Jedro

V 2. točki prvega odstavka 29. člena ZSS navedeni „podkriteriji“ so našteti zgolj primeroma, kar pomeni, da je ne samo dopustno, ampak na podlagi načela materialne resnice (8. člen ZUP) tudi zaželeno, da organ pri ocenjevanju delovne sposobnosti ocenjuje tudi druge „podkriterije“, ki v tej določbi niso izrecno našteti, s ciljem ugotoviti resnično dejansko stanje.

Če sodni svet ne sledi mnenju personalnega sveta kot strokovnega organa in glede izpolnjevanja posameznega kriterija odloči drugače kot personalni svet, pravna varnost zahteva, da v obrazložitvi svoje odločbe z zakonitimi razlogi pojasni tudi, zakaj ni sledil mnenju strokovnega organa in je odločil drugače.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločbi Sodnega sveta št. 2/11-98 z dne 7. 4. 2011 in 2/11-312 z dne 14. 7. 2011 se odpravita in se zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožnikov predlog za hitrejše napredovanje višjega sodnika na Višjem sodišču v Ljubljani, ker je ocenila, da tožnik v ocenjevalnem obdobju ni izkazal nadpovprečnih delovnih sposobnosti. Odločitev je oprla na 4. točko prvega odstavka 32. člena Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS) v zvezi z 2. točko prvega odstavka 29. člena ZSS. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je povprečen sodnik na Civilnem oddelku Višjega sodišča v Ljubljani presegel pričakovani obseg sodnikovega dela za 38,7 % letno, tožnik pa ga je presegel za 21,89 % letno.

Prav tako je zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo. Kot neutemeljen zavrača tožnikov ugovor, da je napačno razlagala 29. in 32. člen ZSS. Pri tem se sklicuje na enotne kriterije, ki jih je v postopkih odločanja o napredovanju izoblikovala v daljšem časovnem obdobju. Toženka je pri oblikovanju enotnih meril za vsebinsko pojmovanje pojma nadpovprečnosti sprejela stališče, da je sodnikovo statistično storilnost treba vrednotiti po kriteriju primerljivega sodnika. V postopkih odločanja je zato izoblikovala načelo enakega obravnavanja sodnikov, ki se odraža v primerjavi sodnikov, ki v daljšem časovnem obdobju rešujejo primerljivo število zahtevnih zadev in sodijo v podobnih razmerah. Razumno in pravično je zato vrednotiti obseg opravljenega dela ocenjevanega sodnika v luči statističnih podatkov primerljivega sodnika na oddelku. Samo tovrstno vrednotenje omogoča, da je izkazani obseg dela izraz sodnikove zavzetosti in njegovih sposobnosti za organiziranje ter usklajevanje in koordiniranje delovnih obveznosti. Sprejema tožnikove pritožbene ugovore, da je primerjava tožnikovega opravljenega dela s povprečjem opravljenega dela na Civilnem oddelku Višjega sodišča v Ljubljani pomanjkljivo. Kot utemeljen smatra tudi tožnikov ugovor, da leta 2007 ne sodi v njegovo ocenjevalno obdobje. Podatke o tožnikovem opravljenem delu je zato primerjala še z opravljenim delom povprečnega slovenskega višjega sodnika na civilnem področju v Sloveniji. Ugotovila je, da povprečni slovenski višji sodnik na civilnem področju pričakovani obseg dela presega za 28,02 % letno, medtem ko ga tožnik presega za 30,08 % letno. Minimalna razlika med storilnostjo tožnika in storilnostjo primerljivega povprečnega slovenskega višjega sodnika je podlaga za zaključek, da so tožnikove delovne sposobnosti le povprečne.

