17. 2. 2021

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe MM investicije, Upravljanje z nepremičninami, d. o. o., Ljubljana, ki jo zastopa Odvetniška družba Gabrič, o. p., d. o. o., Sežana, na seji 17. februarja 2021

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za ureditev "Centralnega parka Koper" (Uradni list RS, št. 67/18) v delu, ki se nanaša na zemljišča parc. št. 1570/111, 1570/112, 1570/113 in 1570/114, vsa k. o. Koper, se zavrže.

2.Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija v izreku tega sklepa navedeni akt. Pobudnica je lastnica zemljišč parc. št. 1570/111, 1570/112, 1570/113 in 1570/114, vse k. o. 2605 Koper, ki so zajeta v območju občinskega podrobnega prostorskega načrta, ki ga opredeljuje izpodbijani Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za ureditev "Centralnega parka Koper" (v nadaljevanju OPPN). Navaja, da je na njih (na podlagi pogodbe o vstopu novega kupca v pogodbo za prodajo in nakup nepremičnine) nameravala zgraditi poslovno-stanovanjski kompleks z garažami, kar je bilo glede na veljavne prostorske akte in lokacijsko informacijo mogoče. Ob vstopu v pogodbo je že bilo izdano delno pravnomočno gradbeno dovoljenje, kasneje pa sta bili izdani še dve pravnomočni gradbeni dovoljenji. Pobudnica navaja, da je Mestna občina Koper (v nadaljevanju MOK) najprej sprejela Odlok o začasnih ukrepih in zavarovanje urejanja prostora za ureditvena območja za poselitev, ki so namenjena centralnim dejavnostim (Uradni list RS, št. 76/11),[1] po prenehanju njegove veljavnosti pa je MOK začela s postopkom spremembe namembnosti predmetnega zazidljivega stavbnega zemljišča v parkovne površine. Občinski svet je sprejel Sklep o predhodni ugotovitvi

izpolnjevanja pogojev iz prvega odstavka 56.a člena Zakona o prostorskem načrtovanju za spremembo podrobnejše namenske rabe z občinskim prostorskim načrtom za ureditev "Centralnega parka Koper" (Uradni list RS, št. 58/17), potem pa (kljub nasprotovanju in opozorilom pobudnice) še izpodbijani OPPN. Z izpodbijanim OPPN je bila za ureditveno območje spremenjena podrobnejša namenska raba zemljišč iz območja za centralne dejavnosti (poslovni in gostinski lokali) v območje za rekreacijo in urbano zelenje (območje zelenih površin). Pobudnica zatrjuje, da se je zaradi spremembe namembnosti bistveno zmanjšala vrednost njenih zemljišč, da se ji je onemogočilo nadaljevanje gradnje in se jo s proglasitvijo zemljišč za mestni park dejansko razlastninilo, ne da bi bila izdana ustrezna odločba, ki bi ji zagotavljala pravno varstvo. Zato naj bi bil OPPN v neskladju z 2., 33. in 69. členom Ustave ter z 22. in 23. členom Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – ZSZ). Ker naj bi OPPN nedopustno posegal v že izdana gradbena dovoljenja, pobudnica očita tudi neskladje s 155. členom Ustave. Predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani OPPN oziroma njegov 3. člen razveljavi in odloči, da ji MOK povrne stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

2.Izpodbijani OPPN je bil sprejet 20. 9. 2018, veljati pa je začel 5. 11. 2018.[2] Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je Občinski svet MOK sprejel Odlok o razveljavitvi Odloka o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za ureditev "Centralnega parka Koper" (Uradni list RS, št. 177/20 – v nadaljevanju Odlok o razveljavitvi OPPN), ki je bil v Uradnem listu RS objavljen 1. 12. 2020 in je začel veljati naslednji dan po objavi. Ustavno sodišče je zato pobudnico pozvalo, naj se izjavi, ali vztraja pri pobudi, in v slednjem primeru izkaže pravovarstveno potrebo. Pobudnica je odgovorila, da pri pobudi vztraja zaradi "zadržanja uveljavitve" Odloka o razveljavitvi OPPN in vložene pobude volivcev za razpis naknadnega referenduma o njegovi uveljavitvi. Pobudnica je kasneje predlagala tudi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega OPPN in njegovo odpravo. Začasno zadržanje izvrševanja povezuje z omenjeno pobudo volivcev za razpis naknadnega referenduma o uveljavitvi Odloka o razveljavitvi. V zvezi z utemeljenostjo pobude se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20) in št. U-I-151/15 z dne 4. 6. 2020 (Uradni list RS, št. 90/20).

3.Nasprotna udeleženka se v odgovoru na predlog za začasno zadržanje izvrševanja OPPN pridružuje stališču pobudnice glede povezave med sprejeto razveljavitvijo OPPN in predvideno izvedbo referendumskih opravil. V odgovoru na pobudo glede postopkov v zvezi z izpodbijanim OPPN navaja, da pred Upravnim sodiščem teče upravni spor, ki ga je zaradi ugotovitve nezakonitosti OPPN sprožila družba, ki je lastnica drugih zemljišč, zajetih v območju urejanja, in ki se vodi pod opr. št. I U 241/2019. Navaja, da Občinski svet MOK meni, da bi OPPN lahko bil v neskladju z Ustavo in zakonom, zato je sprejel Odlok o razveljavitvi OPPN, zaradi negotovosti izida sodnih postopkov in v izogib odškodninski odgovornosti pa je MOK z lastniki zemljišč v ureditvenem območju sklenila sporazum. Zaradi omenjene pobude volivcev je bil v Uradnem listu RS, št. 182/20 z dne 10. 12. 2020, objavljen

preklic objave Odloka o razveljavitvi OPPN (v nadaljevanju Preklic objave). Glede pobude nasprotna udeleženka še poudarja, da zavrača argumente pobudnice, iz katerih izhaja stališče, da razpolaganje z namembnostjo prostora ni v pristojnosti občine, ker takšno stališče nima podlage v predpisih. Poudarja še, da je sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva dopustna, ob upoštevanju konkretnih okoliščin primera.

Pobudnica z naknadnima vlogama ponovno predlaga takojšnjo odločitev o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanega OPPN. V vlogi z dne 28. 1. 2021 še poudarja, da izpodbijani OPPN ni v skladu z dolgoročnim in srednjeročnim planom MOK kot hierarhično višjim prostorskim aktom. Ponovno opisuje okoliščine glede nameravane gradnje in pojasnjuje stanje po sprejetju OPPN. Navaja še, da je veljavnost gradbenih dovoljenj, izdanih v letu 2009, potekla. Poleg gradbenih dovoljenj prilaga tudi lokacijsko informacijo za parcelo št. 1570/111, k.o. Koper, iz katere izhaja, da sedaj na navedenem območju gradnja poslovno stanovanjskih objektov ni mogoča. Odgovor nasprotne udeleženke ji ni bil poslan v izjavo, ker je iz njene vloge razvidno, da je z njim seznanjena in se je do njega opredelila, saj se nanj sklicuje tudi sama.

B.

5.Kot je navedeno, je bil v Uradnem listu RS, št. 182/20 z dne 10. 12. 2020, objavljen Preklic objave. Iz navedenega izhaja, da je bil Preklic objave v Uradnem listu RS objavljen po uveljavitvi Odloka o razveljavitvi OPPN. Objava predpisa je bistvena za uveljavitev predpisa. Po prvem odstavku 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Po drugem odstavku 154. člena Ustave se državni predpisi objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same določijo. Objavo predpisov občine ureja tudi Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS). Ta v 66. členu določa, da morajo biti statut in drugi predpisi občine objavljeni, veljati pa začnejo petnajsti dan po objavi, če ni v njih drugače določeno. Statut in drugi predpisi občine se objavijo v uradnem glasilu. Skladno s četrtim odstavkom 33. člena ZLS za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine skrbi župan. ZLS poleg objave ureja še zadržanje objave splošnega akta, in sicer, če župan meni, da je splošni akt, ki ga je sprejel občinski svet, protiustaven ali nezakonit (peti odstavek 33. člena ZLS), in v primeru vloženega predloga za razpis referenduma ali dane pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (tretji odstavek 46. člena ZLS), kot je to v primeru Odloka o razveljavitvi OPPN. Tako tretji odstavek 46. člena ZLS določa, da je treba predlog za razpis referenduma vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejetju splošnega akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu. ZLS v četrtem odstavku 46. člena ureja še dolžnost objave splošnega akta skupaj z objavo izida referenduma, če je sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu

potrjen, in ne objavo splošnega akta, če je sprejeti splošni akt ali njegove posamezne določbe zavrnjen.

6.Zadržanje objave splošnega akta občine je pomembna pravna posledica vložene zahteve oziroma pobude za naknadni referendum v pristojnosti župana. S tem, da se prepreči objava predpisa do dokončanja postopka z referendumom in se posledično prepreči tudi njegova uveljavitev, se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega lokalnega referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali zavrnitvi občinskega predpisa. ZLS pa ne ureja preklica objave. Župan nima pooblastila, da poseže v veljavnost že objavljenega predpisa lokalne skupnosti. Občinski svet pa lahko v veljavnost predpisa, ki ga je sprejel, poseže le s sprejetjem akta o njegovi razveljaviti. Glede na navedeno Preklic objave po uveljavitvi Odloka o razveljavitvi OPPN nima pravnega učinka na veljavnost izpodbijanega OPPN, ki je bil razveljavljen z uveljavitvijo Odloka o razveljavitvi OPPN, in tudi ne na veljavnost samega Odloka o razveljavitvi. Pobudnica tako nima prav, ko trdi, da je bila njegova uveljavitev s Preklicem objave zadržana.

7.Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na podlagi 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti.

8.V zvezi z neposrednim učinkom določb prostorskih aktov o namenski rabi zemljišč in pravnim interesom za vložitev pobude je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da občinski prostorski akti, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17 z dne 20. 6. 2019, Uradni list RS, št. 46/19, in OdlUS XXIV, 9, 24. točka obrazložitve). Sprejelo je tudi stališče, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba podrobne namenske rabe zemljišča iz stavbnega v kmetijsko zemljišče in iz gozda v gozd s posebnim namenom (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 13. točka obrazložitve) ter sprememba namenske rabe zemljišč iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine) (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-151/15, 13. točka obrazložitve).

9.Obravnavana zadeva ni tak primer. Izpodbijani OPPN ni učinkoval neposredno. Spremenil je podrobnejšo namensko rabo v okviru območja stavbnih zemljišč in je drugače, kot v prej omenjenih primerih odločitev Ustavnega sodišča, med drugim v 7. členu predvideval tudi gradnjo stavb.[3] Glede na navedeno območje urejanja kljub spremenjeni podrobnejši

namenski rabi v območje za rekreacijo in urbano zelenje (območje zelenih površin) ni bilo nezazidljivo.[4] Pobudnica je priložila lokacijsko informacijo za parcelo št. 1570/11, k. o. Koper, iz katere prav tako izhaja, da je bila gradnja stavb, navedenih v 7. členu OPPN, dovoljena tudi na tem zemljišču. Gradnja neposredno na podlagi OPPN ni bila mogoča, saj bi moral pristojni upravni organ na podlagi navedenega predpisa odločiti o dovoljenosti gradnje in predpisati konkretne pogoje, kar bi moral storiti tudi, kolikor bi pobudnica vložila zahtevo za spremembo izdanih gradbenih dovoljenj. Člen 6 OPPN, ki je določal, da bo Centralni park Koper del grajenega javnega dobra lokalnega pomena, pa sam po sebi še ni pomenil razlastitve, kot zatrjuje pobudnica. Razlastitev bi lahko potekala v razlastitvenem postopku, ki ga kot upravni postopek ureja ZUreP-2. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-174/05 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 87) sprejelo stališče, da se lahko tudi v primerih, ko se s pobudo zahteva presoja ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, ki je bodisi prenehal veljati že pred vložitvijo pobude bodisi po vložitvi pobude, pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS. Iz razlogov, navedenih v citiranem sklepu, pobudnica ne izkazuje pravovarstvene potrebe iz 47. člena ZUstS za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, ki je tudi ne more utemeljiti s postopkom s pobudo volivcev za razpis naknadnega referenduma o uveljavitvi Odloka o razveljavitvi OPPN, ki ni posledica izpodbijanega OPPN.[5] Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).

10.V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ustavno sodišče je odločilo, kot izhaja iz 2. točke izreka.

C.

11.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Rajko Knez Predsednik

[1]Navedeni odlok je sprejel Občinski svet.

[2]OPPN je bil v Uradnem listu RS objavljen 19. 10. 2018 in je na podlagi 59. člena OPPN začel veljati petnajsti dan po objavi.

[3]V 7. členu OPPN so bile navedene vrste osnovnih objektov, katerih gradnja je bila dovoljena in med katerimi so bile navedene tudi stavbe za kulturo in razvedrilo (glasbeni paviljoni in gledališče na prostem - amfiteater) in stavbe za šport (pomožne stavbe na športnih igriščih (sanitarije, slačilnice, prostori za športne rekvizite ipd.)). Gradnja enostavnih in nezahtevnih objektov je bila urejena v 8. členu OPPN.

[4]Glej 143. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2) (nezazidljivo zemljišče).

[5]Odredba o določitvi obrazca podpore volivca in roka za zbiranje podpisov (Uradni list RS, št. 194/20).