Jedro

Prvostopenjski organ je odločbo izdal na podlagi določb ZUOPP, ki je na podlagi določbe 51. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (ZUOPP-1) prenehal veljati. Z dnem 1. 9. 2013 pravno podlago za usmerjanje otrok, mladoletnikov in polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami namreč ureja nov zakon. Po presoji sodišča bi zato upravna organa morala uporabiti določbe ZUOPP-1. ZUOPP-1 posebne določbe, kot jo je imel ZUOPP v prvem odstavku 20. člena, kjer je določal subsidiarno uporabo določb ZUP nima več, vendar to ne pomeni, da se v postopkih usmerjanja ZUP ne uporablja. Ob ugotovitvi namreč, da se v postopku usmerjanja izda konkreten upravni akt in da ZUOPP-1 ne ureja vseh postopkovnih vprašanj, je sodišče zavzelo stališče, da se ZUP v postopkih usmerjanja uporablja smiselno. To pomeni, da bo moral organ ZUP uporabiti tako, da bo njegova uporaba kar najbolj ustrezala naravi in namenu ter posebnostim spornega postopka, vendar pa najmanj v skladu z načeli upravnega postopka, med katerimi je eno najpomembnejših načelo varstva pravic strank in varstvo javne koristi (7. člen ZUP) in temeljno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Zavoda Republike Slovenije za šolstvo št. 975-361-1020/2010-28 z dne 1. 4. 2014 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Zavod Republike Slovenije za šolstvo, OE Slovenj Gradec, kot prvostopenjski organ, je na podlagi določb 24. in 31. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 3/07-UPB1, v nadaljevanju ZUOPP), z izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odločil, da se mld. A.A. usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom; da se z dokončnostjo te odločbe vključi v Center B. (I/2); da sta otrokova starša dolžna poskrbeti za vključitev mld. A.A. v prej navedeni center (I/3); da ta odločba velja do spremembe ravni izobraževanja (I/4) in da stroški postopka niso nastali (I/5). V II. točki izreka je prvostopenjski organ odločil, da se z dokončnostjo te odločbe nadomesti odločba št. 975-361-1020/2010-17, ki jo je isti organ izdal 31. 8. 2012. V obrazložitvi izpodbijane odločitve je prvostopenjski organ povzel vsebino odločbe z dne 31. 8. 2012 in pojasnil, da je bilo treba po uradni dolžnosti preveriti ustreznost usmeritve določene v tej odločbi. Na podlagi 23. člena ZUOPP, je prvostopenjski organ pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami pri Zavodu RS za šolstvo - OE Slovenj Gradec (KUOPP I. stopnje), ki je 27. 1. 2014 izdelala strokovno mnenje št. 9820-371-4435/2010-15. To strokovno mnenje je bilo posredovano staršema, oče deklice pa je v telefonskem pogovoru potrdil prejem strokovnega mnenja, in da nanj nima pripomb. Iz tega mnenja je razvidno, da je otrok glede na vrsto in stopnjo primanjkljaja, ovire oziroma motnje po Pravilniku o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 54/03 in nadaljnji, v nadaljevanju Pravilnik), opredeljen kot otrok z več motnjami, otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju in dolgotrajno bolan otrok. KUOPP I. stopnje je predlagala usmeritev deklice v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, na podlagi 13. člena Pravilnika. Predlagala je tudi vključitev v Center za vzgojo, izobraževanje in usposabljanje Velenje. Skladno z določbo 23. člena ZUOPP je KUOPP I. stopnje prejela mnenje navedenega centra, s katerim je bil dosežen dogovor, da se po dokončnosti določbe otrok vključi v ta center (28.a člen ZUOPP). Organizacija, vsebina in potek prilagojenega programa se skladno z 29. in 30. členom ZUOPP podrobneje opredeli v individualiziranem programu.

2. Drugostopenjski upravni organ, Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport, je pritožbo staršev in zakonitih zastopnikov deklice (v nadaljevanju tožeče stranke) zavrnil kot neutemeljeno ter odločitev oprl na strokovno mnenje KUOPP II. stopnje in poročilo Osnovne šole C. z dne 20. 6. 2014. Povzel je vsebino strokovnega mnenja KUOPP II. stopnje, št. 60340-35/2014/6 z dne 2. 7. 2014, ki je bilo vročeno staršema 21. 7. 2014 in na katerega sta starša podala pripombe. KUOPP II. stopnje je v odgovoru z dne 10. 9. 2014 navedla, da je senat komisije ugotovil, da sta bila dekličina starša uradno vabljena na pogovor s člani KUOPP II. stopnje za dne 10. 7. 2014, vendar svoje odsotnosti nista opravičila. Drugostopenjski organ je ugotovil tudi, da sta obe strokovni mnenji skladni in da v mnenjih strokovnjakov ni odstopanj.

3. Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zaradi nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Navaja, da je KUOPP I. stopnje 27. 1. 2014 izdelala strokovno mnenje. Po prejemu tega mnenja so starše s strani prvostopenjskega organa poklicali in vprašali, ali se strinjata z vsebino. Povedala sta, da se z njegovo vsebino ne strinjata, saj je mnenje izrazito skopo in je bilo izdelano brez pregleda hčere. Temeljilo je zgolj na podlagi pavšalne ocene iz preteklih let, ter poročila razredničarke in socialne pedagoginje šole. O duševnem stanju in govornih sposobnostih deklice se nista mogla izreči. Glede na to, da ima uvrstitev njune hčere v tovrstni program izobraževanja dolgoročne in nepopravljive posledice, bi bilo nujno potrebno tako pomembno odločitev izdati le na podlagi natančne ocene otrokovega duševnega razvoja in govornih sposobnosti, to pa bi bilo mogoče le na podlagi osebnega pregleda otroka ter ob podaji mnenja otrokovih staršev. Menita, da tako skopo strokovno mnenje, ki narekuje usmeritev v prilagojeni program, sploh ob ugotovitvi, da ima na nekaterih drugih področjih deklica izrazito razvite spretnosti, ni sprejemljivo. Prav tako v strokovnem mnenju ni navedeno, katere metode in postopke je komisija pri svojem delu uporabila oziroma zaključila, da ima deklica motnje jezika, branja, računanja in pisanja, in ali takšna motnja zares narekuje usmeritev deklice v izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom.

4. Tožeča stranka se ne strinja tudi z ugotovitvijo drugostopenjske odločbe, da se kot starša nista želela udeležiti seje. Dne 4. 7. 2014 sta res prejela telefonski klic, vendar je bilo dogovorjeno, da bosta prejela pisno vabilo, tega pa ni bilo. Tako jima pred izdajo drugostopenjske odločbe ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku. Ker sta bila v vseh postopkih neuspešna oziroma jima nihče ni prisluhnil, sta deklico vpisala na Osnovno šolo Č. v ..., da bi se sama prepričala o dekličinem razvoju oziroma vzroku njenih težav. Deklica se je v novem šolskem okolju dobro vpeljala, vidni so njeni napredki. Menita, da bi prešolanje in menjava otroka v drugo okolje povzročilo hud stres, slabšo samopodobo, zapostavljenost in ponižanost, toliko bolj ker se deklica v novem šolskem okolju počuti dobro. Sodišču tožeča stranka predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in samo odločiti o stvari oziroma podredno, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijano odločbo ter zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek.

5. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo obširno pojasnila razloge za izdajo odločbe prvostopenjskega organa in natančno povzela vsebino tako odločbe z dne 31. 8. 2012, strokovnega mnenja z dne 27. 1. 2014 in KUOPP II. stopnje z dne 2. 7. 2014. Strokovno mnenje KUOPP II. stopnje z dne 2. 7. 2014 je bilo res sprejeto na podlagi dokumentacije, vendar je bila deklica pred KUOPP I. stopnje pregledana leta 2010, ko je bilo izdelano strokovno mnenje z dne 20. 12. 2010. Ponovno je bila pregledana leta 2012 (strokovno mnenje z dne 19. 6. 2012), zato tožena stranka kot neutemeljenega zavrača tožbeni očitek, da je bilo sporno strokovno mnenje izdelano na podlagi zastarele dokumentacije. Prav tako sta obe komisiji razpolagali z aktualnimi podatki šole, ki jih je drugostopenjski organ v odgovoru na tožbo obširno povzel. Kot neutemeljene zavrača tudi tožbene navedbe, da se tožeča stranka ni imela možnosti izreči glede duševnega in govornega stanja njune hčere, kar izhaja iz uradnega zaznamke D.D., št. 975-361-1020/2010-27 z dne 1. 4. 2014, ki dokazuje, da jima je bilo strokovno mnenje KUOPP I. stopnje vročeno. Dne 23. 1. je bila na pogovoru pri predsedniku KUOPP I. stopnje mati deklice, ki ni imela pomislekov glede vključitve deklice v izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom. Zavrača tudi tožbeni ugovor, da iz strokovnega mnenja niso razvidne metode, na podlagi katerih so bili sprejeti zaključki in predlaga sodišču, da v primeru potrebe izvede glavno obravnavo, na kateri bo zaslišalo člane senata KUOPP I. in II. stopnje v zvezi s tem vprašanjem.

