Jedro

Upravni spor po 4. členu ZUS-1 je predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb. Vendar pri Odloku o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji ne gre za tak primer.

S tožbo v upravnem sporu se zahteva ugotovitev nezakonitosti in protiustavnosti (določb) Odloka kot splošnega pravnega akta, kar ni dopustno, saj Odloka ni mogoče opredeliti kot posamični akt niti kot dejanje organa. O skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni odločba Ustavno sodišče.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je 1. 6. 2021 vložil tožbo, v kateri je predlagal, da sodišče ugotovi, da je določba 1. člena Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 85/2021 z dne 27. 5. 2021; v nadaljevanju Odlok) nezakonita in krši ter nedopustno posega v njegove pravice iz 2., 14., 22., 49., 50., 66. in 74. člena Ustave Republike Slovenije in se odpravi, ter da sodišče ugotovi, da je določba 3. člena Odloka nezakonita ter da krši in nedopustno posega v pravice tožeče stranke iz 2., 14., 18., 22., 34., 35., 49., 50., 66. in 74. člena Ustave Republike Slovenije in se odpravi. V tožbi je zahteval tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

2. Tožnik v tožbi zatrjuje, da kot direktor družbe C., d.o.o. pretežno opravlja dejavnost posredovanja v prometu z nepremičninami (oznaka po standardni klasifikaciji dejavnosti 68.310), zato po 2. točki prvega odstavka 3. člena Odloka sodi v kategorijo izvajalcev storitev, glede katerih Odlok v 3. členu določa izjeme, ki blago in storitve potrošnikom sicer lahko ponujajo in prodajajo, vendar le pod pogojem tedenskega testiranja na virus SARS-CoV-2 s hitrimi antigenskimi testi (test HAG) ali z metodo verižne reakcije s polimerazo (test PCR), torej pod pogojem negativnega testa (drugi odstavek 3. člena Odloka). Tako je tožniku teoretično dovoljeno ponujanje in izvajanje storitev, vendar le pod pogojem, da ne glede na svoje zdravstveno stanje enkrat tedensko izvede testiranje na virus SARS-CoV-2. Določbi 1. člena in drugega odstavka 3. člena Odloka neposredno posegata v ustavne pravice, pravne interese in pravni položaj tožnika in mu povsem onemogočata opravljanje dejavnosti oziroma opravljanje dejavnosti pod enakimi pogoji z drugimi udeleženci na trgu. Določbi sta v nasprotju z določbami členov 2. (pravna država), 14. (enakost pred zakonom), 18. (prepoved mučenja), 22. (enako varstvo pravic), 34. (osebno dostojanstvo), 35. (nedotakljivost telesne in duševne integritete), 49. (svoboda dela), 50. (socialna varnost), 66. (varstvo dela) in 74. (svobodna gospodarska pobuda) Ustave Republike Slovenije. Določbe Odloka neposredno posegajo v tožnikov pravni položaj, ki za varstvo svojih ustavnih pravic nima zagotovljenega drugega učinkovitega sodnega varstva, razen uveljavitve pravic v smislu drugega odstavka 157. člena Ustave RS oziroma 4. člena ZUS-1. 3. Odlok tožniku dejansko neposredno prepoveduje opravljanje dejavnosti oziroma mu zapoveduje obveznost testiranja za opravljanje dejavnosti in je zanj dejansko in po vsebini posamični akt, ne glede na to, da ga je Vlada Republike Slovenije izdala kot splošni akt. Z uveljavitvijo Odloka je za tožnika nastala konkretna in dejanska prepoved oziroma omejitev opravljanja dejavnosti. Na podlagi Odloka je tožnik dolžan trpeti grobe posege v svoje pravice, saj Odlok vsebuje konkretno zapoved. Skladno z Zakonom o nalezljivih boleznih (v nadaljevanju ZNB) izvaja inšpekcijski nadzor nad izvajanjem in preprečevanjem obvladovanja nalezljivih bolezni zdravstvena inšpekcija, ki potrebne ukrepe odredi z odločbo. Ukrepe (razen tistih iz 39. člena ZNB) lahko izvaja le nad bolnimi osebami oz. osebami, za katere obstoji sum na nalezljivo bolezen (47. in 48. člen ZNB). Tožena stranka je z Odlokom delo prepovedala povsem zdravim osebam, ne glede na to, da pri njih ne obstaja sum za kakršnokoli nalezljivo bolezen. Ukrepi naj bi bili sicer izdani skladno z določbami 39. člena ZNB, vendar za to ni podlage. Vlada RS je z opisanim ravnanjem prenesla pristojnost za odreditev prepovedi opravljanja dejavnosti s posamičnim upravnim aktom, katerega izdaja je dovoljena le ob določenih pogojih (47. člen ZNB) iz ZNB neposredno v Odlok, v vseh primerih, brez ugotavljanja za to potrebnih pogojev. Zaradi izrečene splošne prepovedi je tožnik po določbah Odloka vsak teden dolžan dokazovati, da je zdrav. Vlada RS je s to ureditvijo preskočila obvezno izdajo odločbe v upravnem postopku (49. člen ZNB). Določbe Odloka na tožnika učinkujejo neposredno, položaj je enak, kot če bi mu že bil odrejen ukrep prepovedi opravljanja dejavnosti po določbah ZNB, le da zoper Odlok nima pravnega varstva. Odlok predstavlja posamičen akt, ki je sprejet v obliki predpisa. Omejitve, določene z Odlokom, nimajo zakonske podlage, saj je z izdajo Odloka presežen obseg pooblastila iz 39. člena ZNB. Za osebe, ki Odloka ne spoštujejo, ima neupoštevanje določb predvidljiv in jasen učinek, kot bi ga imel posamični akt, in sicer jim v prepoveduje opravljanje dejavnosti.