Tožnik se s takšno odločitvijo ne strinja in jo izpodbija zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zaradi bistvenih procesnih kršitev. Meni, da je toženka 29. in 32. členu ZSS dala pomen, ki ga besedilo 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS ne vsebuje, in sicer, da je nujni pogoj za hitrejše napredovanje, da sodnik statistično presega kvantitativni obseg dela v primerjavi s povprečjem višjih sodnikov na civilnem področju. Takšno stališče nasprotuje bistvu sodniškega lika in s tem načelu pravne države ter daje zakonskemu pojmu delovnih sposobnosti iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS pomen, ki ga ta jezikovno ne zamejuje. Toženka se izmakne vprašanju, ali je mogoče s kvaliteto prispevati k hitrejšemu in učinkovitejšemu delovanju sodstva. Po njegovem prepričanju je treba navedeno upoštevati v okviru pojma delovnih sposobnosti. Vsi kriteriji iz 29. člena ZSS stremijo k istemu cilju, ki ga je mogoče strniti v naslednji vprašanji: Koliko je konkreten sodnik s svojim delom prispeval k delovanju sodstva in kolikšen je njegov prispevek v utrjevanju, izboljševanju in razvoju sodne prakse ter posledično k utrjevanju in razvijanju ustavnega načela pravne države. Za končno oceno sodnikovega dela in za morebitno presežno oceno, za kar se tožnik zavzema v tej zadevi, je treba ugotoviti, ali sodnik merila iz 29. člena ZSS celostno uresničuje na tak način, da je njegov prispevek k delovanju sodstva, k utrjevanju in razvijanju sodne prakse ter k utrjevanju in razvijanju načela pravne države nadpovprečen ali celo izjemen. Iz ocene personalnega sveta izhaja, da je celostni odgovor na navedena vprašanja pri tožniku tak, da izpolnjuje pogoje (vsaj) za hitrejše napredovanje. Kvantitativnega prispevka k delovanju sodstva ni mogoče meriti izključno s številom rešenih zadev. Izrazit kvantitativen učinek dela pritožbenega sodnika, ki ga statistika ne beleži, je podan tudi v kvaliteti razveljavitvenih sklepov. Če ta vsebujejo jasna, celovita in teoretično utemeljena pravna stališča z jasnimi napotki, potem je tudi nadaljnje delo v posameznem postopku lahko hitrejše, boljše. Enak kvantitativen učinek na delovanje sodstva imajo tudi jasno in kreativno razrešena težja, precedenčna vprašanja. Vse to so vidiki, ki po svoji naravi morajo zapolnjevati tudi zakonski pojem delovne sposobnosti. Odgovor na vprašanje, kolikšno delo je bil sodnik v določenem delovnem obdobju sposoben ustvariti, ne more pomeniti le tega, koliko zadev je v tem obdobju rešil, temveč tudi, koliko kvalitetnega sodniškega prava je v istem delovnem obdobju ustvaril. Dejanska opora pri odločanju pa pri tem izhaja iz ocene personalnega sveta.

Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela predstavlja izhodišče za vrednotenje delovnih rezultatov. Ocenjevanje po dodatnih podkriterijih, upoštevanje storilnost primerljivega sodnika, ni potrebno. Meni, da je povprečna storilnost slovenskega višjega sodnika, ki sodniško službo opravlja na civilnem področju, primerna primerjalna podlaga. Velikost vzorca odpravlja pomanjkljivosti primerjave znotraj številčno omejenega Civilnega oddelka Višjega sodišča Ljubljani. Vključevanje sodnikov s pripadom povsem enake vrste zadev v primerjalni vzorec vodi glede na raznolikost dela višjih sodnikov k nezadostni reprezentativnosti, ki ne zagotavlja razumnega in pravičnega vrednotenja delovnih rezultatov sodnika. Toženka se navedenega v daljšem obdobju izoblikovanega merila brez izjeme poslužuje v vseh postopkih odločanja o napredovanju sodnikov. Nadpovprečnost pri izpolnjevanju enega od kriterijev iz prvega odstavka 29. člena ZSS pa ne more nadomestiti manjka pri izpolnjevanju drugega kriterija. Predlaga, da naslovno sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

