Jedro

Kolikor upravni organ zaradi nejasnosti vloge ne more ugotoviti, ali stranka z vlogo zahteva spremembo zahtevka, jo mora pozvati k izjasnitvi v smislu 67. člena ZUP. Podlaga za začetek upravnega postopka je namreč zahtevek stranke, s katerim ta do odločitve upravnega organa prve stopnje prosto razpolaga, upravni organ pa odločitev sprejme v mejah tako postavljenega zahtevka. Ker tožena stranka spremembe zahtevka v obravnavanem primeru ni upoštevala, niti ga ni zavrnila, oziroma se o tem sploh ni izjasnila, je kršila določbe postopka.

Tožnik se je smiselno skliceval na tretji odstavek 139. člena ZUP, skladno s katerim mora uradna oseba, ki vodi postopek, po uradni dolžnosti priskrbeti podatke o dejstvih, o katerih vodi uradno evidenco, oziroma vodi uradno evidenco kakšen drug državni organ oziroma organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila. Tožena stranka se o tem ni izjasnila, torej ni navedla, ali s takimi podatki dejansko razpolaga in kolikor razpolaga, kaj je bil razlog, da je od tožnika zahtevala predložitev dokazil, ne da bi jih priskrbela sama, kar pomeni, da je kršila določbe postopka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani sklep Zdravniške zbornice Slovenije, št. 1631-137/2016-4 z dne 7. 6. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

Obrazložitev

1. Tožnik je dne 3. 5. 2016 pri Zdravniški zbornici Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) vložil zahtevo za izdajo licence za področje stomatologije. Prvostopenjski organ je po pregledu vloge ugotovil, da ta ni popolna in ga je zato s pozivom, št. 1631-137/2016-2 z dne 5. 5. 2016, pozval, naj v roku 15 dni vlogo dopolni z dokazilom o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ pred 25. junijem 1991, dokazilom o strokovnem izpitu, opravljenem v Republiki Sloveniji in življenjepisom z opisom delovnih izkušenj z bibliografijo in s poudarkom za zadnjih sedmih letih. Ob tem ga je prvostopenjski organ opozoril, da bo, če vloge ne bo dopolnil, to na podlagi drugega odstavka 67. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgel. 2. Tožnik se je za poziv prvostopenjskega organa odzval z dopisom z dne 1. 6. 2016, ki mu je priložil dokazilo, da je dne 28. 4. 1983 v Beogradu opravil strokovni izpit za zobozdravnike. Pojasnil je, da je pred tem opravljal pripravništvo v Zdravstvenem domu ... v Beogradu, kar je bil pogoj za opravljanje strokovnega izpita in da bo potrdilo o tem, kolikor je potrebno, dostavil naknadno. Pojasnil je tudi, da v Republiki Sloveniji živi že od leta 1987 dalje. Nekaj let je delal v ambulanti za otroke in mladino v Zdravstvenem domu v Velenju, kasneje v Zdravstvenem domu v ... Leta 2003 je odprl zasebno ambulanto v X., v kateri je zadnjih sedem let opravljal polivalentno zobozdravstveno dejavnost. V sedemletnem obdobju mu je zmanjkalo točk za podaljšanje licence in se je zato po nasvetu uradne osebe pri prvostopenjskem organu udeležil seminarjev ter z udeležbo pridobil zadostno število točk. Predlagal je, naj se te točke upoštevajo za podaljšanje licence.

3. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo dne 7. 6. 2016 tožnikovo vlogo za pridobitev licence zavrgel. V obrazložitvi je pojasnil, da je vloga nepopolna, saj je tožnik, četudi je bil pozvan k dopolnitvi vloge, predložil le potrdilo o strokovnem izpitu v tujem jeziku, ne pa tudi ostalih zahtevanih dokazil. 4. Tožnik je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložil pritožbo, v kateri je izpostavil, da že desetletja deluje v zobozdravstvenem sistemu v Republiki Sloveniji, da mu je bila pred tem licenca že podeljena in tudi podaljševana ter da prvostopenjski organ razpolaga z vsemi listinami, iz katerih izhaja, da izpolnjuje zahtevane pogoje za pridobitev licence. Pritožbi je priložil potrdilo o strokovnem izpitu v prevodu ter predlagal, naj se pregleda njegova dokumentacija, s katero razpolaga prvostopenjski organ.

5. O tožnikovi pritožbi je z odločbo, št. 021-55/2016/3 z dne 16. 8. 2016, odločilo Ministrstvo za zdravje, Direktorat za zdravstveno varstvo (v nadaljevanju drugostopenjski organ) in jo zavrnilo. Pred tem je pri prvostopenjskem organu preverilo tožnikove navedbe, da je v preteklosti že pridobil licenco in ugotovilo, da je tožnik prvič pridobil licenco dne 18. 3. 2015, ki je veljala do 31. 12. 1997, nato ponovno z dnem 22. 1. 2002 in je veljala do 22. 1. 2009. Po izteku tega obdobja je licenco podaljšal za čas od 23. 1. 2009 do 23. 1. 2016, nakar pa do podaljšanja ni prišlo, saj ni zbral zadostnega številka točk. Tožnik je bil za čas od 27. 1. 2003 do 24. 1. 2016 vpisan v registru zasebnih zdravnikov, do izbrisa pa je prišlo zaradi izgube licence.

6. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi svoje odločitve najprej pojasnil pogoje za pridobitev in podaljšanje licence, kot jih določa Zakon o zdravniški službi (v nadaljevanju ZZdrS) in pojasnil pravila postopka, ki ga ureja Pravilnik o zdravniških licencah (Uradni list RS, št. 48/15, v nadaljevanju Pravilnik). Ugotavlja, da je prvostopenjski organ pravilno ugotovil, da tožnik svoji vlogi za pridobitev licence ni priložil vseh zahtevanih dokazil in zato njegovo vlogo utemeljeno zavrgel. 7. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in jo s tožbo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov, sodišču pa predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za pridobitev nove licence, pač pa za podaljšanje že pridobljene. Pogoje, ki jih zahteva 22. člen Pravilnika za podaljšanje licence je izpolnil še preden je prvostopenjski organ sprejel svojo odločitev. Dejansko stanje je bil zato nepravilno ugotovljeno, posledično pa sprejet napačen sklep. Poleg tega je prvostopenjski organ ravnal v nasprotju z določbo 43. člena Pravilnika, ki mu nalaga, da mora o poteku licence obvestiti zdravnika najmanj 6 mesecev pred njenim iztekom, saj tega ni storil. Prav tako je ravnal tudi v nasprotju z določbo 45. člena Pravilnika, po kateri mora prvostopenjski organ izdati sklep, da zdravnik do določenega roka ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dejavnosti, in to najkasneje 30 dni pred iztekom veljavnosti licence. Prvostopenjski organ je z opisano opustitvijo bistveno kršil določbe postopka. S tem, ko je dne 19. 5. 2016 izdal še odločbo, da se tožnik že z dnem 24. 1. 2016 izbriše iz registra zobozdravnikov, je posegel tudi v njegove ustavne pravice. Tožnik v nadaljevanju opisuje svoje dosedanje delovne izkušnje in poudarja, da prvostopenjski organ razpolaga z vsemi listinami, iz katerih izhaja, da je upravičen do podaljšanja licence. Neutemeljeno je, da se od njega zahteva, da bi ponovno opravljal strokovni izpit, saj že od leta 1987 živi in opravlja svoj poklic v Republiki Sloveniji. Sklicuje se na vse svoje dosedanje navedbe in na vse listine, s katerimi prvostopenjski organ že razpolaga in so mu bile predložene v predhodnih postopkih.

8. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sodišču predlaga, naj tožnikovo tožbo kot neutemeljeno zavrne. Poudarja, da tožnik ni vložil zahteve za podaljšanje licence, pač pa vlogo za pridobitev licence za predvidenem obrazcu. Na tej podlagi je prvostopenjski organ tudi izvedel postopek ter tožnika pozval, naj svojo zahtevo dopolni z ustreznimi listinami, skladno z ZZdrS in Pravilnikom. Glede tožnikovega tožbenega ugovora, da je prvostopenjski organ kršil določbe 43. in 45. člena Pravilnika, tožena stranka navaja, da gre za tožbeno novoto, ki je ni dopustno upoštevati, glede njegovih navajanj o izbrisu iz registra pa, da gre za povsem drugo upravno zadevo. Ne glede na to pa pojasnjuje, da iz spisovne dokumentacije izhaja, da je bil tožnik dvakrat obveščen o izteku licenčnega obdobja in o tem, da nima dovolj zbranih kreditnih točk. Ker je tožnik zaprosil za izdajo nove licence, je moral prvostopenjski organ postopati skladno z veljavnimi pravili in od njega zahtevati dopolnitev vloge z ustreznimi listinami.

9. Tožnik se je do navedb tožene stranke v odgovoru na tožbo opredelil v pripravljalni vlogi z dne 20. 2. 2017. Meni, da tožena stranka ni odgovorila na njegov tožbeni ugovor, da je kršila drugi in tretji odstavek 139. člena ZUP. V zadevi ni sporno, da je tožnik imel veljavno licenco do dne 24. 1. 2016. V uradni evidenci tožene stranke se nahajajo vsa dokazila o tem, da je tožnik zaključil študij v eni od republik nekdanje SFRJ, dokazilo o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ, dokazilo o strokovnem izpitu ter življenjepis z bibliografijo. Tožnik opravlja dejavnost zobozdravnika v Republiki Sloveniji že od leta 1987 dalje in ima opravljen strokovni izpit, o čemer je tožena stranka seznanjena, pri njej je tudi vsa dokumentacija v zvezi s tem. Trditev, da gre za tožbeno novoto, torej ni utemeljena. Tožena stranka je kršila pravila postopka, saj bi morala na podlagi tretjega odstavka 139. člena ZUP vse podatke, ki jih vodi v svoji uradni evidenci, torej podatke, ki jih je zahtevala od tožnika, pridobiti iz te evidence po uradni dolžnosti. To pomeni, da tožnikove vloge ne bi smela zavreči, temveč nadaljevati s postopkom. Taka kršitev že sama po sebi zahteva odpravo izpodbijane odločbe. Ker tožnik opravlja dejavnost na področju zobozdravstva že več kot 30 let, bi morala tožena stranka njegovo vlogo upoštevati kot prošnjo za podaljšanje licence in ne kot prošnjo za pridobitev nove licence. Tožnik sodišču še predlaga, naj postopek prekine in pred Ustavnim sodiščem RS sproži postopek za oceno ustavnosti 5. člena Pravilnika, saj ta krši določbe 2., 5., 8. in 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS). S tem, ko ta določba Pravilnika uvaja razlikovanje zdravnikov in zobozdravnikov, je namreč neustavna ter diskriminatorna in je sodišče ne bi smelo uporabiti.

K točki I izreka:

10. Tožba je utemeljena.

11. Upravni postopek se začne pred pristojnim organom po uradni dolžnosti ali na zahtevo stranke (prvi odstavek 125. člena ZUP). Kolikor se upravni postopek začne na zahtevo stranke, je uveden z dnem vložitve zahteve (drugi odstavek 127. člena ZUP). Ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek, ne glede na to ali ima razširjeni, oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in če je organ pristojen za njegovo reševanje (prvi odstavek 133. člena ZUP).

12. Med strankama ni sporno, da je tožnik dne 3. 5. 2016 pri prvostopenjskem organu na obrazcu vložil zahtevo za izdajo licence za področje stomatologije, s čimer se je začel sporni upravni postopek. Prvostopenjski in drugostopenjski organ sta pri odločanju izhajala izključno iz tega zahtevka ter ugotavljala, da tožnik k zahtevi ni predložil dokazil, kot jih predpisuje Pravilnik za pridobitev zdravniške licence in to kljub temu, da ga je prvostopenjski organ k temu pozval v skladu s 67. členom ZUP in je bil opozorjen na posledice, kolikor taki zahtevi ne bo sledil. Na podlagi tega zaključka je tožena stranka tožnikovo zahtevo za pridobitev licence zavrgla.

13. Sodišče ugotavlja, da se je tožnik na poziv prvostopenjskega organa naj vlogo za pridobitev licence dopolni, odzval z dopisom z dne 1. 6. 2016, v katerem je, med drugim, navajal, da je licenco v preteklosti že pridobil, da mu do izreka roka licence ni uspelo zbrati vseh kreditnih točk, da pa mu je to uspelo med postopkom in da naj se vse to upošteva za podaljšanje njegove licence. Tudi v pritožbi zoper odločitev prvostopenjskega organa izpostavlja, da prosi za podaljšanje licence in ne za pridobitev nove, obenem pa v pritožbi še navaja, da ima prvostopenjski organ v svoji evidenci vsa dokazila o njegovem o pripravništvu, opravljenem strokovnem izpitu, prav tako tudi njegov življenjepis.

14. Sodišče meni, da je tožnik z dopisom z dne 1. 6. 2016 po vsebini spremenil svoj zahtevek in namesto zahteve za pridobitev licence uveljavljal zahtevo za njeno podaljšanje. Niti prvostopenjski niti drugostopenjski organ se do te spremembe zahtevka nista opredelila, pač pa odločitev sprejela na predpostavki, da je bil tožnikov zahtevek ves čas enak, torej da je uveljavljal zahtevo za pridobitev nove licence. Upravni organ ima sicer možnost, da razširitve ali spremembe zahtevka ne dovoli, vendar pa mora o tem izdati sklep (tretji odstavek 133. člena ZUP). Kolikor upravni organ zaradi nejasnosti vloge ne more ugotoviti ali stranka s tako vlogo zahteva spremembo zahtevka, jo mora pozvati k izjasnitvi v smislu 67. člena ZUP. Podlaga za začetek upravnega postopka je namreč zahtevek stranke, s katerim ta do odločitve upravnega organa prve stopnje prosto razpolaga, upravni organ pa odločitev sprejme v mejah tako postavljenega zahtevka. Ker tožena stranka spremembe zahtevka v obravnavanem primeru ni upoštevala, niti ga ni zavrnila, oziroma se o tem sploh ni izjasnila, je kršila določbe postopka.

15. Tožena stranka se tudi ni opredelila do tožnikovih navedb, da v svojih evidencah že razpolaga z vsemi zahtevanimi dokazili, to je dokazilom, da je tožnik zaključil študij v eni od republik nekdanje SFRJ, dokazilom o pripravništvu, opravljenem v eni od republik nekdanje SFRJ, dokazilom o strokovnem izpitu ter življenjepisom z bibliografijo. Tožnik se je torej smiselno skliceval na tretji odstavek 139. člena ZUP, skladno s katerim mora uradna oseba, ki vodi postopek, po uradni dolžnosti priskrbeti podatke o dejstvih, o katerih vodi uradno evidenco, oziroma vodi uradno evidenco kakšen drug državni organ oziroma organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila. Tožena stranka se o tem ni izjasnila, torej ni navedla ali s takimi podatki dejansko razpolaga in kolikor razpolaga, kaj je bil razlog, da je od tožnika zahtevala predložitev dokazil, ne da bi jih priskrbela sama, kar pomeni, da je kršila določbe postopka.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), v katerem mora ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Sodišče se zato do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo, razen glede navedbe, da ureditev 5. člena Pravilnika zobozdravnike diskriminira in postavlja v neenak položaj z zdravniki ter da naj zato sodišče postopek prekine ter pri Ustavnem sodišču RS sproži postopek za oceno ustavnosti te določbe. Trdi, da je ta določba v nasprotju z 2., 5., 8. in 22. členom URS). Sodišče ugotavlja, da tožnik ni pojasnil zakaj naj bi bila določba 5. člena Pravilnika v nasprotju z načelom pravne in socialne države (2. člen URS), niti zakaj v nasprotju z načelom, da država na svojem ozemlju varuje človekove pravice in temeljne svoboščine (5. člen URS) in tudi ne zakaj naj bi bila v nasprotju z ustavno zahtevo, da so zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo (8. člen URS). Tožnik pavšalno pojasnjuje le trditev, da 5. člen Pravilnika vzpostavlja neenakost med zobozdravniki in zdravniki, torej uveljavlja kršitev po 22. členu URS, vendar pa sodišče temu ne sledi.

17. Zagotavljanje načela enakosti je v prvi vrsti naloga zakonodajalca, da odredi enako obravnavanje dveh življenjskih področij, dejanskih stanov ali skupin oseb, ki so si med seboj v tolikšni meri enake, da je treba z zakonom odrediti njihovo enako obravnavanje. Gre torej za zakonodajalčev prosti preudarek, ki izhaja iz ocene elementov obeh stvarnih razmerij, torej kriterijev, na podlagi katerih se vsako tako razmerje ureja na svoj način. Tožnik ne pojasnjuje, zakaj naj bi bili zobozdravniki diskriminirani v razmerju do zdravnikov, razen da navaja, da Pravilnik za licence zdravnikov zahteva drugačna dokazila kot v primeru zobozdravnikov ter da zdravniki lahko pridobijo trajne licence. Sodišče meni, da zgolj zato, ker med dvema poklicema, pa četudi oba s področja zdravstva, obstajajo razlike v pridobitvi licenc, to samo po sebi še ne pomeni, da gre za diskriminacijo, še zlasti kolikor upoštevamo, da so med poklicema razlike že v postopku izobraževanja, kot tudi v pripravništvu in specializacijah. Gre torej za dva različna poklica in tožnik ne pojasnjuje, zakaj (na podlagi katerih kriterijev) naj bi bil poklic zobozdravnika primerljiv s poklicem zdravnika do te mere, da bi bila različna ureditev licenc v Pravilniku diskriminatorna. Sodišče zato ni sledilo tožnikovemu predlogu, naj postopek prekine ter pri Ustavnem sodišču RS sproži postopek ocene ustavnosti 5. člena Pravnika, saj taka zahteva ni ne ustrezno obrazložena in tudi ne utemeljena.

K točki II izreka:

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožnik po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je zastopala odvetnica.