4. Če bi tožnik dejavnosti opravljal brez testa, bi bil podvržen številnim represivnim ukrepom s strani policije, delovne, zdravstvene, tržne inšpekcije, ki mimo svoje pristojnosti kontrolirajo tudi izvrševanje tega pogoja, čeprav sankcije za kršitev s predpisom sploh niso določene. Tožniku ne grozi le morebitna izdaja odločbe o prekršku, temveč se na podlagi Odloka brez zakonske podlage izvaja tudi inšpekcijske ukrepe, vključno s prepovedjo opravljanja dejavnosti in zapečatenja poslovnih prostorov. Občutno prestroga bi bila zahteva, da bi se moral tožnik pred uveljavljanjem ustavnih pravic podvreči vsem prisilnim ukrepom in v vsakem posameznem prekrškovnem oz. inšpekcijskem postopku izčrpati vsa redna in izredna pravna sredstva. To predstavlja za tožnika preveliko breme.

5. V nadaljevanju pojasni tožbeno stališče, da je pogoj obveznega testiranja v neskladju z Ustavo RS ter da določbe Odloka posegajo v ustavne pravice tožnika in predstavljajo kršitev določb Evropske konvencije o človekovih pravicah.

6. Istočasno z vložitvijo tožbe je tožnik predlagal izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), s predlogom, da sodišče zadrži izvajanje določb 1. in 3. člena Odloka do pravnomočne odločitve o tožbi. Sodišče je s sklepom IV U 85/2021-11 z dne 14. 6. 2021 zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo. Navedeni sklep je postal pravnomočen 13. 7. 2021. 7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala, da sodišče tožbo zavrže oziroma podredno zavrne tožbeni zahtevek kot neutemeljen, saj so dejavnosti, ki jih tožeča stranka pretežno opravlja, v skladu z 2. točko prvega odstavka 3. člena Odloka uvrščene med izjeme s pogojem testa, kar pomeni, da lahko tožnik ob upoštevanju pogoja pridobitno dejavnost opravlja nemoteno. Zadržanje izvajanja določb Odloka bi imelo v trenutni fazi epidemije škodljive posledice, ki jih ne bi bilo mogoče popraviti, zaradi česar bi bilo ogroženo zdravje in življenje posameznikov.

8. Tožena stranka je v odgovoru navedla, da izpodbijanega Odloka ni mogoče opredeliti kot dokončnega posamičnega akta, ki ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu skladno z določbami 1. in 2. člena ZUS-1. Odlok je po svoji naravi splošni pravni akt, saj se nanaša na nedoločen krog oseb in ne na točno določeno osebo in ne ureja posamičnega razmerja. Odlok ima naravo podzakonskega prepisa, katerega nezakonitost se ne presoja v upravnem sporu, temveč je za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov skladno s 160. členom Ustave in 21. člena ZUS-1 pristojno Ustavno sodišče Republike Slovenije. Tovrstni akti so izrecno izvzeti iz področja odločanja po določbi 3. člena ZUS-1, saj je tožena stranka z Odlokom pri izvrševanju svoje izvršilne funkcije določila ukrepe v skladu s svojo diskrecijsko pravico in v skladu s svojimi zakonskimi pooblastili na podlagi ZNB.

9. Tudi ob upoštevanju 4. člena ZUS-1 ni relevantne podlage za odločanje v upravnem sporu o zakonitosti Odloka, saj ne gre za posamičen akt, temveč predpis, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne norme, ki zgolj na načelni ravni urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov. Tožena stranka zato predlaga zavrženje tožbe na podlagi 4. točke 36. člena ZUS-1. V primeru presoje zakonitosti Odloka s strani sodišča pa tožena stranka zastopa stališče o skladnosti Odloka s pravico do varstva dela iz 66. člena Ustave RS, svobodo dela iz 49. člena Ustave RS ter s pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS.

10. Tožnik je v pripravljalni vlogi z dne 16. 8. 2021 nasprotoval stališču, da niso izpolnjene predpostavke za odločanje sodišča po 4. členu ZUS-1. Sporni odlok je res izdan kot predpis, vendar za tožnika učinkuje kot posamični akt. Odlok ne vsebuje vedno le splošnih in abstraktnih pravnih norm, temveč tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja na način, da učinkujejo enako kot to velja za upravne akte. Presojo posamezne norme je treba opraviti v vsakem konkretnem primeru. Z izdajo izpodbijanega odloka je neposredno in konkretno poseženo v pravice, obveznosti in pravne koristi tožnika. Z njegovo izdajo je bilo tožniku prepovedano opravljanje dejavnosti (1. člen Odloka) oziroma mu je bilo opravljanje dejavnosti omejeno s pogojem testa (3. člen Odloka). Vlada je z izdajo predpisa _de facto_ preskočila izdajo posamičnih aktov in je kar z Odlokom prepovedala oziroma omejila opravljanje dejavnosti tožniku. Gre za konkretno prepoved, ki učinkuje neposredno na tožnika kot konkretno osebo. Taka konkretna posamična prepoved bi morala biti izdana le kot inšpekcijski ukrep (46a. in 47. člen ZNB), zoper odločbo pa bi bilo tožniku zagotovljeno pravno varstvo (49. člen ZNB). Prepovedi iz odloka so dolžni spoštovati vsi naslovniki tega akta, ki poimensko sicer niso določeni, vendar jih je mogoče natančno ugotoviti, zaradi česar ima Odlok pravno naravo generalne odločbe.

11. Tožnik bi s kršitvijo določb Odloka sicer lahko izzval izdajo številnih posamičnih aktov v prekrškovnih in inšpekcijskih postopkih, ki pa bi bili verjetno ustavljeni, saj predpisi, ki določajo prekrške, niso izdani v okviru napotitve iz 39. člena ZNB. V nobenem od uvedenih postopkov pa tožniku ne bi bil izrečen ukrep prepovedi oziroma omejitve opravljanja dejavnosti, saj mu je zapoved oziroma omejitev izrečena neposredno z Odlokom in je s tem dejansko že neposredno poseženo v pravice in pravni položaj tožnika. Sprememba položaja tožnika je nastopila takoj in neposredno na podlagi objave odloka ter enkratno in za čas trajanja Odloka spremenila tožnikov pravni položaj.

12. Tožniku je bila prepoved opravljanja dejavnosti izrečena na podlagi generalne odločbe, ne da bi mu bila pred tem dana možnost, da se pred odločitvijo izjavi o relevantnih dejstvih in okoliščinah ter brez da bi se v postopku ugotavljali pogoji za prepoved oz. omejitev dejavnosti, pri tem pa je brez možnosti ustreznega pravnega varstva, kot je sicer predvideno v primerih izrečene prepovedi opravljanja dejavnosti. Ustavno sodišče je v obravnavo sprejelo dva odloka, ki temeljita na neustavni določbi 39. člena ZNB, kar kaže na to, da odloki očitno neposredno posegajo v pravice pobudnikov. Odlok ni posamični akt, ki bi bil sprejet kot predpis, temveč gre dejansko za predpis, ki pa učinkuje kot posamični akt, saj je z Odlokom tožniku kategorično prepovedano opravljanje dejavnosti.

13. Tožnik nasprotuje tudi stališču, da ima na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Pravno varstvo po 134. členu Obligacijskega zakonika je namenjeno le varstvu osebnostnih pravic, s katerim se lahko odredi le prenehanje dejanja, z Odlokom pa je bilo poseženo tudi v druge pravice (ekonomske in socialne pravice) tožnika. Delnega varstva pravic ni mogoče šteti kot ustrezno in učinkovito sodno varstvo. Tožnik ima za varstvo svojih ustavnih pravic zagotovljeno le uveljavitev pravic v smislu drugega odstavka 157. člena Ustave RS oziroma 4. člena ZUS-1. 14. Izpodbijani odlok nima ustrezne zakonske podlage. Določbe 39. člena ZNB ne dajejo podlage za prepoved opravljanja ali omejevanja dejavnosti, določbi 2. in 3. točke 39. člena ZNB pa sta v neskladju z Ustavo, torej so v neskladju z Ustavo tudi vsi odloki, sprejeti na njihovi podlagi. Prepoved opravljanja dejavnosti presega obseg ukrepov, določenih v ZNB in je tudi v nasprotju s smislom in namenom določb ZNB.

15. Država je dolžna zagotavljati svobodo dela (49. člen Ustave RS), ustvarjati možnosti za zaposlovanje in delo ter zagotavljati njuno zakonsko varstvo (66. člen Ustave RS). Določbe Odloka pomenijo grob poseg in neustavne omejitve svobode in varstva dela ter pomenijo neenako obravnavanje posameznih subjektov v zvezi z dostopnostjo dela.

16. Tožnik nasprotuje navedbam tožene stranke, da so bile z ukrepi izbrane omejitve, ki v najmanjši meri omejujejo ustavno varovane človekove pravice in temeljne svoboščine. Ukrepi so se izkazali kot nesmiselni, neučinkoviti, z njimi je bilo grobo in bistveno predolgo poseženo v vse osnovne človekove pravice. Očitne in nedopustne so tudi kršitve načel pravne države, saj so predpisi in omejitve neustavni, očitna je neenakost subjektov pred zakoni. Predhodno testiranje kot pogoj za opravljanje dejavnosti za dosego ciljev ni nujen ne potreben ukrep niti primeren in sorazmeren. Prepoved je v očitnem nasprotju z določbo 74. člena Ustave RS, saj ni izkazane javne koristi. Prepoved opravljanja dejavnosti se utemeljuje s preprečitvijo širjenja epidemije, kar je pavšalno zatrjevanje, ki nima strokovne podlage. Izjeme v Odloku so določene naključno in samovoljno, brez jasnih, vnaprej določenih kriterijev in brez strokovne podlage.

17. Izpodbijani Odlok je prenehal veljati 6. 6. 2021, ko je pričel veljati Odlok/89 z istim besedilom, ki je podaljšal veljavnost ukrepov do 13. 6. 2021, nato pa so bili ukrepi podaljšani še z Odlok/93, Odlok/96. Trenutno veljavni Odlok/129 omejitve in prepovedi opravljanja dejavnosti tožnika sicer ne vsebuje, do odločitve sodišča pa bo verjetno veljal že nov odlok s takšno prepovedjo. Skladno s podaljšanjem veljavnosti Odloka je tožnik modificiral zahtevek in predlagal, da sodišče ugotovi, da sta prepoved opravljanja dejavnosti, določena v 1. členu in omejitev opravljanja dejavnosti, določena v 3. členu Odloka o začasni prepovedi ponujanja in prodajanja blaga in storitev potrošnikom v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 85/21, 89/21, 93/21) nezakoniti in v nasprotju z Ustavo RS in so bile kršene tožnikovega pravice iz 2., 14., 22., 49., 50., 66. in 74. člena Ustave RS (velja za 1. člen Odloka) oz. iz 2., 14., 18., 22., 34., 49., 50., 66 in 74. člena Ustave RS (velja za 3. člen Odloka).

18. Tožena stranka je pripravljalni vlogi z dne 27. 8. 2021 nasprotovala navedbam tožnika in vztrajala pri predlogu za zavrnitev ali zavrženje tožbe.

**K I. točki izreka:**

19. Tožba ni dovoljena.

20. Tožnik s tožbo, vloženo na podlagi 4. člena ZUS-1, zahteva, da sodišče ugotovi, da so določbe 1. člena in 3. člena Odloka kot posamičnega akta posegle v njegove ustavne pravice, zato naj ugotovi njihovo nezakonitost in protiustavnost ter sporne določbe odpravi.

21. Ustava RS v prvem odstavku 157. člena določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi je bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika ali organizacije, če za določeno zadevo ni v skladu z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. Če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika (drugi odstavek 157. člena Ustave RS). Po določbi prvega odstavka 4. člena ZUS-1, s katero je povzeta navedena ustavna določba, je predmet presoje sodišča v upravnem sporu tudi zakonitost posamičnih aktov in dejanj, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil (organi) posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo.

22. Po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča RS morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji.1 Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke iz 36. člena ZUS-1, kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna in dovoljena ter vložena po upravičeni osebi, itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tožba je tako dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi posegalo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil. Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči.2 Velja tudi, da so predmet presoje zakonitosti po 4. členu ZUS-1 lahko samo izvršena dejanja, to je storitve ali opustitve, s katerimi so organi (že) posegli ali posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Tožbe tako ni mogoče vložiti zoper hipotetične, še neizvršene primere nezakonitih dejanj oblastnih organov3. 23. Iz obrazloženega izhaja, da je upravni spor po 4. členu ZUS-1 predviden v primeru posamičnih oblastvenih aktov in dejanj, ki neposredno učinkujejo v posameznih primerih v razmerju do konkretno določenih ali določljivih oseb. Vendar pri Odloku, ki je izpodbijan v tem upravnem sporu, ne gre za tak primer.

24. Sodišče v konkretnem primeru ugotavlja, da iz vsebine tožbenega zahtevka in iz vsebine tožbe izhaja, da tožnik zahteva sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, pri čemer so zanj sporne določbe 1. in 3. člena Odloka, ki ga je sprejela Vlada Republike Slovenije. Poimenovanje izpodbijanega akta kot tudi njegova celotna normativna vsebino kaže na njegovo pravno naravo splošnega abstraktnega pravnega akta, ne pa, da bi šlo za individualno urejanje posamičnih razmerij. Tako iz 1. člena Odloka izhaja, da se s tem odlokom z namenom omejitve gibanja prebivalstva in zajezitve in obvladovanja nalezljive bolezni COVID-19 začasno prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju Republike Slovenije. V 2. členu in 3. členu pa so določene izjeme, za katere prepoved iz 1. člena ne velja (brez oz. s pogojem testa), in sicer z navedbo vrste dejavnosti in storitev. Tožbeno izpostavljeno je opravljanje storitev nepremičninskega posredovanja, ki je navedena v 2. točki prvega odstavka 3. člena Odloka, saj tožnik opravlja dejavnost posredovanja v prometu z nepremičninami.

25. Iz povzetih določb Odloka ni mogoče sklepati, da se nanaša le na določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih okoliščin pripada tožnik. Odlok se nanaša na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število bodočih primerov, kar pomeni, da gre za splošni (podzakonski) pravni akt. Da navedeni Odlok naslavlja splošen, nedoločljiv krog oseb in ne individualno določene osebe ter ureja nedoločeno število bodočih primerov, kolikor se nanaša na osebe, ki opravljajo trgovinsko dejavnost, je že bilo pravnomočno razsojeno, in sicer je navedeni Odlok Vrhovno sodišče RS presojalo v zadevi I Up 179/2021. 26. Predmetna tožba se tudi ne nanaša na konkretna že izvršena nezakonita dejanja organov, saj tožnik nobenega takšnega dejanja ne navede. S predmetno tožbo v upravnem sporu se torej zahteva ugotovitev nezakonitosti in protiustavnosti (določb) Odloka kot splošnega pravnega akta, kar ni dopustno, saj Odloka ni mogoče opredeliti kot posamični akt niti kot dejanje organa v smislu 4. člena ZUS-1. 27. O skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni odloča Ustavno sodišče (tretja alineja prvega odstavka 160. člena Ustave RS). Stališče tožnika, da zoper Odlok nima nobenega drugega pravnega varstva, je napačno, saj ima možnost izpodbijanja odlokov (kot splošnih pravnih aktov) z ustavno pobudo pred Ustavnim sodiščem RS (3. alineja prvega odstavka 21. člena Zakona o ustavnem sodišču).

28. Glede na tožnikovo zatrjevanje, da gre za konkretno in posamično razmerje in da določbe Odloka neposredno učinkujejo na položaj tožnika, je sodišče presodilo še dopustnost tožbe na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Pravna podlaga za upravni spor zoper akte, izdane v obliki predpisa, namreč ni 4. člen ZUS-1, ampak četrti odstavek 5. člena ZUS-1. Po navedeni določbi odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti aktov organov izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja. Kot pogoj za presojo zakonitosti je torej določeno, da mora predpis urejati posamično razmerje.

29. Vrhovno sodišče je glede presoje pravne narave odlokov že sprejelo stališče, da je treba v vsakem konkretnem primeru glede na trditveno podlago v tožbi opraviti presojo posamezne norme predpisa in ugotoviti, ali je ta res splošna, tako da se nanaša na nedoločljiv krog oseb, in abstraktna, ker ureja nedoločeno število bodočih primerov, ali pa je konkretna in ureja en življenjski primer, v katerem se uporabi, ter posamična, ker se nanaša na določen ali določljiv krog oseb. Če predpis ali katera od določb predpisa ureja posamično razmerje, ima določba v predpisu oziroma predpis dejansko naravo upravnega akta iz 2. člena ZUS-1. Pri aktu iz četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, če ureja posamična razmerja, mora biti krog oseb v predpisu določen z lastnostjo, zaradi katere se te osebe razlikujejo od drugih subjektov, in so zaradi nje v položaju, da se določba predpisa nanaša samo nanje. Za presojo, ali akt ureja posamična razmerja z učinkom upravnega akta, je treba ugotoviti, ali posamezna norma tega akta neposredno vpliva na pravni položaj določene osebe. To pa vključuje tudi presojo, ali norma zadeva posamično individualno določeno osebo (ali osebe). Eden od pokazateljev, da gre za tak učinek je, da ta nastopi, ne da bi bilo treba izdati upravno odločbo. Na drugi strani je za predpise značilno, da se nanašajo na nedoločen krog oseb in na nedoločeno število primerov, nastalih v času njegove veljavnosti4. 30. Odlok v 1. členu določa, da se s tem Odlokom z namenom, da se omeji gibanje prebivalstva in zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 začasno prepoveduje ponujanje in prodajanje blaga in storitev neposredno potrošnikom na območju RS. Prepoved pa ne velja za storitve nepremičninskega posredovanja (2. točka prvega odstavka 3. člena), pod pogojem, da zaposleni, ki izvajajo ponujanje in prodajanje blaga in storitev iz prejšnjega odstavka, enkrat tedensko izvedejo testiranje na virus SARS-CoV-2 s hitrimi antigenskimi testi ali z metodo verižne reakcije s polimerazo, pri čemer lahko ponujanje in prodajanje blaga in storitev iz prejšnjega odstavka opravljajo le zaposleni, ki imajo negativen rezultat testa (drugi odstavek istega člena). Zagotavljanje upoštevanja pogojev iz drugega odstavka 3. člena je odgovornost delodajalcev (šesti odstavek 6. člena), pri izvajanju nadzora pa ima pristojni inšpektor pravico in dolžnost omejiti ali prepovedati opravljanje dejavnosti (osmi odstavek istega člana).

31. Odlok s tem naslavlja splošen (nedoločljiv) krog izvajalcev storitev nepremičninskega posredovanja in ne individualno določene osebe (tožnika) ter ureja nedoločeno število bodočih primerov, ne pa konkretnega (tožnikovega) življenjskega primera. Navedena splošnost in abstraktnost dajeta Odloku naravo predpisa in ne upravnega akta. Ta bi bil izdan šele ob morebitnem nadzoru, če bi za to pristojni organ ugotovil, da konkretni izvajalec storitev nepremičninskega posredovanja v konkretnem primeru ponujanja in prodajanja storitev neposredno potrošnikom ni izpolnil v predpisu zahtevanega pogoja. Iz tožbenih navedb torej ne izhaja, da bi izpodbijani Odlok oz. njegove posamezne določbe imele naravo posamičnega akta. V tožbi tudi ni navedena nobena okoliščina, na podlagi katere bi bilo mogoče sklepati, da se izpostavljene določbe Odloka nanašajo le na določen krog oseb, ki mu zaradi konkretnih okoliščin pripada tožnik. Poleg tega ni zatrjevano in izkazano, da se samo osebam iz tega kroga v konkretnem primeru spreminja pravni položaj (neposredno učinkuje samo na njih, ne pa tudi na druge). To pomeni, da tožba v upravnem sporu tudi po četrtem odstavku 5. člena ni dopustna.

32. Glede v prvi pripravljalni vlogi spremenjenega tožbenega zahtevka, da sodišče ugotovi, da so bile tudi določbe kasnejših odlokov z identičnim besedilom, s katerimi se je podaljševala veljavnost ukrepov (v pripravljalni vlogi navedeni kot „Odlok/89“, „Odlok/93“, „Odlok/96“) nezakonite in protiustavne, glede katerih tožnik je zatrjeval zgolj, da so določali iste prepovedi oziroma omejitve opravljanja dejavnosti, ki so nezakonite in kršijo in nedopustno posegajo v tožnikove ustavne pravice, sodišče ugotavlja, da veljajo ob enakih tožnikovih trditvah za izpodbijanje teh odlokov kot v zvezi z Odlokom tudi enaki razlogi sodišča za nedopustnost tožbe v upravnem sporu, kot jih je sodišče pojasnilo predhodno.

33. Po obrazloženem torej niso izpolnjene predpostavke za odločanje v obravnavani zadevi, zato je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi z drugim in tretjim odstavkom tega člena tožbo zavrglo.

34. Sodišče se do tožbenih navedb ni opredeljevalo, saj je tožbo zavrglo že iz procesnega razloga. Ker niso podane procesne predpostavke za vsebinsko obravnavo tožbe, tudi ni razpisalo glavne obravnave in izvajalo dokazov, ki jih je tožeča stranka predlagala v tožbi.

**K II. točki izreka:**

35. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške upravnega spora, če sodišče tožbo zavrže. 1 Sodba in sklep Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 161/206 z dne 19. 10. 2016, sklep VSRS opr. št. I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in sklep VSRS opr. št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021. 2 Tako 6. točka obrazložitve sklepa VSRS I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021. 3 Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021. 4 Tako sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 179/2021 z dne 15. 9. 2021.