ZSS v tretjem odstavku 24. člena določa, da o napredovanju v višji sodniški naziv in o hitrejšem napredovanju v plačilnih razredih, v položaj svetnika ali na višje sodniško mesto ter o izjemnem napredovanju v višji sodniški naziv odloča sodni svet na predlog sodnika ali predsednika sodišča po izvedenem postopku ugotavljanja uspešnosti in strokovnosti sodnika. Sodni svet mora pri odločanju o hitrejšem napredovanju ravnati po kriterijih, ki jih določa ta zakon za ugotovitev, ali sodnik izpolnjuje pogoje za napredovanje (prvi odstavek 28. člena ZSS), od katerih mora biti izkazovanje kriterijev iz 1. do 4. točke prvega dostavka 29. člena nadpovprečno (drugi odstavek 32. člena ZSS). Ti kriteriji obvezujejo tudi personalne svete (drugi odstavek 28. člena ZSS). V zadevi je sporno, ali je tožnik izpolnil kriterij iz 2. točke prvega odstavka 29. člena ZSS (delovne sposobnosti) na ravni nadpovprečnosti.

Po 2. točki prvega odstavka 29. člena ZSS se pri ocenjevanju delovne sposobnosti upoštevajo zlasti doseženo razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela, ali sodnik strnjeno razpisuje naroke in strnjeno vodi obravnave, pravočasnost pisne izdelave sodne odločbe in pravočasnost postopanja v zvezi z vloženimi pravnimi sredstvi. Že iz besede „zlasti“ v citirani določbi lahko ugotovimo, da so navedeni „podkriteriji“ našteti zgolj primeroma, kar pomeni, da je ne samo dopustno, ampak na podlagi načela materialne resnice (8. člen ZUP) tudi zaželeno, da organ pri ocenjevanju delovne sposobnosti ocenjuje tudi druge „podkriterije“, ki v tej določbi niso izrecno našteti, s ciljem ugotoviti resnično dejansko stanje. Takšna ureditev po presoji sodišča kaže na željo zakonodajalca, da pristojnega organa ne bi omejeval tudi pri ocenjevanju ostalih „podkriterijev“, za katere bi ocenil, da so podlaga za ocenjevanje delovne sposobnosti sodnika. To je glede na specifičnost sodniškega dela, ko se njegove delovne sposobnosti ne dajo ocenjevati samo na podlagi golih statističnih podatkov, razumljivo. Najmanj, kar se od ocenjevalca pričakuje pa je, da oceni vse podkriterije, ki so primeroma našteti, če je to v konkretnem primeru mogoče. Toženka svojo ugotovitev, da tožnik ne izkazuje nadpovprečnih delovnih sposobnosti, utemeljuje zgolj na podlagi statistične primerjave tožnikove storilnosti s storilnostjo civilnih sodnikov na višjih sodiščih v Sloveniji. Prav gotovo je razumno in pravično vrednotiti obseg opravljenega dela ocenjevanega sodnika tudi s primerjavo statističnih podatkov primerljivega sodnika, kot zatrjuje toženka. Dejstvo pa je, da glede na posebnost sodniškega dela, ko se sodniki srečujejo s primeri, ki so vsak posebej specifični, tako glede pomena, ki ga imajo za stranke, kot tudi glede zapletenosti pravnih vprašanj, ki jih je potrebno rešiti, in ko so tudi pristopi sodnikov k reševanju posameznih zadev različni, zgolj primerjava statističnih podatkov o številu rešenih zadev prav gotovo ni edini pokazatelj sodnikovih delovnih sposobnosti. Poleg tega je znano, da se med podatke o storilnosti dela določenih sodnikov prištevajo tudi zadeve, ki dejansko ne pomenijo sojenja, na kar utemeljeno opozarja tožnik, ter da zadeve glede na težo niso vedno enakomerno razporejene med sodnike. Zato zgolj statistično število rešenih zadev po prepričanju tega sodišča ne more biti edini pokazatelj obsega opravljenega dela sodnika. Takšna razlaga toženke je v nasprotju s prej opisanim namenom zakona in načelom materialne resnice. Glede na navedeno je toženka napačno uporabila 2. točko prvega odstavka 29. člena ZSS. Skrb za enotno uporabo pravil, ki zagotavljajo enako obravnavanje sodnikov v postopkih hitrejših napredovanj, na katero se sklicuje toženka, pa napačne uporabe materialnega prava ne more opravičiti.

