Jedro

Navodila za sledljivost živil v trgovini niso obvezen pravni vir, vendar pa mora organ prve stopnje kot ožji strokovnjak na tem področju natančno obrazložiti, zakaj v konkretnem primeru veljajo določeni (višji) standardi in na kakšni pravni osnovi.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Veterinarske uprave RS, Območni urad Kranj št. 06173-61/2011/2-V521-07 z dne 13. 1. 2011 se odpravi ter zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 350,00 EUR, povečane za 20% DDV v 15-ih dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Veterinarska uprava RS, Območni urad Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) v 1. točki izreka odločil, da mora tožeča stranka v svojem registriranem obratu v ribarnici A. zagotoviti navedbo roka uporabnosti za vsa živila v ribarnici ter s tem zagotavljati varnost živil za potrošnika; da mora zagotoviti nedvoumno povezavo med dobavnico in oznako na ribah in školjkah v vitrini (2. točka izreka); da je rok za navedeno takoj po prejemu odločbe (3. točka izreka) in da pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve odrejenih ukrepov (4. točka izreka). V obrazložitvi pojasni, da je bil dne 20. 12. 2010 opravljen uradni pregled ribarnice v A.. Ugotovljeno je bilo, da so ribe v prodajni vitrini zložene na ledu, ob njih oznaka (regalka) z navedbo slovenskega in latinskega imena, z navedbo ulovljeno oziroma gojeno ter ribolovno področje oziroma država izvora. Poleg rib so bile na ledu zložene tudi kuhane kozice, ki niso ločene od surovih rib ter sveže školjke. Na oznakah ob ribah je pri nekaterih navedena tudi temperatura hranjena. Pregledana je bila zadnja dobavnica za ribe z dne 7. 12. 2010, na kateri so med drugim navedene tudi klapavice. Pri pregledu dokumentacije – sledljivost – študija v B. d.o.o., leto 2010, je v delu 2.7. Ribe navedeno: „Sledljivost rib, ki določa povezavo z oznako na prodajnem mestu in spremljajočim dokumentom (dobavnico), mora biti jasno označena.“ Na mestu prodaje se hranijo kopije dobavnic, na oznakah pa so navedeni podatki: dobavitelj, ime v slovenskem in latinskem jeziku, gojeno, Španija, osnovna cena KG. Na vprašanje, kako bi ločili klapavice istega izvora, sprejete v dveh različnih pošiljkah, je prisotna povedala, da ob sprejemu nove pošiljke stare ni več v vitrini, vendar to ni navedeno v nobenem opisu delovnih postopkov. Originalno pakiranje klapavic (mrežna vreča) pa je označeno s podatki proizvajalca, kjer je med drugim naveden tudi datum ulova, vendar se ta etiketa ne hrani na prodajnem prostoru. Za vse izdelke (meso, mesni izdelki, mlečni izdelki) so v študiji opredeljeni roki uporabnosti, razen za ribe in ribje proizvode. Določen je samo za odtaljene mehkužce – 36 ur, o odtaljevanju le-teh pa se vodi tudi evidenca. Roki uporabnosti so samo za nekatere ribe določenih dobaviteljev navedeni na oznakah, s katerimi so ribe označene pri prihodu v ribarnico. Vse te oznake zaposlena prilepi v svoj zvezek, v katerem vodi evidenco sprejema in prodaje. Prvostopni organ je ugotovil, da ugotovitve niso v skladu z določili 14. člena Uredbe (ES) Evropskega parlamenta in Sveta št. 178/02 z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL L 31 z dne 1. 2. 2002, v nadaljevanju Uredba (ES) št. 178/2002), kjer je med drugim navedeno, da se pri odločanju, ali je neko živilo varno, upoštevajo običajni pogoji uporabe živila ter informacije, ki jih je potrošnik prejel, vključno z navedbami na oznaki živila ter z določilom 1. točke 18. člena iste Uredbe, ki navaja, da se mora zagotoviti za vsa živila sledljivost v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije.

Drugostopenjski organ je odločbo prvostopenjskega organa potrdil, saj se je prvostopenjski organ pravilno skliceval na 14. člen Uredbe (ES) št. 178/2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje in ki vsebuje zahteve za varnost živil. Drugostopenjski organ opozarja tožečo stranko na dejstvo, da je v Pravilniku o splošnem označevanju živil, ki niso predpakirana (Uradni list RS, št. 28/2004 s spremembami, v nadaljevanju Pravilnik) določeno, da mora označba na nepredpakiranih živilih v primerih nepredpakiranih jedi, ki so iz mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva, vsebovati rok uporabnosti, označen z besedami uporabiti do. Ribe ter školjke so gotovo živila, ki so iz mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva in je zato tudi glede na navedeno določbo Uredbe odločitev v 1. točki izreka prvostopne odločbe pravilna in zakonita. Iz primerjave ustrezne temperature in rokov trajanja in s tem povezanim časom shranjevanja živil izhaja, da se na primer meso v kosih lahko pri temperaturi do 7 °C hrani 5 do 6 dni, medtem ko se ribe in morski sadeži pri še celo nižji temperaturi do 2°C lahko hranijo le 2 do 3 dni. Rok uporabnosti živila je izredno pomemben podatek za potrošnika s stališča varnosti živila, saj živilo po poteku roka uporabnosti izgubi optimalne hranilne lastnosti, uživanje po tem roku pa pomeni zdravstveno tveganje za uporabnika tega živila. Glede 2. točke izpodbijane odločbe pa drugostopenjski organ še doda, da je inšpektorica ugotovila ob pregledu, da tožeča stranka na mestu prodaje hrani kopije dobavnic, v katerih je med ostalimi podatki naveden tudi datum ulova, na oznakah pri živilih pa je naveden le dobavitelj, ime ribe oziroma morskega sadeža, navedba ali gre za gojene živali, država izvora in cena, ni pa podatka o datumu ulova tako, da potrošnik ne more vedeti, katere ribe so bile dobavljene z določeno dobavnico, torej tudi ne pri istovrstnih ribah istega izvora, datuma ulova oziroma povezave s konkretno dobavnico, kar pomeni, da sledljivost ni zagotovljena in je zato tudi odločitev v 2. točki izreka izpodbijane odločbe pravilna in zakonita. Kot ugotavlja inšpektorica pa sledljivosti ni mogoče zagotavljati tako, kot jo zagotavlja tožeča stranka, ko da v vitrino novo pošiljko šele, ko stare ni več v njej, s tem da pa to ni navedeno v nobenem opisu delovnih postopkov tožnika. Drugostopenjski organ sicer verjame tožeči stranki, da ravna v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 104/2000 z dne 17. decembra 1999 skupni ureditvi trgov za ribiške proizvode in proizvode iz ribogojstva (UL L 17 z dne 21. 1. 2000), saj določa podatke, s katerimi se tudi zagotavlja sledljivost in zaradi česar je seveda pravilno, da jo tožeča stranka upošteva. Vendar pa drugostopenjski organ poudarja, da navedeni podatki kljub temu potrošniku ne zagotavljajo popolne sledljivosti, saj na njih ni podatka, ki bi jih povezal z določeno dobavnico ter s tem omogočil tudi pridobitev podatka o datumu ulova in datumu razvrščanja in odpreme, saj isti dobavitelj lahko dobavi živila v več serijah in v relativno kratkih časovnih razdobjih, potrošnik pa za posamezno živilo ob takem označevanju nima možnosti preveriti teh podatkov, kar pomeni, da ni zagotovljena popolna sledljivost in je zato kršena določba 1. točke 18. člena Uredbe (ES) št. 178/2002. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu, in sicer zaradi nepravilne uporabe predpisa ter zaradi nepravilno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja oziroma napačno opravljenega sklepa o dejanskem stanju na podlagi ugotovljenih dejstev. Tožeča stranka namreč zagotavlja varna živila skladno s predpisanima HACCP študijo v B. d.o.o. in študijo Sledljivost, ki sta bili ob pregledu v obratu dani na vpogled inšpektorici. Študiji sta bili pripravljeni na podlagi veljavne zakonodaje ter strokovne in znanstvene literature. Tožeča stranka namreč pri zagotavljanju varnosti živil za potrošnika striktno upošteva vso veljavno zakonodajo s tega področja. Upoštevajoč, da so ribe živilo, ki ni predpakirano, tožeča stranka le-te označuje skladno s Pravilnikom o splošnem označevanju živil, ki niso predpakirana in določa, da mora vsebovati naslednje podatke: ime, pod katerim se živilo daje v promet, ime ali poslovno ime proizvajalca ali trgovsko ime oziroma blagovno znamko živila, kraj porekla ali državo izvora, če bi izpustitev tega podatka lahko zavedla potrošnika glede pravega izvora ali porekla živila, v primeru nepredpakiranih jedi, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, rok uporabnosti, označen z besedami uporabiti do, kategorijo oziroma razred živila, kolikor se živilo razvršča v vse kategorije oziroma razrede, druge podatke, če je tako določeno za posamezno nepredpakirano živilo v predpisu, ki ureja kakovost za posamezno živilo, oziroma v predpisu, ki ureja zdravstveno ustreznost živil. Pravilnik po mnenju tožeče stranke rok uporabnosti določa zgolj pri nepredpakiranih jedeh, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva, ne pa tudi pri živilih, ne glede na to, ali so ta z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljiva ali ne. Pravilnik torej namenoma razločuje med živilom, ki je na podlagi opredelitve iz Uredbe št. 178/2002 vsaka snov ali izdelek, ki je v predelani, delno predelani ali nepredelani obliki namenjen ljudem za uživanje ter jedjo, ki je živilo, pripravljeno za uživanje, navadno z dodatki. Glede na to ni dvoma, da nepripravljene ribe v ribarnici niso jed, temveč zgolj živilo, iz katerih bo jed šele nastala. Iz tega razloga 3. člena Pravilnika v delu, ki določa, da mora biti ob nepredpakiranih jedeh, ki so z mikrobiološkega vidika hitro pokvarljive, naveden rok uporabnosti, v primeru nepripravljenih rib ni mogoče uporabiti. Opisano specifičnost rib je upoštevalo tudi Ministrstvo za gospodarstvo, ko je v letu 2008 izdalo Navodilo za sledljivost živil v trgovini ter njihov umik/odpoklic, v katerih je na strani 18 pri poglavju Ribe navedlo, da mora oznaka na prodajnem mestu vsebovati vse tiste stvari, ki jih tožeča stranka tudi označuje. Ergo Navodila ne določajo, da bi moral biti ob ribah v ribarnici naveden rok uporabnosti. Tožeča stranka ugotovi, da kot je razvidno iz priloženih dobavnic, dobavitelj sam ne določi roka uporabe rib, kar ima za jasno posledico, da le-tega ne more določiti tožeča stranka sama. Poudarja, da 14. člen Uredbe št. 178/2002 le na splošno oziroma krovno za vsa živila določa, da se pri odločanju, ali je neko živilo varno ali ne, upoštevajo običajni pogoji uporabe živila s strani potrošnika in informacije, ki jih je potrošnik prejel, vključno z navedbami na oznaki živila. Z izvajanjem postopkov oziroma ukrepov, predpisanih v študijah HACCP, Študija B. d.o.o. in Sledljivost tožeča stranka zagotavlja sledljivost rib. Kot že rečeno je Uredba št. 178/2002 le krovna uredba (za vsa živila... se zagotovi sledljivost v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije). Zagotavljanje sledljivosti posameznih vrst živil pa je natančneje urejeno v drugih uredbah, za ribe oziroma ribiške proizvode z Uredbo Sveta (ES) št. 104/2000 o skupni ureditvi trgov za ribiške proizvode in proizvode iz ribogojstva (UL L 17 z dne 21. 1. 2000) ter z Uredbo Komisije (ES) št. 2065/2001 z dne 22. 10. 2001 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe sveta (ES) št. 104/2000 o obveščanju potrošnikov o ribiških proizvodih in proizvodih iz ribogojstva (UL L 278 z dne 23. 10. 2001), ki v razmerju do Uredbe št. 178/2002 predstavlja lex specialis po mnenju tožeče stranke. Prvostopenjski organ teh dveh Uredb sploh ni upošteval. Uredba Sveta ES št. 104/2000 tako v 4. členu določa, da mora oznaka ob ribah navajati trgovsko ime vrste, način proizvodnje in lovno območje, Uredba Komisije št. 2065/2001 pa v 8. členu glede sledljivosti in nadzora določa še, da morajo podatki, ki so potrebni v zvezi s trgovskim imenom, načinom proizvodnje in ribolovnim območjem, biti na voljo na vsaki stopnji prodaje zadevnih vrst. Ta podatek je skupaj z znanstvenim imenom zadevne vrste naveden na nalepki ali embalaži proizvoda, oziroma na trgovskem dokumentu, ki je priložen blagu, vključno z računom. Tožeča stranka tako v celoti izpolnjuje vse zahteve iz uredb pa tudi iz navodil Ministrstva za gospodarstvo. Tožeča stranka torej z vsemi podatki, ki jih ima označene ob ribah oziroma školjkah v ribarnici zagotavlja sledljivost rib oziroma školjk, preko sistema FIFO, na podlagi katerega se vsak artikel, ki je v prodajni vitrini, lahko poveže s specifično dobavnico. Argument prvostopenjskega organa, da ni zagotovljene nedvoumne sledljivosti in povezave med dobavnico in oznako ob ribah je očitno nepravilen. Sledljivost je bila že večkrat potrjena s strani Ribiške inšpekcije. Tožeča stranka meni, da izpodbijana odločba bistveno širi predpisane obveznosti tožeče stranke glede na slovenske in evropske normative. Opozarja tudi na nerazumljive razlike med ugotovitvami VURS-a in Ribiške inšpekcije v okviru istega ministrstva. Ribiška inšpekcija je v obratih tožeče stranke v Trgovskih centrih ..., ..., ... in ... ugotovila, da tožeča stranka ustrezno zagotavlja sledljivost rib, pri čemer se v vseh obratih tožeče stranke sledljivost zagotavlja na enak način. Zato tožeča stranka predlaga, da se odpravi izpodbijana odločba in da se toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo prerekala vse navedbe v tožbi in predlagala sodišču, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

Tožba je utemeljena.

V konkretnem primeru je sporno ali je tožeča stranka v eni od svojih poslovalnic kršila predpise s področja zagotavljanja varnosti živil za potrošnika in zagotavljanja sledljivosti živil v svoji trgovini. Pri opravljenem inšpekcijskem pregledu je bilo ugotovljeno, da za vsa živila v ribarnici ni navedenega roka uporabnosti ter da ni nedvoumne povezave med dobavnico in oznako ob ribah in školjkah v vitrini. Tožena stranka je ugotovila, da takšno dejstvo pomeni kršitev 14. in 18. člena Uredbe (ES) št. 178/2002. Sodišče ugotavlja, da citirana Uredba v 1. in 2. členu določa njen cilj, ki je zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja in ljudi in interesov potrošnikov v zvezi z živili ter določa splošna načela, ki urejajo sektor živil in krme na splošno ter opredeli pojem živila oziroma hrane. 14. in 18. člen omenjene Uredbe pa določata, da se pri odločanju, ali je neko živilo varno, upoštevajo običajni pogoji uporabe živila ter informacije, ki jih je potrošnik prejel, vključno z navedbami na oznaki živila ter da se mora zagotoviti za vsa živila sledljivost v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije. Tudi po presoji sodišča pokriva Uredba (ES) št. 178/2002 sporno področje (med drugim), vendar pa za preveritev zakonitosti izpodbijane odločbe ni dovolj, da prvostopenjski organ navede, da ugotovitve ob inšpekcijskem pregledu niso v skladu z omenjeno Uredbo le na splošno. Prvostopenjski organ je dolžan natančno opredeliti morebitno spornost ravnanja v povezavi z vsemi predpisi, ki urejajo to področje, torej tudi s specialnima Uredbama (ES) št. 104/2000 o skupni ureditvi trgov za ribiške proizvode in proizvode iz ribogojstva ter št. 2065/2001 z dne 22. 10. 2001 o podrobnih pravilih za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 104/2000 o obveščanju potrošnikov o ribiških proizvodih in proizvodih iz ribogojstva. Sodišče namreč ugotavlja, da tožnik pogoje iz specialnih Uredb glede označevanja rib in njihove sledljivosti izpolnjuje; tožena stranka pa v ničemer ne obrazloži, na podlagi česa izpeljuje iz krovne Uredbe še dodatne pogoje. Poleg tega tudi iz Navodil za sledljivost živil v trgovini ter njihov umik/odpoklic, ki sicer niso obvezujoč pravni akt in ga je izdalo Ministrstvo za gospodarstvo leta 2008 (in so izdelana na podlagi krovne Uredbe št. 178/2002 ter urejajo pogoje sledljivosti za trgovce za posamezna ožja področja, na strani 18 tudi za Ribe) izhaja, da je tožeča stranka storila prav vse, kar ji navodila enega od ministrstev, ki to področje urejajo, določajo. Res je, kot že rečeno, da Navodila niso obvezen pravni vir, vendar pa bi vseeno prvostopenjski organ kot ožji strokovnjak s tega področja moral v izpodbijani odločbi bolj natančno obrazložiti, zakaj meni, da v konkretnem primeru veljajo določeni (višji?) standardi in na kakšni pravni osnovi. Le tako obrazloženo odločbo bo sodišče lahko preizkusilo glede njene zakonitosti. Ker se po povedanem izpodbijane odločbe glede relevantnih okoliščin ne da preizkusiti, je odločba nezakonita. Sodišče je zato na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 s spremembami, v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu ob upoštevanju 4. in 5. odstavka istega člena v ponovni postopek.

O zahtevku tožeče stranke za povrnitev stroškov sodnega postopka je sodišče odločalo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1.