da ju seznani s predlaganimi člani komisije, preden bo začela z delom. O sestavi komisije nista bila pred pričetkom dela komisije obveščena in nista imela možnosti podati pripomb na njeno sestavo. Po zakonu o upravnem postopku je stranki potrebno dati možnost, da se izjavi o tem, kdo naj bo izvedenec. Izvedensko delo se opravi na ustni obravnavi, čeprav izvedenec prej pripravi pisno poročilo. Strankam namreč mora biti dana možnost, da postavlja vprašanja in zahteva pojasnila glede izvedenskega mnenja. Ker sta bila mnenja, da je navedena komisija lahko pristranska, ker so njeni člani že sodelovali v postopku, ki je bil ustavljen na njuno pritožbo, sta zahtevala, da otroke pregleda in poda strokovno mnenje komisija, katere člani doslej še niso sodelovali pri izdelavi strokovnih mnenj za A.A.. Predlagata, da strokovno mnenje pripravi povsem neodvisna komisija. Otroke sta bila pripravljena peljati po potrebi tudi v Ljubljano. Zavod za šolstvo sta tudi obvestila, da v primeru, da njuni zahtevi, da poda mnenje povsem nova komisija, ne bo ugodil, bosta podala svoje pripombe na strokovna mnenja z dne 17. 3. 2010. Prosila sta, da ju o svojem stališču Zavod za šolstvo Kranj obvesti, da bi lahko podala še druge pripombe na strokovna mnenja z dne 17. 3. 2010. Z navedenimi strokovnimi mnenji namreč nista soglašala.

Zavod jima ni poslal nikakršnega odgovora. Še isti dan, ko sta na strokovno mnenje komisije podala konkretne pripombe za vsakega otroka posebej, pa sta dobila odločbe, zoper katere sedaj vlagata pritožbe. V postopku jima tako ni bila dana možnost, da sodelujeta v vseh fazah postopka.

Da je komisija pridobila mnenje Osnovne šole D., starši niso bili seznanjeni in z mnenjem tožnika nista bila seznanjena, čeprav imajo po ZUP stranke pravico, da so seznanjene z vsemi dejanji upravnega organa v vseh fazah. Ugotavljata, da glede pomoči otrokom niso izkoriščene vse možnosti, ki jih daje ZUOPP. Zakon namreč navaja več programov, po katerih poteka vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami. Za otroke G.G., A.A. in F.F., ki vsi obiskujejo Osnovno šolo E., je bil za šolsko leto 2009/10, sprejet individualiziran program, ki pa se ne izvaja v celoti. Ugotavljata, da se dosedanji programi, ki so bil določeni z odločbami Zavoda RS za šolstvo OE Kranj in individualizirani programi niso izvajali tako, kot bi se morali. Če bi se izvajali, nikakor ne bi bilo potrebe, da se otroci usmerijo v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, ki naj bi se izvajal na Osnovni šoli D. V primeru, da bi se ugotovilo, da klub izvajanju pomoči in prilagoditvi izobraževalnih programov z nižjim izobrazbenim standardom, tako kot je predvideno z zakonom in odločbami, otroci ne bi bili uspešni, pa ne nasprotujeta vključitvi v Osnovno šolo D. Z drugostopenjsko odločbo je minister pritožbo tožnikov zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ pravi, da je v postopku reševanja pritožbe pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje, št. 60340-34/2010 z dne 23. 6. 2010 in 6. 10. 2010, poročilo Osnovne šole E. vas z dne 9. 6. 2010, poročilo Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami prve stopnje z dne 8. 6. 2010. Članici senata Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje pa sta opravili tudi pregled A.A., z njegovo materjo pa je bil istega dne, to je dne 29. 9. 2010 ob prisotnosti pravne zastopnice, opravljen tudi razgovor s člani senata. Člani senata Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje so ponovno opravili razgovor, tokrat z obema staršema in njuno odvetnico tudi dne 6. 10. 2010. V nadaljevanju ministrstvo povzema vsebino poročila šole. Nato na str. 3, v 4. odstavku navaja, da Komisija za usmerjanje druge stopnje prvo mnenje podala 23. 6. 2010, in sicer na podlagi razpoložljive strokovne dokumentacije Komisije za usmerjanje prve stopnje, poročila Osnovne šole E. z dne 9. 6. 2010 ter poročila defektologa z dne 15. 3. 2010. Komisija za usmerjanje druge stopnje je po pregledu dokumentacije potrdila ugotovitev Komisije za usmerjanje prve stopnje, da gre za otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Ker je komisija za usmerjanje druge stopnje, prav tako kot komisija za usmerjanje prve stopnje ugotovila, da gre pri dečku za lažjo motnjo v duševnem razvoju, je predlagala njegovo usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, ker A.A. ne bo zmogel rednega šolskega programa. Strokovno mnenje Komisije druge stopnje je bilo posredovano staršema, ki sta dne 23. 7. 2010 posredovala pripombe in poudarila, da se s strokovnim mnenjem nikakor ne strinjata. Navajata, da komisija druge stopnje le povzema ugotovitve komisije za usmerjanje prve stopnje in da s takšnim delom komisije ne soglašata, saj sta že pri pripombah na strokovno mnenje komisije prve stopnje zahtevala, da vse tri njune otroke, tudi A.A., pregleda in poda mnenje komisija, katerih člani doslej niso sodelovali pri izdelavi strokovnih mnenj za njune otroke. Starša menita, da vsi člani komisije, ki so do sedaj sodelovali pri izdelavi strokovnih mnenj že preveč poznajo njihovo družino in zato pri svojem odločanju niso objektivni. Starša še navajata, da že ves čas vztrajata, da so njuni otroci in torej tudi A.A. sposobni obiskovati redno osnovno šolo, kar bi se izkazalo, če bi Osnovna šola E. storila samo tisto, kar ji nalaga zakon. Starša sta prosila tudi za podaljšanje roka za podajo pripomb na 30 dni, ker so bili ob prejemu vloge ravno sredi košnje. Dne 24. 8. 2010 sta starša podala dodatne pripombe, zaradi katerih je Komisija za usmerjanje druge stopnje sprejela odločitev, da bosta članici senata – defektologinja/specialna pedagoginja in psihologinja opravili pregled A.A.. Pregled je bil opravljen 29. 9. 2010. Na psihološki pregled je prišel A.A. skupaj z mamo in odvetnico, ki je povedala, da želijo starši pregled pri neodvisni komisiji, saj se je pri prejšnjih pregledih izkazalo, da otroci znajo več, kot je potem ocenil strokovnjak. Tožena stranka nato povzema poročilo psihologije, ki je ocenila, da je glede na izkazane sposobnosti in splošno funkcioniranje za A.A. nujno prešolanje v osnovno šolo z nižjim izobrazbenim standardom. Nato tožena stranka povzema ugotovitve specialno pedagoškega pregleda. Tudi specialna pedagoginja je predlagala, kot to povzema drugostopenjski organ, takojšnjo vključitev v prilagojeni program, saj bi v tem programu lahko uspešno zaključil osnovnošolsko izobrazbo. Po opravljenih pregledih so člani senata opravili razgovor z materjo in njeno pravno zastopnico, in obrazložili strokovne ugotovitve pregleda ter materi razložili možnosti in cilje šolanja v prilagojenem programu. Dne 6.10. 2010 je senat opravil ponoven razgovor, tokrat z obema staršema in njuno odvetnico, s podrobno obrazložitvijo A.A. težav in predlogov komisije. Tudi strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje, št. 60340-33/2010 z dne 6. 10. 2010 je bilo vročeno staršema, ki sta dne 15. 10. 2010 ponovno podala pripombe in poudarila, da bi A.A. zmogel reden osnovnošolski program, če bi mu v šoli nudili ustrezno učno pomoč, ki bi jo šola mogla in morala zagotoviti.