Poleg tega tožnik utemeljeno opozarja, da navedeni „podkriterij“ v povezavi z drugim odstavkom 32. člena ZSS ne določa, da mora sodnik za izkazanost nadpovprečne delovne sposobnosti presegati letni obseg dela, ki ga opravi povprečen primerljiv sodnik in za koliko procentov ga mora presegati. Zato zgolj statistični podatek, iz katerega izhaja, da tožnik za 2,06% presega slovensko povprečje, po presoji sodišča sam po sebi ne izkazuje, da tožnikove delovne sposobnosti niso nadpovprečne. Nasprotno, kaže celo na to, da tožnik so tožnikove delovne sposobnosti nadpovprečne, saj presega slovensko povprečje.

Iz izpodbijane odločbe in upravnih spisov izhaja, da je Personalni svet Vrhovnega sodišča RS z oceno sodniške službe z dne 17. 1. 2011 ocenil, da so tožnikove delovne sposobnosti nadpovprečne.

Upravnosodna praksa se je že večkrat postavila na stališče, da v postopku odločanja o napredovanju sodnika sodni svet ni vezan na oceno personalnega sveta in da je v skladu z 28. členom ZSS dolžan tudi sam preveriti izpolnjevanje zakonsko določenih pogojev. Sodni svet mora pri tem ravnati po kriterijih, ki so določeni v 29. členu ZSS. Kot pravilno navaja toženka, ima ocena personalnega sveta naravo strokovnega mnenja o sodnikovem delu.

Glede na tako naravo ocene personalnega sveta, ki pomeni mnenje strokovnega organa o sodnikovem delu, kar priznava tudi toženka, in glede na to, da je personalni svet sestavljen iz sodnikov sodišča, na katerem se odloča o pravnih sredstvih zoper odločbe tožnika in ostalih višjih sodnikov in imajo zaradi tega celosten pregled nad delom tožnika in ga lahko primerjajo tudi z delom ostalih višjih sodnikov, ima mnenje tega organa brez dvoma velik pomen. Če sodni svet ne sledi mnenju personalnega sveta kot strokovnega organa in glede izpolnjevanja posameznega kriterija odloči drugače kot personalni svet, pravna varnost zahteva, da v obrazložitvi svoje odločbe z zakonitimi razlogi pojasni tudi, zakaj ni sledil mnenju strokovnega organa in je odločil drugače. Le v takšnem primeru bo stranka lahko učinkovito uveljavljala sodno varstvo zoper takšno odločbo.

Toženka svojo ugotovitev, da tožnik ne izkazuje nadpovprečnih delovnih sposobnosti, utemeljuje na statističnem podatku, da je tožnik v ocenjevanem obdobju presegel pričakovan obseg dela za 30,8 %, medtem ko ga je povprečen slovenski sodnik na civilnem področju presegel za 28,02 %, s čimer naj nebi bile izkazane njegove nadpovprečne delovne sposobnosti. Pri tem pa ne pojasni, kako naj bi ugotovljena primerjava med opravljenim obsegom tožnikovega dela z opravljenim obsegom dela ostalih višjih sodnikov na civilnih oddelkih višjih sodišč lahko vplivala na drugačno oceno njegovih delovnih sposobnosti, kot jo je podal personalni svet, niti ni navedla razlogov, zakaj ocene personalnega sveta ne sprejema. Odločbe se zato v tem delu ne da preizkusiti, kar je bistvena kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), tožniku pa je bila s tem odvzeta pravica do učinkovitega pravnega varstva.

Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani odločbi odpravilo na podlagi 3. in 4. točke prvega dostavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodišče je v zadevi odločalo na seji na podlagi 1. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi. Sodna taksa bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti.