Jedro

Če se v upravnem sporu izpodbija akt, ki ne izpolnjuje formalnega in materialnega pogoja v celoti, ne gre za upravni akt, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, zato je treba tožbo zavreči kot nedovoljeno.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje v izreku pod točko 1 na podlagi 2. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS zavrglo tožnikovo tožbo, ki jo je vložil zaradi molka organa prve stopnje, ker je bila vložena pred izpolnitvijo procesnih predpostavk iz četrtega odstavka 28. člena v povezavi z drugim odstavkom 28. člena ZUS-1. V izreku pod točko 2 je sodišče prve stopnje posledično zavrglo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe.

2. Tožnik vlaga pritožbo zoper izpodbijani sklep zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Navaja, da je bila v obravnavani zadevi izpolnjena procesna predpostavka, ki jo določa tretji odstavek 28. člena ZUS-1. Zavod kot upravni organ prve stopnje od 13. 3. 2003 namreč ni izdal dokončne upravne odločbe, kar je dlje kot tri leta. Že sodba sodišča prve stopnje U 598/2008-7 je bila izdana v povezavi s tretjim odstavkom 28. člena ZUS-1, z njo pa je bilo odločeno, da mora upravni organ prve stopnje izdati odločbo v roku 60 dni od predložitve izvidov. Organ prve stopnje navedene sodbe sodišča prve stopnje ni spoštoval. Ob takšni interpretaciji določb ZUS-1, kot jo je sprejelo upravno sodišče v obravnavani zadevi, sploh ne bi bilo mogoče učinkovito sodno varstvo. Takšna praksa je še posebej nesprejemljiva ob dejstvu, da je tožnik mladoletni otrok s posebnimi potrebami in da mu je v vsem tem času kršena pravica do izobraževanja, ki jo Ustava Republike Slovenije (URS) uvršča med temeljne človekove pravice. Hkrati je bil kršen 23. člen URS ter 6. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah. Predlaga, da se izpodbijani sklep razveljavi in zadeva vrne v nadaljnji postopek sodišču prve stopnje, ki naj vsebinsko odloči o pritožbi zoper sklep o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe.

3. Odgovor na pritožbo ni bil vložen.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. V obravnavani zadevi je tožnik po vsebini vložil tožbo zaradi molka organa prve stopnje, ker ta v zvezi s sodbo prvostopenjskega sodišča U 598/2008-7 ni izdal svoje odločbe v roku, ki mu ga je dalo sodišče. Pri tem pa tožnik pred vložitvijo nove tožbe ni ravnal po določbah četrtega odstavka 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP. Procesna predpostavka za upravni spor je, da je upravni akt dokončen, kar pomeni, da zoper ta akt ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev - pritožbe v upravnem postopku (tretji odstavek 2. člena ZUS-1). Instančni in sodni nadzor namreč ne moreta potekati sočasno. Tožena stranka v upravnem sporu pa je po določbi petega odstavka 17. člena ZUS-1 država, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan, zastopa pa jo organ, ki je izdal akt, s katerim je bil postopek končan.

6. Pod pogoji iz ZUP ima stranka v upravnem postopku pravico do pritožbe tudi v primeru, če organ prve stopnje ni izdal odločbe o njeni zahtevi v določenem roku (četrti odstavek 13. člena ZUP). Če pristojni organ, zoper katerega akt je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP). V 255. členu ZUP pa je predpisano ravnanje organa druge stopnje, če organ prve stopnje ne izda odločbe v roku, torej v primeru molka tega organa. Organ druge stopnje lahko ob izpolnjenih pogojih tudi dokončno odloči o zahtevi stranke (tretji odstavek 255. člena ZUP). Šele, če so torej izčrpana pravna sredstva po ZUP, pa lahko stranka uveljavlja sodno varstvo svojih pravic v upravnem sporu po pravilih ZUS-1. To velja tudi v primeru molka upravnih organov. Da je temu tako, izhaja med drugim tudi iz določbe 7. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče zavrže tožbo s sklepom, če ugotovi, da je bila zoper upravni akt, ki se s tožbo izpodbija, mogoča pritožba, pa ta sploh ni bila vložena ali je bila vložena prepozno.

7. Glede na to se po presoji Vrhovnega sodišča tudi določba tretjega odstavka 28. člena ZUS-1 nanaša na upravni organ, zoper katerega odločbo ni pritožbe in ne na prvostopenjski upravni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, kot je to podano v obravnavani zadevi. Po določbi 25. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami - ZUOPP je namreč zoper odločbo, ki jo izda Zavod (kot prvostopenjski organ), dopustna pritožba, o kateri odloča minister, na kar je izrecno opozorilo Vrhovno sodišče v svojem sklepu I Up 561/2008 z dne 16. 12. 2008. Prav tako se odločanje sodišča po 65. členu ZUS-1 nanaša na primere, ko so izčrpana vsa pravna sredstva po ZUP, pristojni organ pa je organ, zoper katerega akt ni pritožbe v upravnem postopku, torej to v obravnavani zadevi ne more biti Zavod kot organ prve stopnje. Če se v upravnem sporu izpodbija akt, ki ne izpolnjuje formalnega in materialnega pogoja v celoti, ne gre za upravni akt, ki je lahko predmet presoje v upravnem sporu, zato je treba tožbo zavreči kot nedovoljeno.

8. Upravni spor zaradi molka obeh upravnih organov tudi ni mogoč zoper prvostopenjski upravni organ (v tem primeru Zavod), če organ v treh letih od začetka postopka ni izdal dokončnega upravnega akta, saj je, kot je že navedeno, dokončni le tisti akt, zoper katerega ni pritožbe v upravnem postopku. Tožnik ne more zahtevati nadaljnjega varstva v upravnem sporu po tretjem odstavku 28. člena ZUS-1, če v zvezi s sodbo sodišča prve stopnje U 598/2008-7 pred vložitvijo nove tožbe ni izkoristil vseh pravnih sredstev po ZUP. Izpolnitev tega pogoja pa tožnik, ki je pozval le Zavod kot organ prve stopnje k izdaji odločbe, ni izkazal. Ker tožnik ni vložil pritožbe zaradi molka organa prve stopnje v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani U 598/2008-7, tudi drugostopenjski organ ni mogel opraviti svoje funkcije po ZUP.

9. Ker tožnik ni izkazal, da so v obravnavani zadevi podane procesne predpostavke za upravni spor iz tretjega in tudi ne iz četrtega odstavka 28. člena ZUS-1, je njegova tožba preuranjena in je zato sodišče prve stopnje pravilno odločilo, ko je tožbo zavrglo. Pravilna podlaga bi bila sicer 7. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1, vendar dejstvo, da je sodišče prve stopnje svojo odločitev oprlo na določbo 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, ni razlog za razveljavitev izpodbijanega sklepa sodišča prve stopnje.

10. Vrhovno sodišče še pripominja, da bi bilo tudi v tem primeru, ko gre za molk organa, glede na določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1, tožbo v upravnem sporu dopustno vložiti le zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa Ministrstvo za šolstvo in šport, saj bi glede na določbe ZUOPP, ob molku Zavoda kot prvostopenjskega organa, le ona lahko izdala odločbo, s katero bi bil upravni postopek končan.

11. Ker pa v obravnavani zadevi niso bile izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe, tudi niso bili izpolnjeni pogoji za meritorno odločanje sodišča v tem upravnem sporu o zahtevi za izdajo začasne odredbe.

12. Ker je šlo za procesno odločitev, pritožbeno sodišče pritožbenih ugovorov po vsebini ni presojalo.

13. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 72. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje iz zgoraj navedenih razlogov.