Jedro

Koncesijsko razmerje je trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

Ker je že Ustavno sodišče pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje, ki v času izpodbijane odločbe še ni bilo zaključeno in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, so s tem neutemeljene navedbe tožnika o kršitvi 158. členaUstave.

Sodišče ugotavlja, da določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje obdobja koncesije, v pravico iz 49. člena Ustave ne posega. Tožnici in njenim zaposlenim po izteku koncesije ne preprečuje nadaljnjega opravljanja njihovega poklica.

Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, še nujno ne pomeni posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Izpodbijana odločba

1.Z izpodbijano odločbo o spremembi odločbe o podelitvi nadomestne koncesije (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je prvostopenjski upravni organ spremenil čas trajanja koncesije, podeljene tožnici z Odločbo o podelitvi nadomestne koncesije 1t. 014-17/2017-2 z dne 14. 9. 2007 za izvajanje javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih na območju občine ... Koncesijo, podeljeno za nedoločen čas, je spremenil v koncesijo za določen čas, za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja (točka 1. izreka). Odločil je, da na podlagi te odločbe, v 30 dneh od njene dokončnosti, tožnica in Občina Jesenice skleneta dodatek h koncesijski pogodbi. V nasprotnem primeru veljajo določbe te odločbe (točka 2. izreka). Ugotovil je še, da v postopku niso nastali posebni stroški (točka 3. izreka).

2.Iz obrazložitve odločbe izhaja, da odločitev prvostopenjskega organa temelji na četrtem odstavku 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), ki velja od 17. 12. 2017. Ta je določil, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona, z možnostjo podaljšanja ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K. Prvostopenjski organ je zato čas trajanja navedene koncesijske pogodbe spremenil po uradni dolžnosti. Glede na dejstvo, da je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15-letni rok izteče 16. 12. 2032.

3.Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožnice zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Skliceval se je na načelo zakonitosti, saj upravni organ ne more odkloniti uporabe zakona. V obravnavani zadevi je zakonska norma četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K jasna in ne dopušča drugačne interpretacije. Zato je ugotovil, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita.

Bistvene trditve v tožbi

4.Tožnica zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo. Sodišču predlaga, da naj ugotovi, da je izpodbijana odločbo nezakonita in jo odpravi, toženka naj ji povrne stroške postopka. Podaja tudi predlog za vložitev zahteve za presojo ustavnosti določbe četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K.

5.Koncedent je z izpodbijano odločbo posegel v že pridobljeno pravico koncesionarja, pridobljeno na podlagi pravnomočne upravne odločbe. Določba 41. člena ZZDej-K je protiustavna, saj učinkuje retroaktivno, kar je v nasprotju z določbo 155. člena Ustave. Koncesionarju je bila namreč koncesijska pravica izvajanja javne zdravstvene službe na področju zobozdravstvenega varstva odraslih, podeljena z odločbo o koncesiji 1t. 014-17/2017-2 z dne 14. 9. 2007 za nedoločen čas.

6.Tožnica uvodoma navaja, da je seznanjena z odločbo Ustavnega sodišča 1t. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021, ki je že opravilo presojo ustavnosti določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K in podalo razlago, da ta ni v neskladju s 155. in 2. členom Ustave. Vendar pa neustavnosti ni presojalo celovito. Izostala je presoja iz vidika kršitve pravice koncesionarju po določbi 33. člena Ustave (varstvo lastnine), 49. člena Ustave (pravica do dela) in 74. člena Ustave (svobodna gospodarska pobuda), vse v zvezi s posegom v pravno varnost in zaupanje v pridobljene pravice po 2. členu Ustave in načelom enakosti iz 14. člena Ustave. Sodišču (v nadaljevanju tožbe) predlaga, da naj zato ponovno zahteva presojo ustavnosti sporne zakonske določbe še z vidika slednjih naštetih pravic.

7.Trdi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Posega v njeno, na podlagi pravnomočne upravne odločbe pridobljeno pravico izvajati koncesijo za nedoločen čas. Meni, da določba četrtega (in šestega) odstavka 41. člena ZZDej-K učinkuje retroaktivno ter je v neskladju z določbami Ustave, in sicer s 33. členom (pravica do zasebne lastnine), 49. členom (svoboda dela), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda) ter določbo 2. člena (načelo pravne države), tudi s 155. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov) in 158. členom (prepoved posega v pravnomočno razmerje), pri čemer se tožnica sklicuje še na 14. člen (načelo enakosti), 51. člen (pravica do izvajanja zdravstvenega varstva), 121. člen (pravica do izvajanja javnega pooblastila koncesije) in v tej zvezi na 15. člen Ustave (z vidika prepovedi posega v pridobljene pravice). Splošno se sklicuje še na pravico do poštenega sojenja iz 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EK
0CP).