Starša sta še predlagala, če bo komisija vztrajala pri usmeritvi v prilagojen izobraževalni program, da se sporazumno dogovorijo o datumu vključitve v Osnovno šolo D.. Na strani 5 v drugem odstavku obrazložitve tožena stranka začne z obrazložitvijo dokazne ocene. Organ pravi, da na podlagi ugotovitev v postopku sledi mnenju, ki sta ga v postopku usmeritve podali tako komisija prve stopnje kot tudi dvakrat komisija za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje in ugotavlja, da je A.A. otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, ki mu bo vključitev v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom, glede na obstoječe razvojne in učne težave omogočila ustrezno nadaljnje izobraževanje. Pritožbeni organ se na mnenje komisije za usmerjenja v pritožbenem postopku sklicuje kot na dokaz pri odločitvi in ga v najpomembnejših točkah tudi povzema. Mnenje strokovnih komisij je v skladu z listinami oziroma strokovnimi mnenji posameznih strokovnjakov, članov strokovne komisije, in je prepričljivo. Pritožnika v pritožbi zahtevata ustavitev postopka usmerjanja, ker z njune strani nikoli ni bilo podane zahteve za usmeritev v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom in ker izrecno izjavljata, da umikata vse predloge za uvedbo postopka usmerjanja. Pritožbeni organ v zvezi z zahtevo po ustavitvi postopka pojasnjuje, da sta odločbi, št. 974-361-307/2004-09 z dne 24. 3. 2005 in št. 974-361-307/2004-17 z dne 31. 5. 2006 dokončni in pravnomočni ter da je v odločbi z dne 31. 5. 2006 v 3. točki navedeno, da se mora ta odločba po uradni dolžnosti preveriti do aprila 2009. Pritožnika sta 4. 4. 2008 podala novo zahtevo za usmerjanje, na podlagi katere je bila izdana odločba, št. 974-361-307/2004-36 z dne 9. 4. 2009, zoper katero sta se starša pritožila in v pritožbi izrecno izjavila, da umikata zahtevo z dne 4. 4. 2008. Postopek usmerjanja je bil z odločbo, št. 60340-36/2009 z dne 3. 10. 2009 zaradi umika zahteve ustavljen, še vedno pa sta veljavni in se tudi izvajata dokončni in pravnomočni odločbi dne 24. 3. 2005 in 31. 5. 2006. Ker je v odločbi z dne 31. 5. 2006 določeno, da se mora ta odločba po uradni dolžnosti preveriti do aprila 2009, je prvostopni organ ravnal pravilno in zakonito, ko je začel s postopkom za preverjanje ustreznosti citirane odločbe in o tem 4. 1. 2010 tudi obvestil pritožnika ter ob zaključku postopka izdal izpodbijano odločbo. Zahteve za postopek usmerjanja ni več mogoče umakniti, ko postane odločba, izdana na njeni podlagi dokončna oziroma pravnomočna. V 20. členu ZUOPP je določeno, da se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno. Ob navajanju 1. in 2. odstavka 9. člena ZUP tožena stranka pravi, da je bila ta določba v celoti upoštevana in očitana kršitev ni bila storjena. Iz listinske dokumentacije izhaja, da sta bila starša, ki sta ves čas postopka sodelovala s pravno zastopnico (odvetnico), od obvestila prvostopenjskega organa z dne 4. 1. 2010, da se po uradni dolžnosti preverja ustreznost usmeritve A.A. naprej vseskozi aktivno vključena v postopek. Imela sta možnost, da sta se izjasnila o dejstvih in okoliščinah, ki so po njunem mnenju pomembne za odločitev o tem, ali A.A. potrebuje usmeritev v prilagojen program ali ne, kakor tudi, da sta se opredelila do poročila šole oz. strokovnega mnenja Komisije za usmerjanje prve in druge stopnje. Iz listinske dokumentacije tako izhaja, da sta bila starša z dopisom, št. 974-361-307/2004-48 z dne 4. 1. 2010 obveščena o tem, da se je začel postopek preverjanja ustreznosti usmerjanje za A.A. in sicer na podlagi dokončne in pravnomočne odločbe, št. 974-361-307/2004-18 z dne 31. 5. 2006. V dopisu sta bila opozorjena na to, da se lahko glede kakršnihkoli vprašanj v zvezi s postopkom obrneta na prvostopni organ kakor tudi, da je prvostopni organ zaprosil za poročilo osnovno šolo, ki jo A.A. obiskuje ter za izdelavo strokovnega mnenja Komisijo za usmerjanje prve stopnje. Dne 17. 3. 2010 je Komisija za usmerjanje prve stopnje podala strokovno mnenje, št. 9803-371-7694/2008-6, izdelano tudi na podlagi defektološkega mnenja in psihološkega pregleda z dne 10. 3. 2009, pri katerem je sodeloval tudi A.A. oče in njegova odvetnica. Staršem je bilo strokovno mnenje posredovano z dopisom, št. 974-361-307/2004-51 z dne 2. 4. 2010, z opozorilom, da lahko 8-ih dneh posredujeta pripombe. Starša sta 9. 4. 2010 posredovala pripombe na strokovno mnenje, njun glavni očitek pa je bila pavšalna navedba o domnevno neobjektivno sestavljenem senatu Komisije za usmerjanje prve stopnje. Prvostopenjski organ je pritožnikoma dne 15. 4. 2010 posredoval odgovor, da njune pripombe niso takšne, da bi zahtevale ponovno odločanje Komisije za usmerjanje prve stopnje, zaradi česar je bila izdana izpodbijana odločba. Starša sta aktivno in s svojo pravno zastopnico sodelovala tudi v pritožbenem postopku – člani senata so z njima in njuno odvetnico opravili dva razgovora, in sicer 29. 9. 2010 in 6. 10. 2010, da so lahko natančno in podrobno obrazložili strokovne ugotovitve članov senata in pojasnili, zakaj je A.A. potrebno omogočiti šolanje v prilagojenem programu, kar je razvidno tudi iz zapisnika seje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami druge stopnje z dne 29. 9. 2010 in 6. 10. 2010. Ker sta torej pritožnika imela možnost sodelovanja v postopku, ker sta se lahko izjavila o dejstvih in okoliščinah, ki so bile pomembne za odločitev kakor tudi o navedbah šole oziroma komisije za usmerjanje tako prve kot tudi druge stopnje, je pritožbeni organ ugotovil, da očitana procesna kršitev ni bila storjena. Pri tem pritožbeni organ pojasnjuje, da v konkretnem upravnem postopku ne sodelujeta dve ali več strank z nasprotujočimi interesi, kot se to poskuša predstaviti v pritožbi, ampak samo ena stranka (pritožnika) in organ, ki odloča. Vprašanje je tudi, ali bi v konkretnem postopku lahko govorili o nasprotujočih se interesih, saj sta tako prvo kot drugostopenjski organ na podlagi Konvencije o otrokovih pravicah zavezana pri odločanju kot glavno vodilo upoštevati otrokove koristi. Neutemeljen je tudi pritožbeni očitek, da pri sestavi senata Komisije prve stopnje niso bile upoštevane pripombe staršev. Zgolj pavšalno navajanje, da je določen član komisije senata že sodeloval v predhodnem postopku usmerjanja otroka ne predstavlja utemeljenega razloga za dvom v objektivnost, strokovnost in neodvisnost člana senata. Poleg tega pa je do povsem enakih zaključkov kot senat Komisije za usmerjanje prve stopnje prišel tudi senat Komisije za usmerjanje druge stopnje, kar kaže na to, da je očitno A.A. potrebno čim prej pomagati, da se bo začel izobraževati po programu, prilagojenem njegovim zmožnostim in potrebam. V zvezi s pritožbenim očitkom, da je s 4. točko izreka izpodbijane odločbe kršeno določilo ZUOPP, ki v 1. odstavku 31. člena določa, da rok za preverjanje ustreznosti usmeritve ne sme biti krajši od enega leta in ne daljši od petih let, pritožbeni organ pojasnjuje, da je iz gramatikalne in logične razlage citirane določbe razvidno, da je Komisija za usmerjanje tista, ki se odloči, ali je preverjanje ustreznosti usmeritve v program vzgoje in izobraževanja sploh potrebno. Če komisija meni, da je preverjanje ustreznosti usmeritve v program vzgoje in izobraževanja potrebno, potem mora v strokovnem mnenju določiti rok za preverjanje ustreznosti, ki ne sme biti krajši od enega leta in ne daljši od petih let. Če pa komisija za usmerjanje meni, da preverjanje ustreznosti usmeritve ni potrebno, velja odločba do spremembe ravni izobraževanja, ko mora vlagatelj na podlagi 21.a člena ZUOPP vložiti novo zahtevo za usmeritev. Kriteriji za razvrščanje otrok s posebnimi potrebami so opredeljeni v Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 54/03 z vsemi spremembami). Citirani pravilnik v 13. členu določa, da se v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom usmerjajo otroci z lažjimi motnjami v duševnem razvoju. Ker je A.A. otrok s posebnimi potrebami, z lažjo motnjo v duševnem razvoju, je odločitev prvostopnega organa zakonita. Pritožbeni organ pri tem poudarja, da odločitev o usmeritvi A.A. v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom ne pomeni, da A.A. ni učljiv. A.A. ima posebne potrebe, ki mu v redni šoli onemogočajo, da bi svoje sposobnosti razvil čim bolje. V prilagojenem programu z nižjim izobrazbenimi standardom je v razredu manj otrok, kot v rednih oddelkih osnovne šole, program je manj zahteven, hkrati pa ima tudi nekatere dodatne vsebine, ki so bolj povezane z življenjem. Vsak učenec, ki je vključen v ta program, ima tudi svoj individualiziran program, v katerem lahko sodelujejo starši. To pomeni, da so cilji programa prilagojeni vsakemu posameznemu otroku, da bi ta dosegel čim višjo raven razvoja. A.A. bo z usmeritvijo v ta program, glede na njegove specifične potrebe, dana možnost, da razvije svoje sposobnosti in doseže znanje, ki jih v redni šoli, zaradi prezahtevnega in preobsežnega programa, ne bi zmogel. V tožbi se tožnika sklicujeta na določilo 20. člena ZUOPP. Postopek usmerjanja naj bi se za A.A. začel na predlog Osnovne šole E.. S takšnim predlogom osnovne šole starša nista nikoli soglašala. V dosedanjih postopkih sta tudi že obširno navajala, zakaj menita, da njun otrok lahko še naprej obiskuje osnovno šolo E.. V primeru, da kljub temu sin A.A. ne bi dosegal pričakovanih rezultatov, pa prešolanju na drugo šolo nista nikoli nasprotovala. Opozarjata, da sta s strani Osnovne šole E. prejela predlog za začetek postopka usmerjanja za A.A.. Pri izdaji odločbe so bila bistveno kršena pravila postopka. Kot je že navedeno, so v tem postopku stranke z nasprotujočimi interesi, na eni strani šola, kot predlagatelj in na drugi strani tožnika kot nasprotni stranki, zato bi bila ustna obravnava v postopku obvezna. Že samo dejstvo, da ni bilo obravnave, na kateri bi starši lahko soočili svoje stališče z nasprotno stranko, je takšna kršitev postopka, da je potrebno napadene odločbe odpraviti. Ponovno poudarjata, da nista zahtevala niti predlagala, da se A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, sploh pa ne, da se ga vključi v Osnovno šolo D.. Takšni odločitvi še vedno nasprotujeta. Kot sta že navedla, še vedno vztrajata, da se otroku zagotovi ustrezna pomoč, ki se bo izvajala v okviru Osnovne šole E., ker šola v H. izpolnjuje pogoje za izvajanje takšne pomoči. Po njunem mnenju je A.A. zaostajal za vrstniki in ni dosegel minimalnih standardov znanj, ker Osnovna šola E. učencu ni nudila dovolj ustrezne pomoči. A.A. je sodeloval pri pouku, delal z veseljem. Domače naloge je pisal vestno in redno. Celo poročilo šole navaja, da ima zapiske kar lepo urejene in da je domače naloge pisal dokaj redno. Opozarjata pa na navedbe šole, da npr. A.A. „pri angleščini prav tako ni dosegel minimalnih standardov“. Pri tem navajata naslednji primer: A.A. se je naučil angleško pesmico na pamet. Ko se je javil, da bi bil vprašan, zanj ni bilo časa, ker je že zvonilo. Prav tako ni bil vprašan naslednjo uro. A.A. je bil ob tem dogodku zelo razočaran. Ko je bil potem vprašan, je dobil dobro oceno. Ni res, da bi bil pri pouku popolnoma odsoten, pasiven. A.A. se je pri pouku vedno trudil. Starša sta prepričana, da bi ob zadostni pomoči v šoli lažje in bolje sodeloval. Skratka, s poročilom šole v glavnem ne soglašata. Za A.A. je npr. šola sprejela individualiziran program, ki pa se ni v celoti izvajal. A.A. pri kontrolnih nalogah ni dobival povečane pisave. Za domače branje ni imel prilagojenega gradiva, ampak povsem enakega kot ostali učenci. Pri matematiki ni smel uporabljati dodatnih pripomočkov (npr. izpisane poštevanke).

Ne soglašata tudi z ugotovitvijo komisije za usmerjanje prve stopnje in komisije za usmerjanje druge stopnje, da gre pri A.A. za otroka z lažjo duševno motnjo v duševnem razvoju. A.A. ni slabo splošno učen. Prav tako nima težav z razumevanjem vsakdanjih socialnih situacij. S sošolci se dobro razume, doma in v družbi je komunikativen. Ni pa udeleževal npr. šole v naravi, ker se je bolje počutil doma oziroma je v tem času obiskoval druge dejavnosti v šoli. A.A. na pregledih pri komisiji prve in druge stopnje ni pokazal vsega, kar zmore, ker se je znašel v tujem okolju in pri tujih ljudeh. Doma oziroma v okolju, ki ga pozna, vedno pokaže več znanja in ostalih sposobnosti. Socialne situacije povsem razume in je dobro vzgojen, kar navaja tudi poročilo Osnovne šole E.. Menita, da glede pomoči otroku niso bile izkoriščene vse možnosti, ki jih daje ZUOPP. Dodatna strokovna pomoč se izvaja v posebni skupini v oddelku ali izven oddelka, lahko pa tudi individualno v oddelku ali izven oddelka. Zakon omogoča tudi, da se dodatna strokovna pomoč, če je strokovno utemeljeno, lahko otroku nudi tudi na domu. Pomoč otrokom na domu, ki bi jo sprejela, jima doslej še ni bila ponujena. V ničemer se ni upošteval predlog oziroma zahteva, da se najprej izvaja odločbe in individualizirani program s strokovno pomočjo specialnega pedagoga. V primeru, da bi se ugotovilo, da kljub izvajanju pomoči in prilagoditvi izobraževalnih programov z nižjim izobrazbenim standardom, tako kot je predvideno z zakonom in odločbami, otrok ne bi bil uspešen, pa nista nikoli nasprotovala vključitvi v Osnovno šolo D. Otroku se je z odločitvijo tudi bistveno podaljšala razdalja do šole. Prej je obiskoval šolo, ki je le 4 km oddaljena od doma, sedaj obiskuje šolo, ki je od doma oddaljena več kot 20 km. Otrok prihaja domov bolj utrujen in šele v popoldanskem času. Tožeči stranki zato predlagata, da sodišče tožbi ugodi in odpravi odločbo tožene stranke z dne 17. 11. 2010. Tožeči stranki prosita, da ju sodišče oprosti plačila taks v tem postopku, ker jih nista sposobna plačati. Sta starša šestih otrok v starosti od 18 mesecev do 15 let. Trije otroci so šoloobvezni. Ena hčerka obiskuje vrtec, en sin pa potujoči vrtec enkrat tedensko. Skrbeti morava tudi za mamo oziroma taščo, ki je nepokretna in stara 82 let. Preživljata se s skromnimi dohodki od kmetije, ki je last mame oziroma tašče. Edini redni prihodek je otroški dodatek.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da ZUOPP v 22. členu kot predlagatelja za uvedbo postopka usmerjanja res določa šolo, ki pa v nadaljevanju postopka – če je na podlagi 2. odstavka 22. člena ZUOPP ugotovljeno, da je postopek usmerjenja potreben – nima položaja stranke v postopku. Kot izhaja iz komentarja dr. Jerovška k 9. členu ZUP vsebuje načelo zaslišanja strank tri temeljne pravice: pravico udeleževati se ugotovitvenega postopka, pravico se izjaviti o dejstvih in okoliščinah ter pravico izpodbijati ugotovitve in navedbe organa in nasprotnih strank ter drugih udeležencev postopka. Iz obsežne spisovne dokumentacije je razvidno, da sta tožnika aktivno sodelovala (in to celo s svojo pravno zastopnico-odvetnico) ves čas postopka usmerjanja, da sta se imela možnost izjasniti o vseh ugotovitvah, dejstvih, da sta imela pravico izpodbijati ugotovitve in dejstva, ki so jima (jim) bile predstavljene. O vsaki fazi postopka sta bila obveščena, imela sta možnosti podati ugovor na strokovna mnenja, ki so bila podlaga za ponovno preverjanje pravilnosti odločitve komisije za usmerjanje. Bistvo pravice zaslišanja stranke torej ni zgolj v navzočnosti stranke na ustni obravnavni, pač pa predvsem možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, da uveljavlja svoje pravice oziroma brani svoje koristi ter da se seznani s celotnim potekom in rezultatom ugotovitvenega ter dokaznega postopka (tako tudi komentar ZUP).