6. Nadalje tožena stranka pojasnjuje vsebino prilagojenega programa z nižjim izobrazbenim standardom, ki bi deklici ravno zaradi njenih sposobnosti na drugih področjih nudil možnost individualizacije ter pojasnjuje tudi, zakaj je nujna prerazporeditev v izobraževalni program, ki mu bo deklica lahko sledila. Da gre za interese otroka izhaja že iz zakona in nenazadnje Konvencije o otrokovih pravicah. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ, Zavod Republike Slovenije za šolstvo, odločbo št. 975-361-1020/2010-28 z dne 1. 4. 2014 izdal na podlagi določb ZUOPP, zakona, ki je na podlagi določbe 51. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 58/2011, 40/2012-ZUJF in 90/2012, v nadaljevanju ZUOPP-1) prenehal veljati. Z dnem 1. 9. 2013 pravno podlago za usmerjanje otrok, mladoletnikov in polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami, načine in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja ureja ZUOPP-1. Drugostopenjski organ je sicer na to dejstvo, torej na veljavnost ZUOPP-1 opozoril, vendar se je skliceval na prvi odstavek prehodne in končne določbo 49. člena ZUOPP-1, ki določa, da se postopki usmerjanja, ki so bili uvedeni pred začetkom uporabe tega zakona, zaključijo v skladu s predpisi, ki so začeli veljati do začetka uporabe tega zakona. Po presoji sodišča pa sta upravna organa spregledala določbo drugega odstavka istega člena, ki določa, da odločbe o usmeritvi, ki so bile izdane pred začetkom uporabe tega zakona, ostanejo v veljavi oziroma se preverjajo v rokih določenih z izdanimi odločbami ter v skladu s tem zakonom. V obravnavani zadevi gre namreč ravno za tako situacijo, kot jo ureja določba drugega odstavka 49. člena ZUOPP-1, saj se je z odločbo št. 975-361-1020/2010-28 z dne 1. 4. 2014 po uradni dolžnosti, preverjala ustreznost usmeritve določene v odločbi istega organa, št. 975-361-102072010-17 z dne 31. 8. 2012. 9. Ker bi torej v postopku odločanja morala upravna organa uporabiti določbe ZUOPP-1, ki v določbi 51. člena določa, da z uveljavitvijo tega zakona prenehajo veljati tudi v tem členu našteti podzakonski akti, tudi Pravilnik, je bila po presoji sodišča v tem postopku nepravilno uporabljena tudi določba 13. člena Pravilnika, z naslovom „usmeritev v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom“, na katero se sklicujeta upravna organa. Upravna organa bi morala, ob predpostavki, da je bila pri deklici pravilno ugotovljena lažja motnja v duševnem razvoju, uporabiti bodisi določbo 7. člena Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 38/2013, v nadaljevanju Pravilnik/2013) z naslovom „usmeritve v izobraževalne programe s prilagojenim izvajanjem in dodatno strokovno pomočjo“, ali določbo 9. člena (usmeritev v prilagojeni izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom), ali določbo 10. člena Pravilnika (usmeritev v posebni program vzgoje in izobraževanja), kamor je prav tako mogoče usmeriti otroke z lažjo motnjo v duševnem razvoju. V zvezi s pravilno uporabo določb Pravilnika/2013 pa sodišče opozarja tudi na določbo 27. člena tega pravilnika, ki določa, katere določbe Pravilnika se uporabljajo tudi po uveljaviti Pravilnika/2013. 10. V nadaljevanju pa sodišče, ne glede na zgoraj navedene ugotovitve, ki se nanašajo na nepravilno uporabo materialnega prava in ki so same zase razlog za odpravo izpodbijane odločbe, opozarja tudi na ključen tožbeni ugovor v tej zadevi, da starša, kot zakonita zastopnika tožnice, v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, niti v postopku izdaje strokovnega mnenja, nista imela možnosti sodelovanja. Sodišče sicer ugotavlja, da ZUOPP-1 posebne določbe, kot jo je imel ZUOPP v prvem odstavku 20. člena, kjer je določal subsidiarno uporabo določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) nima več, vendar to ne pomeni, da se v postopkih usmerjanja ZUP ne uporablja. Ob ugotovitvi namreč, da se v postopku usmerjanja izda konkreten upravni akt in da ZUOPP-1 ne ureja vseh postopkovnih vprašanj, je sodišče zavzelo stališče, da se ZUP v postopkih usmerjanja uporablja smiselno. To pomeni, da bo moral organ ZUP uporabiti tako, da bo njegova uporaba kar najbolj ustrezala naravi in namenu ter posebnostim spornega postopka, vendar pa najmanj v skladu z načeli upravnega postopka, med katerimi je eno najpomembnejših načelo varstva pravic strank in varstvo javne koristi (7. člen ZUP) in temeljno načelo zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP.

11. Sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov tožbi, na podlagi določbe 3. in 4. točke 64. člena ZUS-1, ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ uporabiti v času izdaje izpodbijane odločbe veljaven predpis ter pred izdajo odločbe upoštevati tudi stališče sodišča, ki se nanaša na uporabo ZUP v postopkih usmerjanja.