8.Izpodbijana odločba sicer temelji na zakonski določbi, vendar je bila vnesena v zakon in sprejeta z namero krepitve položaja oziroma krepitve izvajanja zdravstvene dejavnosti v okviru javnih zavodov. Zakonodajalec je zasledoval interes zagotavljanja vzdržnosti zdravstvene blagajne, pri tem pa posegel v svobodo gospodarske pobude koncesionarjev ter pravico pacientov do dostopa do zdravstvenih storitev. Na podlagi 51. člena Ustave mora država zagotavljati pravico do zdravstvenega varstva. Česar ne zmore zagotavljati v okviru javnih zavodov, dopolnjuje s podeljenimi pravicami izvajanja koncesije. Vendar je pri tem izkazana sistemska težava, ker je podelitev pravice do izvajanja javne zdravstvene službe primarno podvržena presoji finančne vzdržnosti zdravstvene blagajne. Zavarovana oseba - to je pacient, ki je vključen v sistem obveznega zdravstvenega zavarovanja in za financiranje storitev iz nabora pravic, ki jih določa Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) ter plačuje mesečno premijo - je upravičena le do (povračila stroškov) zdravstvenih storitev, ki jih opravi izvajalec, ki je v pogodbenem razmerju z Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS). To pa so javni zavodi in koncesionarji. Če zavarovana oseba zdravstveno storitev, ki je pravica iz ZZVZZ, koristi pri zasebniku, ki nima pogodbe z ZZZS, bo njen zahtevek za povrnitev stroškov zdravljenja v celoti zavrnjen. Povedano kaže, da je v slovenskem zdravstvenem sistemu mogoče pravico do zdravstvenih storitev uresničevati le v okviru javnih zavodov in pri izvajalcih koncesionarjih. Z omejevanjem oziroma poseganjem v pravico do izvajanja koncesije za nedoločen čas se tako pravzaprav odvzema pravica dostopa do zdravstvenih storitev zavarovanim osebam ter istočasno posega v pridobljeno pravico do svobode dela in svobodne gospodarske pobude ter lastnine tožnice, ki ji je bila pravica do izvajanja dejavnosti podeljena za nedoločen čas. Ko utemeljuje, da gre pri tem za pravico, se tožnica sklicuje še na določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) ter na 121. člen Ustave.

9.V nadaljevanju izpostavlja, da ne zakonodajalec niti toženka v obrazložitvi odločbe nista utemeljila legitimnosti posega v pridobljeno pravico, oziroma nista opravila testa sorazmernosti glede sporne ureditve. Argumentacija, ki izhaja iz predloga zakona, kaže na protiustaven poseg z retroaktivnimi učinki, brez izkazanega javnega interesa in nujnosti takšne ureditve. Sklicevanje predlagatelja oziroma pristojnega ministrstva, da je bilo področje podeljevanja koncesij v zdravstvu neurejeno in da so se koncesije podeljevale na temelju ohlapnih podlag, lahko kaže na potrebo po zakonski ureditvi področja, vendar za naprej; ne more pa (sploh ob tem, da je že pred spremembo zakona ministrstvo imelo ključno vlogo pri podelitvi koncesije) utemeljiti javne koristi, nujnosti in sorazmernosti za retroaktivni poseg v že pridobljeno pravico. Prav tako ostaja ne obrazloženo obdobje podelitve koncesije po ZZDej-K, tudi glede na ZJZP (po katerem je to obdobje največ 20 let) in Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1, po katerem je to obdobje določeno na 30 let). Predmetni poseg v pravice tožnice in drugih koncesionarjev ne izboljšuje položaja pacientov in ne prispeva k uresničevanju načela enakega dostopa do zdravstvenih storitev za vse. Nasprotno, zaradi tega bo prišlo zgolj do povečanja stroškov, podaljšanja čakalnih dob in zmanjšanja dostopnosti zdravstvenih storitev. Država namreč vzpostavlja negotovost za koncesionarje, še posebej z vidika investiranja v drago specialno opremo.

10.Tožnica trdi, da sporna zakonska določba v bistvenem spreminja njen pravni položaj. Izgubila je pravno in ekonomsko varnost opravljati svoj poklic in zdravstveno dejavnost do pričakovanega trenutka, ko bo izpolnila pogoje za upokojitev. Po tem, ko je iz lastnega premoženja zagotovila sredstva, potrebna za opravljanje zdravstvene dejavnosti (kader, prostori in oprema), se ji bo vse to po preteku 15 let onemogočilo. Kot je pojasnilo tudi Ustavno sodišče, prepoved izvajanja določene dejavnosti pomeni poseg v lastnino, ker omejuje možnost pridobivanja sredstev. Ni onemogočena le v pridobivanju sredstev, ampak tudi v pravici do izvajanja dela, premoženje oziroma pravica do dela pa predstavljata eksistenčno podlago. Opozarja, da je kršen 1. člen Protokola 1t. 1 k EK
0CP. Poudarja, da je postavljena v neenak položaj nasproti javnim zavodom, ter primerjalno izpostavlja še ureditev koncesij po ZLD-1.