Tožena stranka predlaga sodišču, da – če bo ocenilo, da je potrebno – izvede glavno obravnavo in kot priče zasliši člane komisij za usmerjanje otrok s posebnim potrebami (ali samo predsednike senatov), ki bodo kot strokovnjaki lahko dodatno pojasnili sodišču razloge in okoliščine, povezane z ugotavljanjem vrste in stopnje primanjkljaja, ovire oziroma motnje, ki je bila strokovno ugotovljena pri A.A., kakor tudi ravnatelja in po potrebi strokovne delavce Osnove šole E. V odgovoru tožnika vztrajata pri vseh svojih navedbah v tožbi. Predlog za uvedbo postopka usmerjanja je namreč na Zavod za šolstvo Kranj vložila Osnovna šola E.. Osnovna šola ju je o predlogu usmerjanja obvestila z dopisom z dne 21. 12. 2009. Predlogu za usmerjanje je bilo priloženo tudi poročilo o otroku z dne 26. 11. 2009. Postopek se ni začel po uradni dolžnosti, kot zatrjuje tožena stranka, ampak na predlog šole. Zato so vse nadaljnje navedbe tožečih strank pravilne, navedbe tožene stranke, ki se navajajo, da se je postopek začel po uradni dolžnosti, pa brezpredmetne. Vztrajata, da usmeritev A.A. v Osnovno šolo D., to je šolo s prilagojenim programom, ne bi bila potrebna, če bi Osnovna šola E. ustrezno izvajala že sprejete programe za A.A..

V novi pripravljalni vlogi tožena stranka navaja, da je bila A.A. nudena ustrezna strokovna pomoč, da pa le-ta ne zadošča, da bi lahko A.A. obiskoval reden osnovnošolski program.

Tožba je utemeljena.

