REPUBLIKA SLOVENIJA

USTAVNO SODIŠČE

Številka: Up-304/98

Datum: 19.11.1998

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi M. B. iz K. in S. S. iz C., ki ju zastopa D. S., odvetnik v K. na seji dne 19. novembra 1998

o d l o č i l o :

Ustavna pritožba M. B. zoper sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije št. U 1661/98-6 z dne 2.11.1998 ter ustavna pritožba S. S. zoper sodbo Upravnega sodišča, oddelka v Celju, št. U 222/98 z dne 3.11.1998 se zavrneta.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pritožnici izpodbijata sodbi, s katerima je Upravno sodišče zavrnilo njuni pritožbi zoper odločbi občinskih volilnih komisij Občine Kamnik in Mestne občine Celje o zavrnitvi list kandidatov za člane občinskega sveta Občine Kamnik oziroma Mestne občine Celje.

2.Pritožnici zatrjujeta, da sodišče ni presojalo, katera lista kandidatov, vložena v imenu politične stranke Zeleni Slovenije, je v skladu z Zakonom o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93, 7/94, 33/94 in 70/95 - v nadaljevanju: ZLV) in kateri predstavniki legitimno zastopajo to politično stranko. Navajata, da se sodišče sklicuje na določbo prvega odstavka 67. člena ZLV, ki določa, da lahko politična stranka v občini določi po eno listo kandidatov v vsaki volilni enoti. Menita, da bi sodišče moralo odločiti, katera od vloženih list kandidatov je pravilna in katero je treba zavrniti. Navajata, da je sodišče v primeru občine Kamnik odločilo, da sta obe skupini kandidatnih list nezakoniti, v primeru mestne občine Celje pa zavrnilo liste, ki jih je kot predstavnica predložila pritožnica S. S., zaradi tega, ker so bile v času vložitve že vložene druge liste v imenu te politične stranke. Pritožnici se sklicujeta na sklep Okrajnega sodišča v Ljubljani, s katerim je to sodišče odločilo, da M. J. ni bil veljavno izvoljen kot predsednik stranke in da politične stranke Zeleni Slovenije ne more zastopati. Pritožnici se sklicujeta na navedbe iz pritožbe zoper odločbi občinskih volilnih komisij. Zatrjujeta, da so z izpodbijanima sodbama kršene naslednje ustavne določbe: 1. člen (načelo demokratične države), 2. člen (načelo pravne države), 43. člen (volilna pravica), 44. člen Ustave (pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev), 9. člen Ustave (ustavno jamstvo lokalne samouprave) in 14. člen Ustave (enakost pred zakonom). Predlagata, da Ustavno sodišče izpodbijani sodbi razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

3.Z odločbo občinske volilne komisije Občine Kamnik (v nadaljevanju: OVK Kamnik) št. 00601 - 0003/98-31 z dne 30.10.1998 je bila zavrnjena lista kandidatov za člane občinskega sveta občine Kamnik, ki jo je vložil Občinski odbor (v nadaljevanju: OO) Zelenih Slovenije v Kamniku po predstavnici M. B. OVK Kamnik v obrazložitvi odločbe navaja, da je prejela predloge list kandidatov pod imenom Zeleni Slovenije - Zeleni s strani dveh različnih predlagateljev. Predlagane liste enega in drugega predlagatelja je zavrnila, sklicujoč se na določbo prvega odstavka 67. člena ZLV, ki določa, da lahko vsaka politična stranka v občini določi po eno listo kandidatov v vsaki volilni enoti. OVK v obrazložitvi odločbe navaja, da iz predložene dokumentacije ni bilo mogoče ugotoviti legitimnosti posameznega vlagatelja in da za ugotavljanje te okoliščine ni pristojna. Predstavnica liste kandidatov je zoper to odločbo vložila pritožbo, ki jo je Upravno sodišče z odločbo št. U 1661/98-4 z dne 2.11.1998 zavrnilo. OVK Kamnik je zavrnitev liste utemeljila s tem, da iz predložene dokumentacije ni razvidno, da bi bil vlagatelj liste legitimiran za njeno vložitev. Upravno sodišče pa je zavrnilo pritožbo predstavnice liste kandidatov z utemeljitvijo, da upravičenosti pritožnice za določanje kandidatov v času, ki ga zakon določa za odločitev v sporu, ni mogoče zanesljivo ugotoviti. Iz dokumentacije naj ne bi izhajalo kot neizpodbitno, da je v Občini Kamnik legitimen organ za določanje kandidatov Občinski odbor Kamnik, za katerega nastopa kot predstavnica liste M. B.

4.Občinska volilna komisija Mestne občine Celje (v nadaljevanju: OVK Celje) je z odločbo št. L 155 z dne 30.10.1998 zavrnila liste kandidatov z imenom Zeleni Slovenije, ki jih je predložil občinski odbor Zeleni Slovenije v Celju po predstavniku R. K. (kasneje je bila kot predstavnica liste navedena pritožnica S. S.). Liste je zavrnila iz naslednjih razlogov:

- ker R. K., ki se v zapisniku o delu organa stranke, ki je določil liste kandidatov, predstavlja kot predsednik izvršnega odbora Zelenih Celja in hkrati kandidira na listi, čeprav je bil na 5. seji sveta stranke dne 27.5.1995 izključen iz stranke in - ker ima kandidat V. O., ki kandidira v 1. volilni enoti, bivališče dejansko v 2. volilni enoti.

5.Občinski odbor, ki je predlagal zavrnjene liste, se je na odločbo OVK Celje pritožil na Upravno sodišče. V pritožbi je zatrjeval, da je politična stranka Zeleni Slovenije pričakovala, da se bodo na letošnjih volitvah pojavile v nekaterih občinah vzporedne liste z imenom Zeleni Slovenije, zato je na tretji seji sveta stranke, ki ji je predsedoval zakonito izvoljeni predsednik sveta g. V. G., dopolnila pravilnik za kandidiranje občinskih svetnikov in županov. Dopolnjeni pravilnik v 10. členu določa, da morata vse obrazce v volilnih materialih, ki so bili sprejeti in izpolnjeni na kandidacijskih zborih občinskih odborov, podpisati predsednik Zelenih Slovenije in predsednik sveta Zelenih Slovenije, sicer so neveljavni.

6.Upravno sodišče, oddelek v Celju, je z izpodbijano sodbo št. U 222/98-5 zavrnilo pritožbo OO stranke Zeleni Slovenije. V obrazložitvi izpodbijane sodbe sodišče ugotavlja, da so bile liste z imenom politične stranke "Zeleni Slovenije" že vložene in potrjene v vseh treh volilnih enotah Mestne občine Celje pred vložitvijo liste kandidatov, ki jo zastopa pritožnica. Ker lahko po določbi 67. člena ZLV nastopa v posamezni volilni enoti politična stranka samo z eno kandidatno listo, je sodišče pritožbo zavrnilo, ne da bi se spuščalo v presojo razlogov, ki jih je v svoji zavrnilni odločbi navajala OVK Celje.

B. - I.

7.Ustavno sodišče je na seji senata dne 12.11.1998 ustavni pritožbi sprejelo v obravnavo. Ustavni pritožbi sta bili na podlagi 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) predloženi Upravnemu sodišču, ki se o navedbah v pritožbi ni posebej izjavilo.

8.Ustavno sodišče je vpogledalo spis Upravnega sodišča št. U 1661/98 ter spis Upravnega sodišča, oddelka v Celju, št. U 222/98.

9.Ob odločanju o ustavni pritožbi Ustavno sodišče presoja, ali so bile z izpodbijanim posamičnim aktom državnega organa kršene človekove pravice in temeljne svoboščine (prvi odstavek 50. člena ZUstS). Ob odločanju o ustavni pritožbi zato Ustavno sodišče ne presoja, ali so bile s posamičnim aktom kršene tudi določbe 1., 2. in 9. člena Ustave, ker se z njimi ne opredeljujejo človekove pravice. Zato je Ustavno sodišče izpodbijani sodbi presojalo z vidika zatrjevane kršitve 14., 43. in 44. člena Ustave.

10.Pri odločanju o ustavni pritožbi je bil s sklepom Ustavnega sodišča z dne 12.11.1998 na lastno zahtevo izločen sodnik dr. J. Č. (drugi odstavek 33. člena ZUstS).

B. - II.

11.Volilna pravica je v svojem temelju osebna pravica, ki pa je hkrati kolektivna pravica v tem pomenu, da jo je mogoče izvrševati le na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku, katerega cilj je v tem, da se zakonito oblikujejo predstavniški organi. Slovenija je tudi na podlagi ratifikacije Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, MP, št. 7/94) ter protokolov k tej konvenciji zavezana spoštovati določbo 3. člena 1. Protokola, po kateri se pogodbenice zavezujejo, da bodo izvedle v razumnih časovnih presledkih svobodne in tajne volitve, ki bodo zagotovile svobodno izražanje mnenja ljudstva pri izbiri zakonodajnih teles. To velja tako za oblikovanje predstavniških organov državne oblasti, če gre za volitve na državnem nivoju, kakor tudi za oblikovanje predstavniških organov lokalne samouprave, če gre za volitve na lokalnem nivoju. Ob upoštevanju tega je treba pri varovanju volilne pravice - v tem primeru pasivne volilne pravice posameznikov, organiziranih v politični stranki, vselej pretehtati morebitne posamezne posege v volilno pravico v primerjavi z volilno pravico vseh drugih volilnih upravičencev, ki se uresničuje z namenom oblikovanja predstavniškega telesa (drugi odstavek 3. člena Ustave). Ker volitve predstavljajo proces, ki se mora odvijati in končati v določenem kontinuiranem obdobju, so vsa opravila, ki jih je treba opraviti v tem postopku, omejena z zakonsko točno določenimi roki, ki so zelo kratki. Vsi organi, ki so pooblaščeni za odločanje v tem postopku, morajo upoštevati to posebno naravo volilne pravice, hkrati pa jo morajo upoštevati tudi vsi udeleženci tega postopka.

12.Zelo pomembno fazo volilnega postopka predstavlja kandidiranje - to je postopek, v katerem subjekti, ki jih zakon za to pooblašča, opravijo prvo izbiro možnih kandidatov. Po 67. ZLV lahko vsaka politična stranka v občini določi po eno listo kandidatov v vsaki volilni enoti, kadar se pri volitvah v občini uporablja proporcionalni sistem volitev, kar je primer tudi pri volitvah članov Občinskega sveta v Občini Kamnik. V 72. členu ZLV natančno opisuje, katere podatke mora vsebovati lista kandidatov, ki jo je treba do določenega roka vložiti pri pristojni volilni komisiji, in kaj mora predlagatelj priložiti listi kandidatov. Po določbi prvega odstavka 74. člena ZLV morajo biti liste kandidatov predložene občinski volilni komisiji petindvajseti dan pred dnevom glasovanja do 19. ure. Glede na določbo drugega odstavka 74. člena ZLV se v postopku potrditev kandidatnih list uporabljajo določbe Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 - v nadaljevanju: ZVDZ). Po določbi 59. člena ZVDZ pa mora volilna komisija odločbo o potrditvi oziroma zavrnitvi liste kandidatov izdati najpozneje do osemnajstega dne pred dnevom glasovanja.

13.Odločba volilne komisije je specifičen posamičen pravni akt, izdan v volilnem postopku, ki ga urejajo predpisi o volitvah organa državne ali lokalne oblasti, ki se v tem postopku konstituira - za lokalne volitve je ta volilni predpis ZLV oziroma so to tudi posamezne določbe ZVDZ, kadar ZLV tako izrecno določa.

14.Izhajajoč iz specifične narave volilne pravice, ki se lahko uresničuje samo kolektivno v časovno kontinuiranem in omejenem postopku in iz določb 56. člena in 58. člena ZVDZ, so na eni strani določene obveznosti volilne komisije, na drugi strani pa obveznosti predlagatelja liste kandidatov. Ta mora izkazati, da je lista kandidatov vložena v skladu z zakonskimi pogoji. Politična stranka predlaga listo kandidatov po pravilih, ki so prepuščena strankini notranji ureditvi, kar je tudi odraz pravice do svobodnega združevanja iz drugega odstavka 42. člena Ustave. Zakonsko pa je vsaka stranka omejena z določbami ZLV, posebej z določbo 51. člena ZLV, le toliko, da mora vnaprej predvideti pravila o postopku določanja kandidatne liste, da smejo pri določanju kandidatov sodelovati samo člani stranke, ki imajo volilno pravico in stalno prebivališče v občini, ter da kandidate določijo s tajnim glasovanjem. S tem hoče Zakon zagotoviti predvsem spoštovanje načela demokratičnosti pri določanju kandidatov znotraj stranke, vse ostalo pa prepušča odločitvi njenih članov. Politična stranka, ki hoče sodelovati na volitvah, mora svojo organiziranost in delovanje prilagoditi tem zahtevam in poskrbeti za to, da bo lahko izkazala obstoj zakonskih pogojev ob vložitvi kandidatne liste. Naloga volilne komisije je, da kandidatne liste, ki niso oblikovane v skladu s temi zakonsko določenimi pravili, izloči. Pri tem ima volilna komisija pooblastilo, da ob ugotovljenih formalnih pomanjkljivostih liste kandidatov, zahteva od predlagatelja liste, da listo v treh dneh dopolni. Pojem "formalne pomanjkljivosti" je nedvomno nedoločen pravni pojem, katerega natančna vsebina je predmet vsakokratne razlage pristojnega organa, pri čemer v obstoječi sodni praksi Vrhovnega sodišča s področja volitev že obstajajo nekatera stališča do tega vprašanja. Če ne gre za formalne pomanjkljivosti, pa lahko volilna komisija listo potrdi, če je ta sestavljena v skladu z zakonom, oziroma jo zavrne, če je ta prepozno vložena, če ima vsebinske pomanjkljivosti, ki jih ni mogoče šteti kot formalne pomanjkljivosti, in tudi, če formalne pomanjkljivosti v kratkem roku ne bi bile odpravljene.

15.Po določbi prvega odstavka 97. člena ZLV lahko zoper odločbo občinske volilne komisije, s katero se zavrne kandidatura oziroma lista kandidatov, vsak kandidat ali predstavnik liste kandidatov vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore, v 48 urah po prejemu odločbe. Po določbi drugega odstavka tega člena mora sodišče odločiti o pritožbi najpozneje v 48 urah po prejemu pritožbe. Po določbi tretjega odstavka 70. člena ZUS zoper odločitev Upravnega sodišča v sporu o zakonitosti aktov volilnih organov za lokalne volitve ni dovoljena pritožba. Iz navedenega je razvidno, da je tudi sodno varstvo volilne pravice v fazi kandidacijskega postopka v celoti prilagojeno naravi volilnega postopka. Sodišče je pristojno presojati zakonitost odločbe volilne komisije, pri čemer mora glede na določbo 4. člena ZLV in določbo četrtega odstavka 105. člena ZVDZ odločiti ob primerni uporabi določb Zakona o upravnih sporih. Že zgoraj navedena določba ZUS izrecno govori o sporu o zakonitosti akta volilnega organa. Pa tudi če te zakonske določbe ne bi bilo, je glede na doslej povedano razvidno, da je že po naravi stvari to sodno varstvo lahko zagotovljeno le v upravnem sporu kot sporu, v katerem se odloča o zakonitosti dokončnega posamičnega akta (drugi odstavek 1. člena ZUS). Presoja zakonitosti posamičnega pravnega akta pa zahteva, da mora sodišče preizkusiti vse navedbe pritožnika, tako navedbe pravne kot tudi navedbe dejanske narave in na tej podlagi odločiti o tem, ali je volilna komisija odločila v skladu s pooblastili, ki jih ima v 56., 57. in 58. členu ZVDZ.

16.Upravno sodišče je moralo torej preizkusiti, ali ni morebiti volilna komisija na podlagi liste kandidatov in vse dokumentacije, ki jo mora po določbah ZLV predložiti predlagatelj kandidature, neutemeljeno zavrnila kandidature, ki sicer izpolnjuje vse zakonite pogoje. Sodišče je v izpodbijani sodbi št. U 1661/98-4 res nekoliko neustrezno in predvsem pomanjkljivo obrazložilo svojo odločitev, kajti, kot izhaja iz volilnega spisa, je OVK Kamnik ugotavljala, ali katera od predlaganih kandidatnih list izpolnjuje z zakonom določene pogoje - ugotovila je, da nobeden od predlagateljev dveh istoimenskih list ni izkazal, da je listo kandidatov vložil v skladu z zakonskimi pogoji, in je zato obe listi kandidatov zavrnila. Pri tem pa je treba upoštevati še to, da sodno varstvo v fazi kandidiranja do določene mere odstopa tudi od procesnih standardov, ki jih ZUS določa za spor o zakonitosti upravnega akta. Te omejitve nujno izhajajo iz zgoraj navedene posebnosti volilne pravice in volilnega postopka in zakonsko določenega roka, ki ga ima na voljo sodišče za preizkus zakonitosti ("najpozneje v 48 urah", torej nemudoma - najpozneje pa v 48 urah) odločitve občinske volilne komisije. Zato tudi volilni predpisi vsebujejo izrecno zakonsko določbo o primerni uporabi določb ZUS v tem postopku. Posebnosti se odražajo na primer tudi v tem, da se to sodno varstvo ne sproži s tožbo v upravnem sporu, ampak s pritožbo (prvi odstavek 97. člena ZLV). Prav zaradi navedenega pa je treba poudariti, da mora predlagatelj liste kandidatov še toliko skrbneje oblikovati listo kandidatov v skladu z določbami ZLV in tudi izkazati, da jo je oblikoval v skladu z zakonskimi pogoji.