11.Tožnica nato obširno obrazloži, da tudi iz evropske zakonodaje, stališč Evropske komisije in sodb Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) izhaja, da se izvajalci zdravstvenih storitev obravnavajo kot gospodarski subjekti na trgu zdravstvenih storitev in se štejejo za podjetja. Da gre za opravljanje storitev v tržnih razmerah tudi v Sloveniji, kljub določbi 3.člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej), izhaja iz 53.a člena in 42. člena ZZDej. Tak zaključek sledi tudi iz dejstva, da si pacienti svobodno izbirajo zdravnika, ter iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi 1t. U-I-194/17, s katero je razveljavilo drugo poved drugega odstavka 3. člena ZZDej-K. Varstvo konkurence ne more biti varovano le med dosedanjimi in potencialnimi koncesionarji, ampak, glede na odločbo U-I-93/19-14, tudi med javnimi zavodi in obstoječimi koncesionarji, kar narekuje enako obravnavo izvajalcev v okviru javne zdravstvene mreže. Tožnica ocenjuje, da je v omenjeni odločbi Ustavno sodišče presojo opravilo le z vidika enega izmed ciljev zakonodajalca, tj. prevladujočega javnega interesa pri izvajanju negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ni pa izvedlo celovite presoje (testa sorazmernosti) tudi z vidika cilja varstva konkurence.

12.Po mnenju tožnice zakonodajalec s sporno spremembo zakona ni zgolj predpisal načina izvrševanja svobodne gospodarske pobude, ampak jo je omejil. Pri tem je vezan na splošno načelo sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva ni razvidno, kako naj bi zastavljena cilja, tj. prevladujoč javni interes, da se zdravstvena dejavnost kot javna služba izvaja v javnih zavodih, ter varstvo konkurence med javnimi zavodi in koncesionarji, pozitivno vplivala na javno korist varstva življenja in zdravja ljudi. Varstvo položaja javnega zavoda ne doprinese k izboljšavam na področju zagotavljanja javnega zdravja. Podaljšanje koncesije ni odvisno niti od koncedenta niti od koncesionarja, ampak izključno od javnega zdravstvenega zavoda, saj ta pred podaljšanjem koncesije poda izjavo, ali lahko zagotovi potreben obseg zdravstvene dejavnosti, tj. ali bo izvajal do tedaj koncesionarju podeljen program koncesije. Ker je javni zavod konkurent koncesionarju, pomeni takšna zakonska ureditev prekomeren poseg v svobodno gospodarsko pobudo in neenako obravnavo koncesionarja. Sporna sprememba je v neskladju z določbo 74. člena v zvezi z 2. členom Ustave, saj koncesionarja postavlja v neenak in nekonkurenčen položaj proti javnemu zavodu ter mu glede na predpisano trajanje koncesije preprečuje investicije in razvoj dejavnosti. Z vidika posega v pravico do lastnine in pravico do premoženja tožnica pojasnjuje, da premoženje v primeru koncesionarja predstavlja pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev, sklenjena z ZZZS, ki koncesionarju zagotavlja plačilo za opravljene storitve zavarovanim osebam. Po praksi ES
0CP je licenca oziroma dovoljenje za opravljanje gospodarske dejavnosti premoženje v smislu 1. člena Protokola 1t. 1 k EK
0CP, njena izguba oziroma odvzem pa pomeni poseg v pravico do spoštovanja premoženja. Tožnica oporeka stališču, da je morala računati na spremembo zakonske ureditve, in navaja, da bi Ustavno sodišče moralo upoštevati, da je poseg v pridobljene pravice nedopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila. Na sporni zakonski spremembi temelječ poseg ima posledice, ki so zaradi specifik poklica zdravnika oziroma zobozdravnika bistveno večje kot pri drugih poklicih. Poleg izgubljenega dobička oziroma dohodka ter izgube zaradi neizkoriščene amortizacije osnovnih sredstev do izteka trajanja koncesije, tožnica izpostavlja še slabe možnosti preusmeritve v drugo dejavnost, zaradi regulacij poklica in dejanskih zastojev pri specializaciji.

13.Sklepno opozarja, da so pred Ustavnim sodiščem v obravnavi še tri druge zahteve za oceno ustavnosti (med drugim) četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K.

14.Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je dokumentacijo iz upravnega postopka.