Prvostopenjski organ je imel zakonsko podlago za izdajo odločbe z dne 15. 4. 2010 o usmeritvi v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom za A.A., kajti med strankama je neprerekano dejstvo, da je odločba z dne 31. 5. 2006 o dodatni individualni strokovni pomoči A.A. v obsegu 2 ur na teden s strani socialnega pedagoga vsebovala obvezo, da pristojni organ odločbo preveri do aprila 2009. Poleg tega pa je med strankama neprerekano tudi dejstvo, da je Osnovna šola E. podala predlog za začetek postopka usmerjanja A.A. skupaj s „poročilom o otroku“ z dne 26. 11. 2009. Prvostopenjski organ je predlog za usmeritev in poročilo prejel dne 27. 11. 2009, kakor je to izkazano v spisu. Zato dejstvo, da sta tožnika v pritožbi zoper prvostopenjski akt podala umik zahteve za usmeritev otroka v izobraževanje ne pomeni, da upravni organ na podlagi tako izražene volje ni imel več podlage za odločanje. Po določilu 1. odstavka 22. člena ZUOPP (Uradni list RS, št. 3/2007 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) lahko namreč tudi šola pri zavodu poda predlog za uvedbo postopka usmerjanja, če starši ne vložijo take zahteve. Vendar pa je prvostopenjski organ storil kršitev določb postopka, ki se nanašajo na udeležbo staršev v postopku, na način izvajanja dokazov v postopku pred izdajo prvostopenjske odločbe, ter na standarde obveznih sestavin obrazložitev tovrstnih odločb. Po določilu 1. odstavka 20. člena ZUOPP se za odločanje v postopkih usmerjanja v programe vzgoje in izobraževanja uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, če s tem zakonom ni drugače določeno. Postopek usmerjanja v programe izobraževanja je urejen v IV. Poglavju ZUOPP. To poglavje ureja tudi sodelovanje staršev v postopku usmerjanja v programe izobraževanja. Sodišče ugotavlja, da je zaradi narave odločitve o usmeritvi otroka v izobraževalni program in njenih posledic za ustavne pravice otroka in njegovih staršev potrebna določena ustavi-skladna interpretacija določil o udeležbi staršev v tovrstnih postopkih po IV. poglavju ZUOPP. Nobenega dvoma ne more biti, da morajo imeti starši pravico na učinkovit način sodelovati v postopku pred izdajo odločbe o usmeritvi otroka. Odločitev o usmeritvi otroka v določen izobraževalni program namreč pomembno zadeva otrokov razvoj (prvi stavek 56. člena Ustave, člen 29(1)(a) Zakona o ratifikaciji konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah, MKOP, Uradni list SFRJ, št. 15/1990 – MP, Akt o notifikaciji nasledstva konvencij OZN. Uradni list RS, - MP, št. 9/92, Uradni list RS, št. 35/92), njegovo pravico do izobraževanja (1. odstavek 57. člena Ustave) oziroma pravico do dostopa do obstoječih izobraževalnih institucij v skladu s pravili držav podpisnic Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP, Uradni list RS, št. 7/1994 – MP, Uradni list RS, št. 33, določilo 2. člena 1. Protokola h MKVČP, sodba Evropskega sodišča za človekove pravice v zadevi Oršuš in ostali proti Hrvaški, 16. 3. 2010, odstavek 147.) ter pravico staršev do vzdrževanja, izobraževanja in vzgajanja otrok (1. odstavek 54. člena Ustave) in v zvezi s temi pravicami tudi pravico do zasebnosti otroka in staršev (35. člen Ustave). Brez učinkovitega sodelovanja staršev v postopku pred izdajo odločbe tudi ni mogoče na pravilen in celovit način zavarovati načela varovanja otrokovih koristi, ki morajo biti tudi pri tovrstnih odločitvah »glavno vodilo« (3(1) člen MKOP). Če bi razlagali določbe ZUOPP, ki urejajo sodelovanje staršev v postopku pred izdajo odločbe tako, da ima IV. poglavje ZUOPP posebne določbe (21. člen, 2. odstavek 22. člena, 22.a člen ZUOPP v zvezi z 4. alineo 29. člena Pravilnika, 2., 6. in 7. odstavek 23. člena ZUOPP), ki drugače urejajo udeležbo staršev v postopku, kot udeležbo stranke v postopku določa Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), potem bi taka razlaga lahko vodila k praksi odločanja, kot se je zgodila v konkretnem primeru, ko v obrazložitvi prvostopenjskega akta ni navedeno nič o tem, kakšno mnenje sta v postopku imela starša A.A., kako je organ upošteval mnenje staršev v dokaznem postopku in iz odločbe tudi ni razvidno, da bi imela starša kakršno koli možnost učinkovitega sodelovanja v postopku. Navedene določbe ZUOPP so sicer specialne določbe glede na ZUP, ampak zaradi pomena učinkovite udeležbe staršev v postopku zaradi zavarovanja ustavnih in mednarodnih pravic otroka in staršev je treba upoštevati, da določbe ZUOPP pomenijo dodatno ureditev, ki dopolnjuje določbe o udeležbi stranke v postopku po ZUP in zato določbe ZUOPP o udeležbi stranke v postopku ne jemljejo veljave določbam ZUP o udeležbi stranke v postopku. ZUOPP se torej v tovrstnih primerih uporablja na podlagi drugega stavka 2. odstavka 3. člena ZUP, ki pravi, da se po določbah tega zakona postopa v vseh vprašanjih, ki niso urejena s posebnim zakonom. Takšno stališče je sodišče sprejelo že v sodbah v zadevah U 1885/2007-6 z dne 19. 9. 2007 in U 229/2007-11 z dne 11. 4. 2007. V primerih, ko starši nasprotujejo določenemu predlogu šole za usmeritev otroka v izobraževalni program in ko nasprotujejo tudi ugotovitvam strokovnega mnenja komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, kar je bilo v konkretnem primeru izkazano z dopisom staršev prvostopenjskemu organu z dne 8. 4. 2010, potem ko sta starša dne 6. 4. 2010 prejela strokovno mnenje komisije prve stopnje, mora pristojni organ dokaz z uporabo izvedenskega mnenja komisije opraviti na ustni obravnavi. V takem primeru imajo udeleženci v postopku nasprotujoče interese; predlagatelj postopka (šola) sicer ni polnopravna stranka, kajti šola poda predlog za začetek postopka (2. odstavek 22. člena ZUOPP), strokovno mnenje organ vroča šoli kot predlagateljici (6. odstavek 23. člena ZUOPP) in odločbo je potrebno tudi vročiti šoli kot predlagateljici (1. odstavek 28. člena ZUOPP), vendar pa šola kot predlagateljica postopka nima pravice do pritožbe zoper odločbo (1. odstavek 25. člena ZUOPP), zato ni polnopravna stranka upravnega postopka. Kljub temu, da šola kot predlagateljica postopka ni polnopravna stranka v postopku, pa je ustna obravnava v danih okoliščinah potrebna, ker se v teh primerih obravnavanja nasprotujočih interesov opravlja dokaz z zaslišanjem izvedencev. Komisija za usmerjanje prve stopnje je namreč izvedenski organ v smislu 1. odstavka 154., 2. odstavka 164., 1. odstavka 189. člena ZUP. Pred samo izvedbo dokaza (izvedenskega mnenja strokovne komisije), ki se opravi na ustni obravnavi, je treba dati stranki možnost, da se izjavi o tem, kdo naj bo izvedenec (3. odstavek 190. člena ZUP). To razlago določb ZUOPP v povezavi z ZUP glede udeležbe staršev v ugotovitvenem postopku potrjuje tudi stališče Vrhovnega sodišča v zadevi I Up 407/2005 z dne 18. 5. 2005, ki se je med drugim nanašala tudi na uporabo postopkovnih določil ZUOPP. V tej zadevi je Vrhovno sodišče izvedenski izvid in mnenje vezalo na procesne standarde iz 194. člena ZUP. To pa po stališču Vrhovnega sodišča v omenjeni sodbi pomeni, da je treba tudi strokovno mnenje komisije za usmerjanje (druge stopnje) iz 2. odstavka 25. člena ZUOPP, glede na sestavo in pooblastila te komisije po 26. členu ZUOPP, šteti za izvedensko mnenje. Uporaba izvedenskega mnenja pred izdajo odločbe mora po stališču vrhovnega sodišča potekati v skladu z določilom 194. člena ZUP, ki ureja tudi sodelovanje stranke – v tem primeru staršev otroka, ki je usmerjen v izobraževalni program – pri izvajanju dokaza z izvedencem.

V obravnavani zadevi sta tožnika dne 6. 4. 2010 prejela strokovno mnenje in sta v dopisu z dne 8. 4. 2010, ki ga je prvostopenjski organ prejel dne 9. 4. 2010, navedla, da sta že pred tem zahtevala, da ju organ seznani s predlaganimi člani komisije, preden bo komisija začela z delom. Tožnika sta v vlogi z dne 6. 4. 2010 predlagala, da pri izvedenskem mnenju sodelujejo strokovnjaki, ki niso sodelovali pri izdelavi strokovnega mnenja za A.A. v predhodnih postopkih, češ da člani postavljene komisije niso nepristranski, ker so sodelovali pri izdelavi strokovnega mnenja v predhodnem postopku. V dopisu sta tožnika navedla, če organ predlogu ne bo ugodil, bosta podala pripombe na strokovno mnenje z dne 17. 3. 2010, ker z njim ne soglašata. Iz podatkov v spisu izhaja, da je prvostopenjski organ na ta dopis tožnikov odgovoril tožnikoma z dopisom z dne 15. 4. 2010, torej na isti dan, kot je organ tudi izdal odločbo, in v tem dopisu je navedel, da tožnika ne navajata nobenih razlogov za zamenjavo članov komisije in da na podlagi dopisa tožnikov z dne 6. 4. 2010 ni potrebno dodatno dopolniti ali obrazložiti mnenja ali opraviti ponovne obravnave in da bo na podlagi strokovnih mnenj organ izdal odločbo. Kar zadeva določbo 3. odstavka 190. člena ZUP v povezavi z razlogi za izločitev izvedenca po 1. odstavku 192. člena v zvezi z 35. členom ZUP, s prvostopenjsko odločbo zakon ni bil kršen. Po določilu 1. odstavka 192. člena ZUP se glede izločitve izvedencev „smiselno“ uporabljajo določbe o izločitvi uradnih oseb, po določbi 4. točke 35. člena ZUP pa uradna oseba ne sme opravljati posameznih dejanj v postopku, če je bila udeležena v postopku na prvi stopnji ali je sodelovala pri odločanju. V predmetni zadevi pa ne gre za to, da je v komisiji na prvi stopnji sodeloval strokovnjak, ki bi pred tem sodeloval tudi na nižji stopnji priprave izvedenskega mnenja, ampak naj bi določeni člani komisije sodelovali pri izdelavi strokovnega mnenja v drugem postopku, ki je potekal pred predmetnim postopkom usmeritve A.A. v program izobraževanja. Smiselna uporaba določbe 4. točke 35. člena ZUP za izvedenca ne pomeni, da mora biti strokovnjak, ki je sodeloval pri izdelavi izvedenskega mnenja za otroka v nekem drugem postopku v zvezi z istim otrokom, ki je časovno potekal pred predmetnim postopkom, v novem postopku izločen. Treba je namreč upoštevati, da je večja seznanjenost člana izvedenske komisije z izobraževalno-razvojnimi zmožnostmi otroka iz predhodnih postopkov lahko tudi prednost v zagotavljanju varstva največjih koristi za otroka; tožnika pa v konkretnem primeru nista izkazala obstoja kakšnih posebnih okoliščin na strani določenih članov komisije, ki bi izkazovale nepristranost strokovnjakov v smislu njihove dvomljive strokovnosti. Ob tem je sodišče upoštevalo, da je v sporih v zvezi z otroci po stališču Evropskega sodišča za človekove pravice (Olsson proti Švedski, sodba z dne 24. 5. 1998, št. 130, str. 39, odst. 89) povsem smiselno, da se mnenje strokovnjaka, četudi je bil pred tem vključen v obravnavanje družine, v zadevi upošteva „glede na to, da zadevo dobro pozna“.

Vendar pa sta tožnika v dopisu z dne 8. 4. 2010 napovedala, da bosta podala pripombe na izvedensko mnenje, če njuna zahteva za spremembo sestave komisije ne bo upoštevana. Na dan, ko sta tožnika odposlala pripombe na izvedensko mnenje, sta tudi že prejela prvostopenjsko odločbo, tako da prvostopenjski organ ni upošteval njunih pripomb. Ti procesni vidiki udeležbe staršev v postopku glede ugovorov na izvedensko mnenje pa v obrazložitvi prvostopenjske odločbe niti niso navedeni. Po ZUOPP sicer velja, da prvostopenjski organ, ko pošlje strokovno mnenje staršem, pri tem določi tudi rok 8 dni za odgovor, ki je lahko podan pisno ali ustno na zapisnik in začne teči od dneva vročitve strokovnega mnenja. Strokovno mnenje je bilo tožnikoma posredovano skupaj z dopisom z dne 2. 4. 2010 in tožnika sta ga prejela dne 6. 4. 2010. Vendar v dopisu tožnikoma ni bilo navedeno opozorilo glede zakonskega roka za podajo odgovora. V dopisu je zgolj navedeno: „Če vam vsebina strokovnega mnenja ni jasna oziroma razumljiva, vas prosimo, da nas v roku 8 dni pokličete po telefonu“ /.../. Tožnika sta v dveh dneh po prejemu strokovnega mnenja podala svoj odgovor z dne 8. 4. 2010 in sta, kot rečeno, napovedala pripombe na strokovno mnenje, ki jih pristojni organ ni upošteval, ker je odločbo izdal 15. 4. 2010, tožnika pa pravita, da sta odločbo prejela na isti dan, ko naj bi tudi poslala pripombe na strokovno mnenje. Pripombe je tožena stranka prejela dne 19. 4. 2010. Ker prvostopenjski organ ob vročanju strokovnega mnenja ni pozval tožnikov, da imata v roku 8 dni možnost podati odgovor na strokovno mnenje, dejstvo, da sta tožnika v dopisu z dne 8. 4. 2010 zgolj napovedala pripombe na strokovno mnenje, ne more iti v škodo tožnikov. Ker tožena stranka ni v skladu z določilom 6. odstavka 23. člena ZUOPP dala tožnikoma možnosti, da pravočasno predložita odgovor na strokovno mnenje in ker prvostopenjski organ ni izvedel ustne obravnave, na kateri bi izvajal dokaz z izvedenskim mnenjem ter s sprejemom izjave (odgovora) tožnikov, je bila storjena kršitev določb postopka iz 1. odstavka 154. člena ZUP ter 6. odstavka 23. člena ZUOPP. Napaka prvostopenjske odločbe je tudi v tem, da organ v odločbi ni povzel bistvenih ugotovitev iz strokovnega mnenja komisije, ampak je povzel samo sklepe iz strokovnega mnenja komisije prve stopnje, čeprav mora obrazložitev vsebovati ugotovljeno dejansko stanje (2. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), pri čemer mora biti obrazložitev enako kot strokovno mnenje „izčrpna, utemeljena in skladna z dejanskim stanjem obravnavanega otroka“ (4. odstavek 30. člena Pravilnika). V okviru te kršitve je podana posebna napaka v obrazložitvi prvostopenjske odločbe, ki je drugostopenjski organ ni odpravil in je zato sodišče tožbi ugodilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Konkretizacijo opredelitve in utemeljitev teh napak sodišče podaja v nadaljevanju obrazložitve sodbe: Tožnika v pripombah z dne 15. 10. 2010 na strokovno mnenje komisije druge stopnje navajala iste stvari in manj ugovorov kot v pripombah z dne 15. 4. 2010 na strokovno mnenje komisije prve stopnje. Organ druge stopnje je popravil napako organa prve stopnje in je v obrazložitev drugostopenjske odločbe ustrezno povzel in obravnaval pripombe tožnikov, razen prve alinee v pripombah z dne 15. 10. 2010 oziroma razen istovrstne pripombe tožnikov iz 3. in 7. alinee iz njune vloge z dne 15. 4. 2010 (gre za pripombo, da je bila določena individualna pomoč dogovorjena s posebnim programom šole, ki pa se ni izvajala oziroma se je izvaja neustrezno), zato sodišče ni moglo ugotoviti, da tožnikoma ni bila dana možnost, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). To določilo ZUP, kadar se uporablja v upravnem sporu v kontekstu 3. odstavka 27. člena ZUS-1, namreč ne pomeni, da mora biti nujno vedno dana možnost stranki, da se izreče o pomembnih dejstvih pred izdajo prvostopenjske odločbe, kajti drugostopenjski organ na podlagi pritožbe stranke lahko odpravi omenjeno pomanjkljivost odločbe prvostopenjskega organa.