17.Kandidatne liste sta v imenu politične stranke "Zeleni Slovenije" vložila dva občinska odbora v Občini Kamnik, za enega od njiju predstavnica liste, ki je pritožnica M. B. v tej ustavni pritožbi. Iz spisovnih podatkov je razvidno, da v stranki dejansko obstaja dvoje vrst pravil, ki urejajo kandidiranje za volitve občinskih svetov in županov, pri čemer je v enih pravilih določeno v 10. členu, da morata vse obrazce v volilnih materialih, ki so bili sprejeti in izpolnjeni na kandidacijskih zborih občinskih odborov, podpisati predsednik Zelenih Slovenije in predsednik sveta Zelenih Slovenije, sicer so neveljavni, druga pravila pa te obveznosti ne vsebujejo, določajo pa v 2. členu, da imajo na kandidacijskem zboru pravico glasovati člani Zelenih, vodeni v spisku članstva občinskega odbora. V tem primeru gre torej za situacijo, v kateri je sporno to, ali je in kateri je tisti organ stranke, ki je pravilno konstituirani organ politične stranke Zeleni Slovenije, poleg tega pa tudi za vprašanje članstva v stranki in pravil stranke, pri čemer to sporno vprašanje ni nastalo v času kandidacijskega postopka ali v zvezi z njim, ampak je dejansko obstajalo že kar nekaj časa. Če nobeden od predlagateljev list kandidatov ni izkazal, da je bila lista kandidatov oblikovana s strani organa in članstva, ki v skladu z določbami ZLV lahko oblikuje listo kandidatov politične stranke za lokalne volitve, pristojna občinska volilna komisija v tem primeru ni mogla tega šteti kot formalno pomanjkljivost liste, ki bi jo bilo mogoče odpraviti v treh dneh, kakor določa drugi odstavek 56. člena ZVDZ. Zato ji ni preostalo drugega, kot da je listo zavrnila. V skladu s svojimi pooblastili (presoja zakonitosti izpodbijanega posamičnega akta) pa je Upravno sodišče presojalo zakonitost njene odločitve in pri tem iz zgoraj navedenih razlogov v tem primeru ni poseglo v pravico iz 43. člena Ustave. Iz istih razlogov pa tudi ni poseglo v pravico iz 44. člena Ustave, kajti ta v širšem pomenu vsebuje tudi volilno pravico, ki je sicer določena kot posebna ustavna pravica.

18.Pritožnica M. B. zatrjuje tudi kršitev pravice do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta pa naj bi bila v tem, da je sodišče izločilo iz volilnega postopka listo kandidatov politične stranke Zeleni Slovenije - Zeleni, ki naj bi sicer izpolnjevala vse zakonske pogoje za udeležbo na lokalnih volitvah. Iz zgoraj navedenih razlogov, zaradi katerih odločitev OVK Kamnik in Upravnega sodišča ne predstavljata posega v 43. člen Ustave, tudi ni podana kršitev enakosti pred zakonom. Zakonska pravila veljajo za vse politične stranke enako in iz zgoraj navedenega je razvidno, da niti volilna komisija niti upravno sodišče nista ravnala arbitrarno, ker je imela OVK Kamnik utemeljene razloge za zavrnitev liste kandidatov, ki jo je vložila pritožnica M. B., odločbo o zavrnitvi kandidature pa je izdala v skladu z zakonskimi pooblastili, zato tudi Upravno sodišče ni moglo ugoditi pritožbi zoper takšno odločitev.

19.Ker zatrjevane kršitve človekovih pravic v ustavni pritožbi pritožnice M. B. niso podane, je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrnilo.

B. - III.

20.Upravno sodišče, oddelek v Celju, je s sodbo zavrnilo pritožbo zoper odločbo OVK Celje št. L 155 z dne 30.10.1998, pri čemer pa se sodišče ni spuščalo v presojo vseh razlogov, ki jih je za zavrnitev navedla OVK, ampak je svojo odločitev utemeljilo na zakonski zahtevi iz 67. člena ZLV. OVK Celje je namreč pred tem že potrdila z odločbo št. L 11 S z dne 30.11.1998 (citirano po navedbi v izpodbijani sodbi) listo kandidatov politične stranke z imenom "Zeleni Slovenije". Ta odločitev OVK Celje pred Upravnim sodiščem ni bila izpodbijana, zato Upravno sodišče s svojo odločitvijo vanjo tudi ni moglo poseči. Zato je svojo presojo lahko omejilo le na odločitev OVK, s katero je bila zavrnjena druga lista kandidatov, ki je bila vložena pod imenom iste politične stranke. S takšno odločitvijo Upravno sodišče tudi zaradi zgoraj navedenih razlogov ni poseglo v ustavne pravice, katerih kršitev zatrjuje pritožnica S. S. Zato je bilo treba tudi ustavno pritožbo te pritožnice kot neutemeljeno zavrniti.

C.

21.Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam - Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen