27. 10. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za rešitev spora glede pristojnosti, začetem z zahtevo Medobčinskega redarstva Skupne občinske uprave Maribor, na seji 27. oktobra 2022

sklenilo:

Zahteva za rešitev spora glede pristojnosti med Medobčinskim redarstvom Skupne občinske uprave Maribor in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor, Območno enoto Maribor, se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Medobčinsko redarstvo Skupne občinske uprave Maribor je vložilo zahtevo za odločitev o sporu glede pristojnosti med njim in Inšpektoratom Republike Slovenije za okolje in prostor, Območno enoto Maribor (v nadaljevanju IRSOP). Predlagatelj navaja, da mu je IRSOP odstopil v reševanje prijavo št. 029-88/2022-11 "Parkiranje na Vrbanskem polju", ki ga je na IRSOP in na Zavod Antona Martina Slomška, Maribor, 23. 6. 2022 naslovila Skupna služba za varstvo okolja Skupne občinske uprave Maribor (v nadaljevanju Služba za varstvo okolja). Navedena služba naj bi v tem dopisu opozorila na problematiko parkiranja na Vrbanskem polju v Mestni občini Maribor ter navedla domnevne kršitve Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnikov Ruš, Vrbanskega platoja, Limbuške dobrave in Dravskega polja (Uradni list RS, št. 24/07, 32/11, 22/13, 79/15 in 182/20 – v nadaljevanju Uredba). Predlagatelj navaja, da se je IRSOP 7. 7. 2022 izrekel za nepristojnega in mu dopis odstopil v reševanje, ker naj ne bi šlo za kršitve Uredbe, temveč za kršitve nepravilnega parkiranja po Zakonu o pravilih cestnega prometa (Uradni list RS, št. 156/21 – uradno prečiščeno besedilo in 161/21 – v nadaljevanju ZPrCP). Predlagatelj navaja, da je po pregledu dopisa, ogledu na terenu ter vpogledu v evidenco lastništva spornih parcel ugotovil, da so vozila parkirana na zemljiščih parc. št. 495/3 in 495/4, k. o. Krčevina, ki so v zasebni lasti in katerih dostop je fizično omejen. Navaja, da zaradi neizpolnjevanje pogojev iz 15. člena ZPrCP ni stvarno pristojen za nadzor na podlagi tega zakona in da tudi ni pristojen za nadzor na podlagi Uredbe. Ker pristojnost zavrača tudi IRSOP, predlagatelj predlaga Ustavnemu sodišču, naj odloči o sporu glede pristojnosti.

2.Ustavno sodišče je na podlagi sedme alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno, da odloča o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi. Za te spore se v skladu z 62. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) smiselno uporablja 61. člen ZUstS. Če pride do spora glede pristojnosti, ker več organov zavrača pristojnost v posamezni zadevi, lahko organ, ki mu je bila zadeva odstopljena, pa meni, da zanjo ni pristojen, zahteva rešitev spora glede pristojnosti po drugem odstavku 61. člena ZUstS.