V konkretnem primeru je bila namreč vsebina pripomb tožnikov v vlogi z dne 15. 4. 2010 na strokovno mnenje komisije prve stopnje v točkah 1., 2., 4., 5. in 6. alinee ter v vlogi z dne 15. 10. 2010 v 2. in 3. alinei preveč pavšalna, tako da ne more odvzeti dokazne teže ugotovitvam iz strokovnih mnenj, kajti strokovno poročilo Osnovne šole E., in strokovno mnenje komisije druge stopnje z dne 6. 10 2010 sta napisana celovito in dovolj natančno ter jima ni mogoče očitati pretirane enostranskosti; tudi poročili s pregleda psihologinje in specialne pedagoginje z dne 29. 9. 2010 sta celoviti, dovolj natančni in prepričljivi ter ne pretirano enostranski. Zato sodišče ugotavlja, da tožnika s tožbo nista izkazala, da bi lahko izvedba ustne obravnave glede pripomb tožnikov v vlogi z dne 15. 4. 2010 na strokovno mnenje komisije prve stopnje v točkah 1., 2., 4., 5. in 6. alinee ter pripomb v vlogi z dne 15. 10. 2010 v 2. in 3. alinei pripeljala do drugačne odločitve. V tožbi namreč tožnika mimo tožbenega ugovora, ki je ključen za ugoditev tožbi in ga sodišče obravnava v zadnjem delu obrazložitve, ne navajata nič bolj prepričljivo, kot v pripombah na obe strokovni mnenji. Primer v zvezi z predstavitvijo angleške pesmice pri pouku sicer brez dvoma ni odraz pravilnega pristopa k izvajanju izobraževanja otroka, ki ima pri določenem predmetu težave, vendar pa gre samo za en primer, ki ne more omajati ugotovitev strokovnih mnenj glede navedenih pripomb tožnikov.

Zato dejstvo, da niti organ na prvi stopnji niti organ na drugi stopnji nista izvajala dokaza z izvedenskim mnenjem in izjavo stranke na ustni obravnavi (1. odstavek 154. člena ZUP) in da organ na prvi stopnji ni upošteval določbe 6. odstavka 23. člena ZUOPP, kar je popravil organ druge stopnje, v konkretnem primeru ne pomeni bistvene kršitve določb postopka iz 3. točke 2. odstavka 237. člena ZUP v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1 ali 2. točko 1. odstavka 27. člena ZUS-1. Vendar pa sodišče zaradi učinkovitejšega vodenja postopka pripominja, da ZUOPP glede udeležbe staršev v dokaznem postopku v zvezi s pridobitvijo strokovnega mnenja komisije druge stopnje sploh nima nikakršnih določb, zato tudi na drugi stopnji odločanja veljajo določbe ZUP o tem, kako se izvaja dokaz z izvedenci na podlagi ustne obravnave. Pri tem mora upravni postopek in posamezna dejanja v dokaznem postopku voditi pristojna uradna oseba, ne pa komisija za usmerjanje druge stopnje. Odločbo na drugi stopnji upravnega postopka namreč izda minister (2. odstavek 25. člena ZUOPP). V konkretnem primeru je pristojno ministrstvo tožnikoma z dopisom z dne 16. 7. 2010 poslalo poziv, da v roku 8 dni posredujeta pisni ali ustni odgovor z morebitnimi pripombami zoper strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje, ki je bilo izdano dne 23. 6. 2010. Tožnika sta v dopisu z dne 23. 7. 2010 podala pripombe na strokovno mnenje komisije za usmerjanje druge stopnje na enak način, kot sta to storila v pripombah zoper strokovno mnenje komisije prve stopnje, kar pomeni, da je bil tudi na drugi stopnji odločanja bistveni ugovor tožnikov enak, kot na prvi stopnji odločanja, le da sta prosila tudi za podaljšanje roka za odgovor. Uradna oseba drugostopenjskega organa jima je odgovorila, da je rok iz 6. odstavka 23. člena ZUOPP nepodaljšljiv in da bo komisija pripombe tožnikov obravnavala na eni od prihodnjih sej. V nadaljevanju sta tožnika prejela obvestilo uradne osebe z dne 14. 9. 2010, da je komisija druge stopnje obravnavala pripombe tožnikov in da je sprejela sklep, da članici komisije (defektologinja in psihologinja) pred zaključkom postopka opravita dodaten pregled A.A. in da se bodo po opravljenih pregledih člani komisije s tožnikoma pogovorili o nadaljnjem izobraževanju A.A.. Zato je uradna oseba ministrstva tožnika povabila, da se dne 29. 9. 2010 oglasita pri članih komisije na ministrstvu. Takšno vabilo stranki na razgovor z člani komisije, ki je urejeno v 3. alinei 2. odstavka 29. člena Pravilnika, je sicer lahko zelo koristno, da so starši polno obveščeni o stanju zadeve in perspektivah odločanja ter da se išče sporazumna rešitev. Vendar sodišče poudarja, da se mora dokaz z izvedenskim mnenjem izvajati v upravnem postopku, ki ga za to vodi pooblaščena uradna oseba ministrstva in se na ustni obravnavi izvaja konkreten dokaz z izvedenskim mnenjem ter z izjavami strank kot pripombami na strokovno mnenje.

Razlog, zaradi katerega je sodišče tožbi v tem primeru ugodilo, pa se nanaša na napako oziroma pomanjkljivost v obrazložitvi glede ključnega ugovora tožnikov, ki ga tožnika uveljavljata skozi ves čas postopka in ga tudi organ druge stopnje ni v zadostni meri obravnaval in vključil v obrazložitev, zaradi česar upravne odločne ni mogoče v celoti preizkusiti (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUS-1 v zvezi z 3. odstavkom 27. člena ZUS-1) oziroma drugostopenjski organ ni presodil vseh pritožbenih navedb (2. odstavek 254. člena ZUP) in je to moglo vplivati na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena ZUS-1).

Tožnika sta pod 3. in 7. alineo pripomb zoper strokovno mnenje komisije prve stopnje z dne 15. 4. 2010 navedla, da je bila „takšna pomoč dogovorjena s posebnim programom šole, ki pa se ne izvaja že vsa leta šolanja v H., ali pa je pomoč neustrezna /.../ Prilagoditveni program, ki je naveden v strokovnem mnenju, se v šoli v H. ne izvaja. Če bi se ustrezno izvajal, bi A.A. zmogel šolanje v šoli v H..“ Istovrstno pripombo sta navedla v prvi alinei v pripombah zoper strokovno mnenje komisije druge stopnje z dne 6. 10. 2010 in pri tej pripombi vztrajata tudi v tožbi in dodajata, da je za „A.A. šola sprejela individualiziran program, ki pa se ni v celoti izvajal. A.A. pri kontrolnih nalogah ni dobival povečane pisave. Za domače branje ni imel prilagojenega gradiva, ampak povsem enakega kot ostali učenci. Pri matematiki ni smel uporabljati dodatnih pripomočkov (npr. izpisane izštevanke). Meniva, da /.../ niso bile izkoriščane vse možnosti, ki jih daje Zakon o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami. Zakon omogoča tudi, da se dodatna strokovna pomoč, če je strokovno utemeljeno, lahko otroku nudi tudi na domu. Pomoč otroku na domu, ki bi jo sprejela, nama doslej še ni bila ponujena.