Odločitev sodišča

15.Tožba ni utemeljena.

Pravno podlago odločitvi toženke predstavlja četrti odstavek 41. člena ZZDej-K, ki določa, da se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja ZZZS ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

Tožnica se v tožbi sklicuje tudi na šesti odstavek 41. člena ZZDej-K.Ta se nanaša na koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona. Ker je bila obravnavana koncesija podeljena za nedoločen čas, šesti odstavek 41. člena ZZDej-K za to zadevo ni relevanten in se sodišče glede tega ne bo izrekalo.

Med strankama ni sporno, da je bilo tožnici z izpodbijano odločbo spremenjeno obdobje trajanja koncesije za nedoločen čas za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti za področje zobozdravstvenega varstva odraslih na območju občine ... tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17.. 12. 2017 do 16. 12. 2032. Sporna je uporaba materialnega prava, t.j., ali je toženka svojo odločitev smela opreti na citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K.

Kot navaja tožnica, je Ustavno sodišče z odločbo U-I-193/19-14 s 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo (postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K je pred Ustavnim sodiščem v treh istovrstnih zadevah začelo Upravno sodišče). Ugotovilo je, da v tovrstnih primerih ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave. ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je začel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). To pomeni, da je bil za začetek uporabe izpodbijane povedi določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

Ustavno sodišče se je v zgoraj navedeni odločbi opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave. To zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Presodilo je, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, tj. v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji, ki je izrecno določena v 74. členu Ustave in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov. To pa je Ustavno sodišče v svoji ustavnosodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj. Po oceni Ustavnega sodišča je ureditev skladna tudi z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve, saj ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je še razlagi zakonodajalca, da je bila sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Upoštevalo je tudi relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja.

V ostalih dveh zadevah, v katerih je Upravno sodišče prav tako sprožilo postopek presoje ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, je Ustavno sodišče s sklepom U-I-415/19-11, U-I-434/19-10 z dne 2. 9. 2021 zahtevi za oceno ustavnosti zavrglo. Obrazložilo je, da je že v odločbi U-I-93/19-14 z dne 6. 5. 2021 ugotovilo, da izpodbijana odločba ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo. Pri tem je izpodbijano ureditev obravnavalo tudi z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in presodilo, da ureditev iz ZZDej-K ni v neskladju s tem temeljnim načelom.

Ustavno sodišče pa je dodatno, času do izdaje predmetne sodbe, v sklepu v zadevah U-I-182/22-9 in ostale, z dne 10. 1. 2023, odločilo, da se pobude za oceno ustavnosti prve povedi četrtega odstavka in prve povedi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K zavrnejo, ustavne pritožbe pritožnikov pa ne sprejmejo v obravnavo. Pobudniki (koncesionarji) so vložili pobude za oceno ustavnosti prve povedi četrtega odstavka in prve povedi šestega odstavka 41. člena ZZDej-K zato, ker so menili, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-193/19-14 z dne 6.. 5.. 2021 opravilo navedeno presojo le v obsegu razlogov, navedenih v tamkajšnji zahtevi, ne pa tudi z vidika ustavnih pravic iz 33., 49., 51. in 74. člena v zvezi z 2. členom Ustave. Ker je Ustavno sodišče s citiranim sklepom z dne 10. 1. 2023 tako že odločalo o zahtevi za presojo ustavnosti sporne zakonske določbe, kot tožnica v tem sporu sodišču podaja predlog za vložitev, je predlog že iz tega razloga neutemeljen.

V sklepu z dne 10. 1. 2023 je Ustavno sodišče očitke sporne zakonske ureditve, ki da posega v pravice iz 2., 14., 33., 49., 51. in 74. člena Ustave ter 1. člena Prvega protokola k EKČP, in ki so identični tožbenim očitkom tožnice v predmetni zadevi, zavrnilo. Sodišče izpostavlja, da je Ustavno sodišče že večkrat pojasnilo, da ima zavezujoče učinke tudi razlaga ustavne določbe in da njegova ustavnosodna razlaga ne zavezuje le zakonodajalca, temveč tudi sodišča. Tudi v tem sporu je bilo sodišče tako dolžno upoštevati razlago v navedenih odločitvah Ustavnega sodišča. Ni namreč našlo prepričljivih ustavnopravnih argumentov zoper stališča, ki jih je zavzelo Ustavno sodišče.

Tako se je glede očitka, da izpodbijana ureditev ni predvidljiva in ne zagotavlja pravne varnosti ter je zato v neskladju z 2. členom Ustave, da imajo koncesionarji (torej tudi tožnica, ki trdi enako) na podlagi pravnomočno podeljenih koncesij pričakovano pravico izvajati koncesijsko dejavnost v skladu z vnaprej znanimi pogoji in da je podaljševanje koncesij, ki niso podeljene za nedoločen čas, odvisno od volje javnih zdravstvenih zavodov, sklicevalo na razloge, ki jih je podalo v odločbi 1t. U-I-193/19 in jih zavrnilo kot neutemeljene. Sodišče jih je povzelo že zgoraj (tč. 20 obrazložitve) in jih ne bo ponovno navajalo.