3.Iz listinskih dokazov, ki jih je predložil predlagatelj, izhaja, da je IRSOP prijel prijavo Službe za varstvo okolja v zvezi s problematiko parkiranja na Vrbanskem platoju, zavarovanim z Uredbo. Služba za varstvo okolja je v prijavi opozorila na nevarnost za onesnaženje podtalnice zaradi parkiranja večjega števila avtomobilov na travniku pod Zavodom na najožjem vodovarstvene območju I. Po mnenju Službe za varstvo okolja zaradi parkiranja na neurejenem parkirišču in na neutrjeni površini ni možnosti, da se gorivo ali olje ob izlitju zajame (prečisti) in odvede izven vodovarstvenega območja. Iz navedene prijave še izhaja, da večje število avtomobilov parkira tudi v drevoredu med drevesi krilatega oreškarja. Služba za varstvo okolja navaja, da je drevored krilatega oreškarja na podlagi Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti na območju občine Maribor (Medobčinski uradni vestnik občin Dravograd, Maribor, Pesnica, Radlje ob Dravi, Ravne na Koroškem in Ruše, št. 17/92) zavarovan kot spomenik oblikovane narave,[1] ki je po Pravilniku o določitvi in varstvu naravnih vrednot (Uradni list RS, št. 111/04 in nasl.) tudi določen za naravno vrednoto lokalnega pomena (št. 6562). Po navedbah Službe za varstvo okolja so drevesa izjemnih dimenzij in habitusa, tovrstno parkiranje pa povzroča zbitost tal in škodi koreninskemu sistemu. Po njenem mnenju je organiziranje takšnega parkiranja nedopustno, pri čemer se je treba zavedati pomembnosti obstoječega vodnega vira in edinstvenosti drevoreda. Služba za varstvo okolja predlaga drugačen način organiziranja parkiranja in dostopa do zavoda. IRSOP je 7. 7. 2022 prijavo kot "prijavo v zvezi s parkiranjem motornih vozil" poslal predlagatelju in se izrekel za stvarno nepristojnega. Predlagatelj je IRSOP v odgovoru 8. 7. 2022 pojasnil, da ne gre za prekršek nepravilnega parkiranja, ki bi ga nadzirali občinski redarji po predpisih, po katerih imajo pooblastila za nadzor. Navedel je, da je glede na prijavo Službe za varstvo okolja problem v organiziranju oziroma dovoljevanju parkiranja na zemljiščih v zasebni lasti, čeprav gre za vodovarstveno območje oziroma parkiranje v drevoredu, ki je zavarovan kot spomenik oblikovne narave. Pojasnil je, da ni pristojen za nadzor organiziranja parkiranja na zasebnih zemljiščih oziroma povzročanja nevarnosti za onesnaženje podtalnice. Menil je, da je to pristojnost IRSOP z vidika varovanja okolja na vodovarstvenem območju. IRSOP je v odgovoru 13. 7. 2022 navedel, da nima pristojnosti glede parkiranja motornih vozil znotraj naselja, da Uredba ne vsebuje omejitev glede parkiranja motornih vozil in da zaradi odsotnosti podlage v zakonu ali podzakonskem aktu prijave ne bo obravnaval.

4.Iz navedb predlagatelja in priloženih listin je razvidno, da med predlagateljem in IRSOP ni sporno, da se prijava nanaša na parkiranje vozil na vodovarstvenem območju (na travniku in v drevoredu), ni pa soglasja o tem, ali gre za parkiranje kot tako ali za ogroženost voda (podtalnice) oziroma koreninskega sistema dreves v drevoredu, ki je zavarovan kot spomenik oblikovane narave, kot posledice parkiranja. IRSOP zavrača pristojnost glede parkiranja motornih vozil in trdi, da gre za pristojnost predlagatelja, predlagatelj pa se sklicuje na 15. člen ZPrCP in trdi, da za nadzor ni pristojen, ker gre za parkiranje na zasebnih zemljiščih in ne na cestah, na katerih je pristojen izvajati nadzor. Predlagatelj zavrača tudi pristojnost po Uredbi. Čeprav predlagatelj v odgovoru IRSOP 8. 7. 2022 kot problem poleg vodovarstvenega območja posebej navaja parkiranje v drevoredu, zavarovanem kot spomeniku oblikovane narave, pa iz njegovih navedb ne izhaja, katero zemljišče (ali več njih), na katerih poteka parkiranje, naj bi sodila v območje zavarovanega drevoreda (predlagatelj tudi ne prilaga zapisnika o ogledu), niti se noben organ izrecno ne opredeli glede svoje (ne)pristojnosti za izvedbo nadzora na območju drevoreda kot oblikovane naravne vrednote.