Ti tožbeni ugovori niso nova dejstva v smislu 3. odstavka 20. člena ZUS-1, kajti gre za elemente zakonskega dejanskega stanu iz ZUOPP, ki jih mora sodišče upoštevati po uradni dolžnosti, moral pa bi jih upoštevati tudi upravni organ. Glede tega tožbenega ugovora je drugostopenjski organ sicer do neke mere popravil povsem pomanjkljivo obrazložitev prvostopenjskega organa s tem, ko je na str. 3, na koncu povzemanja poročila šole, navedel, da šola predlaga čimprejšnje prešolanje v prilagojen program; na str. 4 ob koncu povzemanja ugotovitev pregleda psihologinje, je drugostopenjski organ navedel, da psihologinja predlaga „nujno“ prešolanje v osnovno šolo z nižjim izobrazbenim standardom; na str. 4 ob povzemanju ugotovitev pregleda specialne pedagoginje, je drugostopenjski organ navedel, da tudi ta strokovnjakinja predlaga „takojšnjo“ vključitev v prilagojeni program, saj bi v tem programu lahko uspešno zaključil osnovnošolsko obveznost; utemeljitev, zakaj je potrebna uporaba določila 13. člena Pravilnika, pa je navedena tudi v drugem odstavku na zadnji strani drugostopenjske odločbe. Vendar pa takšna obrazložitev po oceni sodišča ni zadostna z vidika koncepta usmerjanja otrok s posebnimi potrebami po ZUOPP. Cilji in načela vzgoje in izobraževanja otrok po ZUOPP so med drugim: enake možnosti s hkratnim upoštevanjem različnosti otrok (1. aliena 4. člena ZUOPP), individualiziran pristop (8. alinea 4. člena), kontinuiranost programov vzgoje in izobraževanja (9. alinea 4. člena), vključevanje staršev v proces vzgoje in izobraževanja (3. alinea 4. člena), organizacija vzgoje in izobraževanja čim bližje kraju bivanja (6. alinea 4. člena). Na podlagi teh načel je zakonodajalec vpeljal več različnih programov izobraževanja za otroke s posebnimi potrebami. Ti programi so postavljeni po določenih stopnjah in če je določen otrok usmerjen v izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom in ne v program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo, to pomeni tudi, da je na podlagi zakonskega pooblastila iz 22.a člena ZUOPP in splošnega akta ministra, tak otrok uvrščen v skupino otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Morebitnega negativnega stigmatiziranja otrok na podlagi opredelitev ministra v splošnem aktu sicer zaradi določbe 2. odstavka 52. člena Ustave, ki vsebuje pojem „otroci z motnjami v telesnem in duševnem razvoju“, s presojo v upravnem sporu ni mogoče preprečiti. Vendar pa je treba upoštevati, da opredelitve vrst, stopenj motenj, primanjkljajev in ovir otrok s posebnimi potrebami sledijo stopnjam strokovnih posegov v izobraževalne programe za te otroke po ZUOPP. To pomeni, da šele če strokovna komisija in na podlagi njenega strokovnega mnenja upravni organ ugotovi, da ukrep, ki v manjši meri posega v izobraževalni proces otroka in njegovo dostojanstvo (34. člen Ustave) z vidika varstva pred negativnim stigmatiziranjem, ne bi mogel zagotoviti največje koristi za otroka, pride v poštev uporaba naslednje stopnje usmeritve otroka. Ta red po stopnjah vključevanja oziroma izključevanja iz (ne)standardnih programov izobraževanja izhaja iz določbe 6. člena, ki v 1. odstavku ureja „izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo“, ki cilja na pridobitev enakovrednega izobrazbenega standarda, v določilu 2. odstavka pa je urejena usmeritev v „prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom“. Znotraj najmanjšega posega v izobraževalni program iz 1. odstavka 6. člena ZUOPP so nadaljnje možnosti za izvajanje strokovne pomoči v posebni skupini v oddelku ali izven oddelka, lahko pa tudi individualno (1. odstavek 8. člena ZUOPP). Naslednja stopnja vključitve (oziroma izključitve), če dodatne pomoči ni mogoče zagotoviti v skladu z določilom 1. odstavka 8. člena ZUOPP, je strokovna pomoč otroku na domu. Zlasti pri otrocih, ki so na meji med usmerjanjem po 1. ali 2. odstavku 6. člena ZUOPP, kar pomeni, da so na meji med tistimi, ki imajo primanjkljaj(e) na določenem področju ali področjih (6. alinea 5. člena Pravilnika), in tistimi, ki so (bodo) uvrščeni med otroke z lažjimi motnjami v duševnem razvoju (1. alinea 13. člena Pravilnika), mora odločba o usmeritvi vsebovati obrazložitev tudi o tem, zakaj je mogoče utemeljeno sklepati, da manj intenziven ukrep usmerjanja ne bi bil v večjo otrokovo korist. Sodišče ugotavlja, da so v konkretnem primeru take okoliščine podane, kajti A.A. je bil odločbo z dne 24. 3. 2005 usmerjen v izobraževalni program s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo v obsegu 5 ur na teden in sicer je pomoč izvajal socialni pedagog 3 ure izven oddelka in 2 uri v oddelku. Z odločbo z dne 31. 5. 2006 pa je bil ukrep z dne 24. 3. 2005 spremenjen tako, da je A.A. prejemal individualno strokovno pomoč samo še v obsegu 2 uri na teden in sicer izven ali znotraj oddelka s strani socialnega pedagoga. Iz odločb v obravnavani zadevi ni razvidno, zakaj je bila individualna pomoč A.A. zmanjšana, kako je potekala ta pomoč, zakaj ni bila več učinkovita, ob tem da se je v letu 2006 zmanjšala in ne povečala, kar bi kazalo na to, da ni bila več potrebna v obsegu 5 ur. V obrazložitvah upravnih odločbah bi moralo biti navedeno tudi, kako se je ta individualna pomoč izvajala, glede na to, da sta tožnika ves čas postopka zatrjevala, da se strokovna pomoč ni ustrezno izvajala. V obrazložitvah obeh določb zato manjka bistveni del dejanskega stanja in razlogov za odločitev o tem, na kateri podlagi strokovnjaki menijo, da se je pomoč do izdaje odločbe izvajala na strokovno ustrezen način, in zakaj menijo, da izvajanje te pomoči ne bi bilo več v največjo otrokovo korist, ampak je potrebna intenzivnejša usmeritev v program z nižjim izobrazbenim standardom. To pomeni, da bo prvostopenjski organ moral v navedeni smeri dopolniti obrazložitev upravne odločbe in po potrebi pridobiti ustrezne podatke od izvajalcev strokovne pomoči in na tej podlagi dopolniti strokovno mnenje komisije prve stopnje, pristojna uradna oseba pa bo morala izvajati dokaz z izvedenskim mnenjem in morebitnimi izjavami tožnikov kot pripombami na izvedensko mnenje na ustni obravnavi.

Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo, prvostopenjsko in drugostopenjsko (3. odstavek 64. člena ZUS-1) odločbo odpravilo, ker je organ kršil določbo 2. in 5. točke 214. člena ZUP in 2. odstavek 254. člena ZUP v zvezi z 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP (3. odstavek 27. člena ZUS-1) in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek (2. in 3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Upravni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe. Pri tem je vezana na pravno mnenje sodišča, ki zadeva vodenje postopka in materialno pravo (4. odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je pri odločanju smiselno štelo, da tožnika izpodbijata prvostopenjsko odločbo, čeprav sta na začetku tožbe napisala, da izpodbijata drugostopenjsko odločbo, kajti v skladu s konceptom upravnega spora po ZUS-1, v primeru, da drugostopenjski organ odloči le o zavrnitvi pritožbe, samo prvostopenjski akt posega v pravni položaj tožnika, ker prvostopenjski akt odloči o pravici ali pravni koristi stranke, vendar pa lahko sodišče po 3. odstavku 64. člena ZUS-1 odpravi tudi drugostopenjski akt. Obrazložitev k drugi točki izreka: Sodišče je ob uporabi določila 1. odstavka 11. člena Zakona o sodnih taksah (ZST, Uradni list RS, št. 37/2008) glede na to, da iz podatkov v spisu izhaja, da bi tožnikoma plačilo taks občutno zmanjšalo sredstva, s katerimi se preživljata, tožnika oprostilo plačila sodnih taks.