Ker je že Ustavno sodišče torej pojasnilo, da gre za trajajoče pravno razmerje, ki v času izpodbijane odločbe še ni bilo zaključeno in njegova sprememba ne učinkuje za nazaj, so s tem neutemeljene tudi navedbe tožnika o kršitvi 158. člena5 Ustave.

Tožnica dalje zatrjuje kršitev 49. člena Ustave. Ta določa, da je zagotovljena svoboda dela, da vsakdo prosto izbira zaposlitev, da je vsakomur pod enakimi pogoji dostopno vsako delovno mesto, in da je prisilno delo prepovedano. Sodišče ugotavlja, da določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje obdobja koncesije, v pravico iz 49. člena Ustave ne posega. Tožnici in njenim zaposlenim po izteku koncesije ne preprečuje nadaljnjega opravljanja njihovega poklica. Še vedno bodo lahko svobodno opravljali svoj poklic, saj prenehanje koncesijske dejavnosti v pridobljene pogoje za opravljanje poklica ne posega in jim ga ne onemogoča. Poseže lahko le v možnost opravljanja dela pri istem delodajalcu, kar pa ni pravica, ki jo varuje svoboda dela.

Če ne bo pogojev za podaljšanje koncesije in se tožnica kot delodajalka ne bo odločila, da bo svojo dejavnost opravljala izključno za samoplačnike, bo to pomenilo, da si bodo morali pri njej zaposleni poiskati delo oziroma zaposlitev drugje. Pravice do svobode dela iz 49. člena Ustave namreč ni mogoče razumeti tako, da bi posameznim subjektom morala zagotavljati določeno delo oziroma dejavnost6, še manj delo pri istem delodajalcu. Iz 49. člena Ustave ne izhaja pravica do točno določene zaposlitve oziroma dela, ki se opravlja na točno določeni pravni podlagi7, prav tako pa tudi ne opravljanje dela oziroma gospodarske dejavnosti v točno določeni obliki oziroma na točno določen način.8 To pa je tisto, kar dejansko tožnica zatrjuje, tj. da v primeru ne podaljšanja koncesije ne bo mogla več opravljati dela na enaki podlagi in na enak način, kot ga opravlja v času njenega trajanja.

Tudi Ustavno sodišče je glede tega v sklepu z dne 10. 1. 2023 pojasnilo, da podeljena koncesija kot taka ni pogoj za opravljanje zdravstvene dejavnosti. Koncesije so po izpodbijani ureditvi časovno omejene, pri čemer ni mogoče spregledati, da pri koncesiji na splošno ne gre za institut, ki bi bil zagotovljen v smislu, da bi ga bila javna oblast dolžna vselej uporabiti za izvajanje določene javne službe. Gre torej za možnost, ki je v prvi vrsti odvisna od odločitve koncedenta, da se javna služba izvaja preko koncesije. Očitek o posegu v 49. člen Ustave je tako neutemeljen.

Utemeljen ni niti očitek o posegu sporne zakonske ureditve v 51. člen Ustave. Ta določa, da ima vsakdo pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon, da zakon določa pravice do zdravstvenega varstva iz javnih sredstev, in da nikogar ni mogoče prisiliti k zdravljenju, razen v primerih, ki jih določa zakon. V prvem odstavku je pravica do zdravstvenih storitev opredeljena kot pravica posameznika do zdravstvenih storitev, medtem ko določba drugega odstavka 51. člena Ustave opredeljuje pooblastilo zakonodajalcu, da določa obseg in vsebino pravic iz zdravstvenega varstva, ki se financirajo iz javnih sredstev in se nanaša predvsem na ekonomsko dostopnost do zdravstvenih storitev.9

Tožnica ne pojasni, kako naj bi določba 41. člena ZZDej-K kršila njeno pravico do zdravstvenega varstva. Tožbe ne vlaga kot uporabnica zdravstvenih storitev, pač pa kot njihova izvajalka. Kot izvajalki pa ji ni mogoče priznati pravnega interesa za varstvo pravic, ki gredo uporabnikom in ki ne posegajo v njen pravni položaj (2. člen ZUS-1, 3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Tudi očitek o kršitvi 51. člena Ustave je bilo zato treba zavrniti.

Tožnica tudi nima zatrjevanega javnega pooblastila iz 121. člena Ustave.10 Ta se nanaša na izvrševanje funkcij državne uprave, ki jih opravljajo samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki, ki dobijo javno pooblastilo že na podlagi zakona. Koncesija je javno pooblastilo na področju zdravstvene dejavnosti za opravljanje javne zdravstvene službe, ki se podeli fizični ali pravni osebi (41. člen in prvi odstavek 42. člena ZZDej). Ne podeli se z zakonom, ampak s koncesijsko odločbo (prvi odstavek 44.e člena ZZDej), ob predhodni izvedbi javnega razpisa, ki temelji na koncesijskem aktu (44.a člen ZZDej).

Tožnica dalje trdi, da se izguba licence v praksi ESČP obravnava kot poseg v premoženje in zato uveljavlja tudi poseg v 33. člen Ustavo oziroma 1. člen Protokola 1 k EKČP. Navaja tudi, da če zakonodajalec poseže v pridobljene pravice v določenih primerih, tak poseg ni dopusten brez vnaprej predvidenega denarnega nadomestila, sicer nastopi stanje dvojne razlastitve (v obliki posega v varstvo konkurence zaradi otežitve ter iz naslova zaupanja v pravo ne brez odškodnine, zaradi posega oz. prekinitve pridobljenega položaja in pravic iz pravnomočne odločbe - izgubljeni dobiček, nezmožnost preusmeritve v drugo dejavnost, sploh težka sprememba "poklicne/podjetniške smeri" in s tem posredno osebne, družinske in socialne posledice, škoda pri višini plače zdravnika/zobozdravnika, neizkoriščena amortizacija zaradi investicij, ki se ne izkoristi do izteka trajanja koncesije, 026).

Sodišče pojasnjuje, da se varovalni učinek 33. člena Ustave razteza na vse pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot lastninska pravica premoženjsko vrednost, in ki mu omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Tudi judikatura ESČP šteje kot lastnino zelo širok spekter premoženjskih pravic in pravnih položajev, ki imajo ekonomsko vrednost. Med temi so tudi dovoljenja, ki omogočajo opravljanje dejavnosti. Vendar sodišče ugotavlja, da s spremembo 43. člena ZZDej, ki je drugače kot prej določil trajanje koncesije na 15 let in z uveljavitvijo določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki je že podeljene koncesije za nedoločen čas spremenila v koncesije za določen čas 15 let, tožnici ni bila odvzeta zdravniška licenca. Z uveljavitvijo četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K tožnici že podeljena koncesija tudi ni bila odvzeta in ni prenehala veljati. Spremenjen je le njen čas trajanja.

Prav tako z uveljavitvijo določbe četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K ni bil zožen dosedanji obseg koncesije, tožnici pa niso bile naložene nobene dodatne obveznosti ali omejitve pri opravljanju njene dejavnosti. Za razliko od prej nedoločenega roka trajanja koncesijskega razmerja, je sedaj določen rok trajanja 15 let. To obdobje teče od uveljavitve ZZDej-K in ne posega v obdobje, v katerem je koncesionar koncesijo že izvajal. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 tudi pojasnilo, da je treba na novo določeno omejeno trajanje koncesij šteti kot čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam, da po preteku trajanja koncesije morda ne bo več izbran in bo koncesija podeljena drugemu izvajalcu. Določitev obdobja trajanja koncesije za obdobje 15 let tudi ne spreminja načina opravljanja javne službe na podlagi že podeljene koncesije in ne zmanjšuje njene vrednosti. Na povedano je Ustavno sodišče opozorilo tudi v sklepu z dne 10. 1. 2023. Prav tako, da je bila sprememba časa trajanja že podeljenih koncesij tudi relativno predvidljiva.

Ustavno sodišče je v sklepu z dne 10. 1. 2023 tudi glede investicij pojasnilo, da je treba upoštevati, da mora imeti že za pridobitev dovoljenja za opravljanje zdravstvene dejavnosti, vsak izvajalec med drugim ustrezne prostore in opremo. Dovoljenje za opravljanje zdravstvene dejavnosti pa je pogoj za pridobitev koncesije. Iz tega sledi, da morajo koncesionarji izvesti določene (vsaj nujno potrebne) investicije, še preden pridobijo koncesijo, pri čemer pa praviloma ne more biti gotovo, ali jo bodo pridobili. Posledično ni mogoče trditi, da bi izpodbijana ureditev lahko odločujoče vplivala na odločanje pobudnikov v zvezi z investicijami, ki so v skladu z navedenim zahtevane ne glede na to, ali dejansko pride do podelitve koncesije v posameznem primeru ali ne. Hkrati to pomeni, da je trajanje amortizacije za te investicije lahko daljše, kot znaša trajanje koncesijskih razmerij po izpodbijani ureditvi. Koncesionarji morajo pridobiti prostore in določeno opremo, preden pridobijo koncesijo. Še vedno lahko odločajo o investicijah oziroma o načinu, kako bodo pridobili opremo, na podlagi (ekonomske) presoje. To (smiselno) velja tudi glede tistih investicij, ki jih izvedejo v času izvajanja koncesionirane dejavnosti, upoštevajoč trajanje koncesije.

Drži torej, da ni mogoče izključiti možnosti, da v nekaterih primerih, ko koncesija ne bo podaljšana (kar je torej bodoč in negotov dogodek, ki ga ni mogoče posploševati in predpostavljati, da bo nastopil v vsakem primeru), ob prenehanju koncesijskega razmerja v dejavnost vložena sredstva s prejetim zaslužkom ne bodo (v celoti) povrnjena. V zvezi s tem pa 44.f člena ZZDej določa, da koncedent in koncesionar medsebojna razmerja v zvezi z opravljanjem koncesije uredita s pogodbo, pri čemer morata urediti tudi način financiranja koncesijske dejavnosti ter pravice in obveznosti v času trajanja, kot tudi po poteku koncesijske dobe. V primeru obsežnih vlaganj, potrebnih za izvajanje konkretne koncesijske dejavnosti, bo torej vprašanje, ali se ob prenehanju koncesije morebitna neamortizirana vlaganja povrnejo, mogoče urediti s pogodbo.

Vsak oblastni ukrep (ki neugodno) učinkuje na posameznikovo premoženjsko sfero, še nujno ne pomeni posega v človekovo pravico iz 33. člena Ustave. Dopustnost tega se presoja po strogem testu sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena in 2. člen Ustave). Lahko pomeni le urejanje načina pridobivanja in uživanja lastnine z namenom zagotavljanja njene gospodarske, socialne ali ekološke funkcije, ki ni podvrženo ustavnosodni presoji po strogem testu sorazmernosti. Kje je meja pooblastila iz 67. člena Ustave, je odvisno od narave stvari, ki je predmet lastnine oziroma premoženjskega upravičenja. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 poudarilo, da je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe, opravljanje zdravstvene dejavnosti v obliki zavodov, kar je ustavno dopusten cilj. Naslednji stvaren razlog, ki opravičuje spremenjeno ureditev, je preprečitev zapiranja trga in omejevanje konkurence, kar je že samo po sebi ustavna kategorija. Glede na tako pomembne cilje izpodbijane ureditve, po presoji sodišča z načinom izvrševanja koncesijskega razmerja, kot je določeno v sporni določbi četrtega in šestega odstavka 41. člena ZZDej-K (čas trajanja koncesijskega razmerja za obdobje 15 let), ta meja ni presežena, kar pomeni, da zakon na ustavno dopusten način ureja uživanje lastnine oziroma v tem primeru premoženjskega upravičenja.

Ob povedanem ni mogoče sprejeti sklepa, da bi ZZDej-K v delu, v katerem je omejil čas trajanja koncesij na 15 let, posegel v lastninsko pravico tožnice. Zatrjevane kršitve 33. člena Ustave tako ni izkazala.

Tožnica tudi zatrjuje, da izpodbijana ureditev nesorazmerno posega v njeno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).Ta določa, da je gospodarska pobuda svobodna, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo, ter da so prepovedana dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco.

Tožnica uveljavlja kršitev te ustavne določbe, češ da sprememba ureditve trajanja koncesije iz nedoločenega v določen čas, slabša konkurenčni položaj koncesionarja v razmerju do javnega zavoda, zato ne more pomeniti javne koristi. Prenehanje koncesije na podlagi izpodbijane določbe naj bi pomenilo zmanjšanje števila zdravnikov oziroma slabši dostop do zdravstvenih storitev. Teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude je nesorazmerna koristim, ki naj bi zaradi nje nastale.

Ustavno sodišče je v sklepu z dne 10. 1. 2023 opozorilo, da je že v odločbi št. U-I-193/19 navedlo, da je imel zakonodajalec za določitev ureditve po četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K stvarne razloge, utemeljene v prevladujočem javnem interesu, in sicer, da je želel preprečiti zapiranje trga in omejevanje konkurence ter varovati trajno in prevladujočo negospodarsko javno službo v obliki javnih zavodov. Pri tem je poudarilo, da je varstvo konkurence pomembna ustavnopravna vrednota, izrecno določena v tretjem odstavku 74. člena Ustave, ter da je zagotavljanje svobodne in poštene konkurence ustavno dopusten cilj, ki upravičuje posege v ustavne pravice. Navedlo je še stališče, da se z javno mrežo zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenca med javnimi zavodi in koncesionarji, z omejitvijo trajanja koncesij pa tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Zato, kot je sklenilo v sklepu z dne 10. 1. 2023, ne more slediti trditvam pritožnikov o neobstoju javne koristi in zmanjševanju konkurence že zgolj zaradi časovno omejenega trajanja že podeljenih koncesij.

Tudi za ta spor sodišče ugotavlja, tako kot Ustavno sodišče v sklepu z dne 10. 1. 2023 za pritožnike, da je ocena tožnice o zmanjševanju števila zdravnikov splošna in pavšalna. Izpodbijana ureditev ne ukinja koncesij na področju zdravstva. Poleg tega so zdravstvene storitve dostopne tudi na trgu zunaj javne službe. Iz stališč, ki jih je Ustavno sodišče navedlo v odločbi št. U-I-193/19, jasno izhaja, da izpodbijani ukrep lahko zagotavlja učinkovito varstvo konkurence ne samo med javnimi zavodi in obstoječimi (dejanskimi) koncesionarji, temveč tudi med njimi in potencialnimi konkurenti. To pomeni varovanje oziroma razvijanje konkurence v določeni meri in ne njenega zmanjšanja. Tudi trditev pobudnikov (in v danem sporu tožnice), da je podaljšanje koncesij odvisno od odločitve javnih zdravstvenih zavodov, ni točna in zato ne more biti utemeljena. Odločitev o podaljšanju konkretne koncesije je odvisna od končne presoje koncedenta v skladu z drugim odstavkom 42. člena in drugim odstavkom 43. člena ZZDej. Okoliščina, da je podaljšanje koncesij v posameznih primerih glede na odločitev koncedenta odvisno od potreb po zagotavljanju ustrezne dostopnosti zdravstvenih storitev, na drugačne zaključke ne more odločilno vplivati. Zato za tožnico sporna ureditev ni v neskladju s 74. členom Ustave.

Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita, zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo.

V tem upravnem sporu sta se obe stranki pisno odpovedali glavni obravnavi. Po prvem odstavku 279. a člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je sodišče v sporu zato odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov strank, brez glavne obravnave.

Stroški

Odločitev o stroških ima podlago v četrtem odstavku 25. člena ZUS-1. Ta določa, da če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

-------------------------------

1Šesti odstavek 41. člena ZZDej-K določa: Koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za določen čas in se čas njihove veljavnosti izteče po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona, se spremenijo v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih od uveljavitve tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi, glede trajanja koncesije veljajo določbe odločbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent po preteku 15 let od uveljavitve tega zakona preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja lahko podaljša obdobje podelitve koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

2Točka 9. obrazložitve.

3Točka 11. obrazložitve.

4Točki 13. in 14. obrazložitve.

5Ta določa, da je pravna razmerja, urejena s pravnomočno odločbo državnega organa, mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti le v primerih in po postopku določenih z zakonom.

6Tako odločba USRS U-I-255/01, tč. 5 obrazložitve.

7Tako odločba USRS U-I-300/90, Up-1466/09, tč. 6 obrazložitve.

8Tako odločba USRS U-I-84/15, tč. 22 obrazložitve.

9Blaž Ivanc v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019, komentar k 51. členu, str. 456.

10Ta določa, da naloge uprave opravljajo neposredno ministrstva, in da lahko z zakonom samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave.

11Jan Zobec v Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta Ljubljana 2019, komentar k 33. členu, str. 320 do 321.

12Ustavno sodišče je v odločbi U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 pojasnilo, da je najprej že ZJZP, ki velja od 7. 3. 2007, v prvi alineji 153. člena ukinil možnost podeljevanja koncesij za nedoločen čas po Zakonu o zavodih, nato pa je bila na ravni Evropske unije sprejeta Direktiva 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. 2. 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb, ki prav tako preprečuje podeljevanje koncesij za nedoločen čas in izraža razvojni trend, da koncesije za nedoločen čas niso več zaželene. Prizadeti koncesionarji so tako lahko računali na spremembe na tem področju, zato zakonodajalcu tudi iz tega razloga ni bilo treba z zakonom določiti nadomestila.

13Prvi odstavek 44.f člena ZZDej določa, kaj morata koncendent in koncesionar minimalno urediti s koncesijsko pogodbo, med drugim v skladu z 10. alinejo prvega odstavka tudi pravice in obveznosti koncendenta in koncesionarja v času trajanja in po poteku koncesijske pogodbe.

14Ta določa, da se koncesija podeli, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev.

15Ta določa da koncedent najpozneje 12 mesecev pred potekom obdobja podelitve koncesije preveri realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po podelitvi koncesije, upoštevaje drugi odstavek 42. člena tega zakona. Če so izpolnjeni prej navedeni pogoji, koncedent na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice oziroma strokovnega združenja podaljša obdobje podelitve koncesije za naslednjih 15 let.