5.Za negativni spor glede pristojnosti gre, kadar dva organa zavračata pristojnost, da na podlagi določenega dejanskega stanja in ob uporabi določenega predpisa odločita o sporni zadevi. To pomeni, da sta predpostavki za odločitev v negativnem sporu glede pristojnosti jasno opredeljeno pristojnostno dejansko stanje (brez katerega ni možna niti izhodiščna vsebinska opredelitev upravne zadeve) in spor glede pristojnosti glede dolžnosti uporabe določene materialnopravne določbe na tako opredeljeno dejansko stanje.

6.V obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Med predlagateljem in IRSOP so razhajanja tako glede vprašanja, ali gre za parkiranje kot tako ali za vpliv parkiranja na podtalnico na vodovarstvenem območju oziroma na drevesa v drevoredu, ki je zavarovan kot spomenik oblikovane narave in določen za naravno vrednoto lokalnega pomena, kot tudi glede vprašanja, kateri predpis naj bi bil kršen s spornim parkiranjem oziroma njegovim dovoljevanjem ("organiziranjem"). Takšno izhodišče izključuje možnost opredelitve, za katero upravno stvar gre po vsebini. Zato tudi ni mogoče opredeliti, kateri predpis naj bi bil podlaga za ukrepanje, s tem pa tudi, kateri organ naj bi bil pristojen, da o tem odloči. Parkiranje je sicer lahko tudi "le" eden izmed številnih možnih načinov posega v okolje, katerega posledica je lahko obremenitev okolja, v tem primeru celo onesnaženje podtalnice. Četudi pa bi se Ustavno sodišče lahko strinjalo z razumevanjem predlagatelja v odgovoru z dne 8. 7. 2022, da problem ni (zgolj) v parkiranju kot takem, tudi to, da je jedro prijave usmerjeno v varstvo okolja z namenom odprave tveganja za naravno dobrino (za onesnaženje podzemne vode) in v ohranitev naravne vrednote (varstvo drevoreda), kljub zahtevi po nujnosti hitre odločitve ne more nadomestiti navedenih pomanjkljivosti izhodišč za vsebinsko odločitev Ustavnega sodišča. Glede na navedeno niso izpolnjene predpostavke za odločitev o sporu glede pristojnosti. Zato je Ustavno sodišče zahtevo za rešitev spora glede pristojnosti zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi prvega odstavka 25. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS in četrte alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Accetto in sodnica Šugman Stubbs. Sodnik Knez je dal pritrdilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Odlok o razglasitvi naravnih znamenitosti na območju občine Maribor v 4. členu kot naravno znamenitost med spomeniki oblikovane narave pod št. SON 19 razglaša "Maribor - nasad eksot pri Višji agronomski šoli", ki v opisu navaja tudi drevored krilatega oreškarja.

[2]Prim. sklepe Ustavnega sodišča št. P-4/20 z dne 14. 1. 2021 (5. točka obrazložitve), št. P-15/11 z dne 1. 3. 2012 (5. točka obrazložitve) in št. P-7/12 z dne 18. 10. 2012 (5. točka obrazložitve).

4. 11. 2022

PRITRDILNO LOČENO MNENJE

SODNIKA DR. RAJKA KNEZA

K SKLEPU ŠT. P-8/22 Z DNE 27. 10. 2022

O tem sporu glede pristojnosti bi bilo treba nujno hitro odločiti, kajti s parkiranjem se ogroža vodno telo (vodonosnik), ki se nahaja pod parkiranimi avtomobili in iz katerega se prebivalce Maribora oskrbuje s pitno vodo. Parkiranje se omogoča na najožjem vodovarstvenem območju. Razlogi za ogrožanje so v morebitnem razlitju nevarnih snovi, goriv, maziv oziroma olj vsled prisotnosti prometa z avtomobili na površinah, s katerih odvodnjavanja meteornih vod niso ustrezno urejena (kot na primer na cestah). Ustavno sodišče, kljub temu da je vse navedeno imelo v oziru, ni odločilo po vsebini, temveč je zahtevo zavrglo. Razlogi za takšno ravnanje izhajajo iz odločbe, predvsem iz 4.–6. točke njene obrazložitve.

Te razloge želim dopolniti, jih vsebinsko vpeti v načelo preventive in ravno na podlagi tega načela nakazati tudi druge možnosti postopanja.

Iz zahteve ne izhaja spor glede točno določene pravne podlage. Še več, iz zahteve izhaja, da med sprtima organoma ni soglasja, ali je težava parkiranje samo (kot takšno) in nadzor parkiranja na zasebnih zemljiščih ali morebitne nevarne posledice parkiranja za podtalnico in drevored. Sam menim, da je bistvo v varstvu narave, ne v nadzoru parkiranja kot takšnega (ki ga na zasebnih zemljiščih ne more izvajati Medobčinsko redarstvo). Menim, da gre za vprašanja, ki bi morala biti v delokrogu pristojnosti in nadzora IRSOP.

Menim tudi, da je spor glede pristojnosti dejansko povzročila pravna praznina (lacune legis). Povzročila je tudi osredotočanje na parkiranje kot takšno, ne pa toliko na njegove posledice. Namreč, če bi bil v katerem od predpisov, predvsem v Zakonu o vodah in na njemu temelječi Uredbi o varstvu podtalnice Vrbanskega platoja, predpisan nadzor za tovrstna ravnanja, ki lahko ogrozijo vodno telo vodonosnika, verjetno ne bi bilo spora glede pristojnosti. Z drugimi besedami, odsotnost pravne podlage, kot kaže, je v iskanju rešitve tako zameglila sliko, da se organa nista sporazumela glede vprašanja, kaj je predmet nadzora (ali z drugimi besedami, za katero upravno stvar gre po vsebini). Ko je tako, je pred Ustavnim sodiščem torej spor, kjer iz zahteve ne izhaja, kaj je sporna pravna podlaga, in tudi ne dovolj natančno, kaj je predmet spora, ter posledično tudi ne, v delokrog katerega od teh organov sodi nadzor. Zato je zahteva nezmožna vsebinske presoje, čeravno je Ustavno sodišče poskušalo 5. točko zahteve vlagatelja razumeti široko in dobronamerno, in sicer tako, da iz nje izhaja varovanje vodonosnikov and ne le nadzor parkiranja, na kar se osredotočajo preostale točke zahteve.

A tudi ob tako širokem branju zahteve (tudi skupaj s prijavo, ki prav tako kaže na problematiko posledic za vodno telo vodonosnika in za zaščiten drevored), in torej ne za parkiranje samo, Ustavno sodišče ni moglo samo navesti ustrezne pravne podlage za ukrepanje IRSOP (podala je ni, kot pišem, tudi ne zahteva vlagatelja). Naredil sem analizo možnih pravnih podlag in čeravno sam vidim veliko razlogov za pristojnost IRSOP, vendarle ne morem navesti ustrezno določne in jasne pravne podlage. Ustavno sodišče pa ne more kar tako "iz zraka" odločiti, da je pristojen IRSOP. Moralo bi se opreti na dovolj določno določbo v zakonodaji ali podzakonskem aktu. Zato, menim, Ustavno sodišče ne more povedati le, da je pristojen IRSOP, hkrati pa to še ne bi pomenilo, da ima tudi pooblastilo za ukrepanje. Ali, z drugimi besedami, IRSOP ne moremo podeliti pristojnosti, ne da bi se oprli na ustrezno pravno podlago pooblastil za pristojnost in ukrepanje.

Ko je temu tako, se izkaže za potrebno, da upravni organ ob spoznanju obstoja potrebe po nadzoru določenega ravnanje na zaščitenih vodovarstvenih območjih, za kar pa pravna podlaga umanjka, sproži ustrezen postopek znotraj izvršilne veje oblasti, ki lahko to vprašanje ali samo uredi ali predlaga zakonodajalcu ustrezno zakonodajno rešitev. To je, po analogiji, Ustavno sodišče že pojasnilo v zadevi št. U-I-39/10. Zadeva ni identična, vendar pa gre tudi v tej zadevi za vprašanje omenjenih dolžnosti upravnih organov in se ta zadeva lahko uporabi po analogiji. Takšno ravnanje bi bilo skladno tudi s preventivnim načelom, ki odseva v tako imenovanem command and control pristopu (predpiši in nadzoruj). Predpisovanje (ex ante) zapovedi in prepovedi ravnanj je bistvo tega načela. Ta sistem se, po opuščenem (in zelo škodljivem) t. i. kurativnem sistemu, udejanja s pomočjo evropske (in prek nje nacionalne) zakonodaje ter zahteva ustrezno aktivnost izvršilne in zakonodajne veje oblasti. Če neko pravilo umanjka (pa ga, na primer, kot v tem primeru, zahteva varovanje človekovih pravic do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave) in pitne vode (70.a člen Ustave)), je potrebna ustrezna reakcija. Potrebna je ustrezna skrbnost izvršilne veje oblasti (due diligence) sprožiti opisan postopek.

Bistvo, ki sem ga želel poudariti z ločenim mnenjem, je torej naslednje; ker ni dovolj določne pravne podlaga za (zame sicer precej očitno) ureditev pristojnosti nadzora nekega organa (menim, v tem primeru IRSOP), je podana nujnost potrebe po reakciji oblasti k dopolnitvi zakonske in/ali podzakonske podlage. Znotraj obravnavanega spora glede pristojnosti do ugotovitve o protiustavnosti praznine odločba Ustavnega sodišča ne more. Tudi če ne bi umanjkalo soglasje o tem, za katero upravno stvar gre po vsebini in kaj je torej predmet spora med udeležencema, bi se Ustavno sodišče moralo ustaviti pri ugotovitvi, da se zahteva spora glede pristojnosti ne nanaša na kakšno določbo, na kateri bi vlagatelj svojo pristojnost utemeljil oziroma se ji odrekel.

dr. Rajko Knez

[1]S parkiranjem se ogroža tudi drevored, ki je zavarovan kot spomenik oblikovane narave. Glej 4. člen Odloka o razglasitvi naravnih znamenitosti na območju občine Maribor, cit. v op. 1 sklepa.

[2]Meje izražanja mnenj v ločenih mnenjih so določene v tretjem odstavku 71. člena Poslovnika Ustavnega sodišča. Sodnik ni popolnoma svoboden. Argumenti morajo odsevati njegovo odločitev. V tem mnenju pojasnjujem, da se strinjam z argumenti zavrženja. Kljub temu da gre za zavrženje, kjer so torej upoštevni razlogi procesne oziroma formalne – in ne vsebinske – narave, pa to vedno ne pomeni, da so vprašanja vsebine popolnoma ločena; toliko bolj, kadar se želi pojasniti, zakaj se do vsebinskih vprašanj (in katera to so) Ustavno sodišče ni moglo opredeliti. Ravno slednje pa je primer tega ločenega mnenja.

[3]Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor (v nadaljevanju IRSOP) in Medobčinsko redarstvo Skupne občinske uprave Maribor (v nadaljevanju Medobčinsko redarstvo). Slednji je vlagatelj zahteve za rešitev spora glede pristojnosti.

[4]Zakon o vodah (Uradni list RS, št. 67/02 in nasl. – v nadaljevanju ZV-1).

[5]Uredba o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnikov Ruš, Vrbanskega platoja, Limbuške dobrave in Dravskega polja (Uradni list RS, št. 24/07, 32/11, 22/13, 79/15 in 182/20 – v nadaljevanju Uredba).

[6]Točka 5 zahteve namreč navaja, da Medobčinsko redarstvo ni pristojno po Uredbi o vodovarstvenem območju Vrbanskega platoja. To kaže na navezovanje na posledice parkiranja in varovanja vodnega telesa vodonosnika.

[7]Prim. predvsem 175. člen ZV-1, tretji odstavek 76. člena ZV-1, 14. točko prvega odstavka 181. člena ZV-1 v zvezi z njegovim četrtim odstavkom ter drugi odstavek 5. člena Uredbe.

[8]Takšna morebitna odločitev bi sicer odločila o prvem koraku, to je, da gre za vprašanje, ki je v domeni varovanja okolja in ohranjanja narave, vendar to še ne bi pomenilo, da je IRSOP tudi pristojen. Rešili bi torej, le za katero upravno stvar gre po vsebini, ne pa tudi vprašanje pristojnosti. Ne le, da s tem ne bi rešili spora glede pristojnosti, temveč bi odločili mimo zahteve (petita) in vstopili v polje zakonodajalca, ne da bi o tem sploh imeli spor (in vzpostavljeno kontradiktornost).

[9]V 4. točki obrazložitve sklepa št. U-I-39/10 je Ustavno sodišče pojasnilo: "Ustavno sodišče dodatno pojasnjuje, da navedbe pobudnika, da upravni organi ne morejo ukrepati v primeru protiustavnosti zakona, ki je podlaga za njihovo odločanje, ne držijo. Skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Upravni organi so torej v svojih postopkih dolžni varovati ustavni red ter človekove pravice in temeljne svoboščine, saj ta obveznost ni in ne more biti pridržana le sodiščem. Res je sicer, da so upravni organi skladno z načelom zakonitosti vezani na zakon in ne morejo odkloniti njegove uporabe v primeru dvoma v njegovo skladnost z Ustavo, prav tako pa tudi niso med postopkom upravičeni postaviti zahteve za presojo skladnosti zakona z Ustavo na Ustavno sodišče, saj je ta možnost dana le sodiščem (156. člen Ustave). Vendar pa iz vezanosti upravnih organov na Ustavo in na dolžnost spoštovanja ustavnih pravic posameznikov in pravnih oseb izhaja, da morajo upravni organi v primeru, če bi pri odločanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank morali uporabiti zakon, ki je po njihovem mnenju protiustaven, na to opozoriti nadrejeni organ, ta pa bi moral tako stališče preučiti in v primeru dvoma v ustavnost zakona predlagati ustrezno ukrepanje najvišjim organom izvršilne veje oblasti, ki so skladno z Ustavo in zakonom pristojni in odgovorni za to, da predlagajo spremembo protiustavnega predpisa ali pa da vložijo zahtevo za presojo zakona na Ustavno sodišče.

[10]Poleg zahtev izpolnjevanja pogojev za različna soglasja in dovoljenja na področju varovanja okolja in ohranjanja narave.

[11]Bistvo kurativnega sistema se je izražalo v misli, da vse, kar človek stori v okolju, se na stroške davkoplačevalcev lahko popravi. Torej: "Pollute, then clean up." O sistemu in kritiki glej N. de Sadeleer, Environmental Principles - From political slogans to legal rules, 2. izdaja, Oxford University Press, Oxford 2020, str. 25–26.

[12]Ta postopek bi gotovo bil tudi hitrejši kot ugotavljanje, ali je omenjena praznina (lacuna legis) ustavnopravna oziroma skladna s pravili EU. Pomembno, tega vprašanja tudi zahteva na naslavlja. Dodatno, pri sporu glede pristojnosti bi Ustavno sodišče lahko ob ugotovljeni protiustavnosti ali nezakonitosti le razveljavilo (ali odpravilo) predpis (četrti odstavek 61. člena ZUstS). Do presoje bi Ustavno sodišče lahko prišlo z uporabo 30. člena (koneksiteta) v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS. ZUstS ne omogoča ugotovitve protiustavnosti, do česar bi teoretično lahko prišlo Ustavno sodišče.

[13]Glej prejšnjo opombo.