Jedro

V obravnavanem primeru gre za tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

Tudi za vložitev tožbe na tej podlagi pa mora tožeča stranka izpolnjevati vse procesne predpostavke za vložitev tožbe, med drugim mora biti izkazan tudi pravni interes.

Tožeča stranka s tožbenimi navedbami o nezakoniti sestavi sveta zavoda ter posledično nezakonitih vseh odločitvah, ki bi jih svet zavoda sprejel, ni izkazala, da bi bilo z izpodbijanim Odlokom poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu, torej v pravice in pravne koristi Zdravstvenega doma.

Pravilno pa je tudi stališče, da tožeča stranka izpodbija Odlok, s katerim je bila ustanovljena. Pri tem ne gre za oblastno odločitev, ampak za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic, to pa (praviloma) ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi (tožeča stranka).

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo tožeče stranke, ki jo je vložila zoper Odlok o ustanovitvi javnega zavoda ZD I. (v nadaljevanju Odlok) ter predlagala njegovo odpravo v celoti ali vsaj spornih določb (1. točka izreka), zavrglo zahtevo za izdajo začasne odredbe (2. točka izreka izpodbijanega sklepa) ter odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (3. točka izreka).

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je v skladu s prvim odstavkom 36. člena ZUS-1 opravilo predhodni preizkus tožbe, da bi ugotovilo izpolnjevanje procesnih predpostavk za njeno vsebinsko obravnavanje. Tožeča stranka v tožbi svoj pravni interes utemeljuje z zatrjevanjem neskladnosti Odloka z veljavno zakonodajo, zato se nekaterih določb Odloka naj ne bi dalo realizirati oziroma bi lahko povzročile motnje pri poslovanju. S tem pa tožeča stranka ni izkazala, da bi bilo z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu. Izpodbijani akt je akt, ki ga izda občina v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic na podlagi tretjega odstavka 3. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ). Pri izpodbijanem aktu ne gre za oblastno odločitev, za javnopravni oblastveni posamični akt, ampak za odločitev v izvrševanju ustanoviteljske pravice občine. Ko pa gre za odločitev v izvrševanju ustanoviteljskih pravic, sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnega javnega zavoda, ampak izvrševanje ustanoviteljske pravice občine. Glede na navedeno tožeča stranka pravnega interesa za vložitev tožbe zoper Odlok ni izkazala. V posledici je sodišče zavrglo tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe, saj je predpogoj za obravnavanje zahteve za izdajo začasne odredbe tožba zoper akt, katerega odložitev se zahteva oziroma v zvezi s katerim se z začasno odredbo zahteva ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Ker je sodišče tožbo zavrglo, niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje o začasni odredbi.

3. Tožeča stranka vlaga zoper citirani sklep pritožbo ter Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep spremeni tako, da tožbenemu zahtevku in zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo odločanje. Nasprotuje stališču, da je Odlok akt, ki ga ni mogoče izpodbijati pred upravnim sodiščem. Odlok je posamični akt, ki je izdan v obliki predpisa, zoper njega pa je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Že iz tega razloga je treba pritožbi ugoditi. Poleg tega pa se zakonitost Odloka lahko presoja tudi na podlagi 2. člena ZUS-1, saj Zakon o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) v 69. členu določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine odloča v upravnem sporu pristojno sodišče. Prav tako ni utemeljena odločitev sodišča prve stopnje, da tožeča stranka ni izkazala, da bi bilo z Odlokom poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi. Sodišče tega sploh ni obrazložilo, kar pomeni kršitev pravice do varstva pravic in do pritožbe in je že zato treba pritožbi ugoditi. Ni se opredelilo do tožbenih navedb glede pravnega položaja tožeče stranke v razmerju do Odloka. Že v tožbi je izpostavila določbo 26. člena Odloka, ki ureja imenovanje dodatnih članov sveta zavoda ter opozorila na nezakonitost in posledice. Z imenovanjem dodatnih predstavnikov ustanovitelja v svet zavoda bo prišlo do nezakonite sestave sveta zavoda. Posledično bo vsaka odločitev sveta zavoda nična in ne bo operativen. Sedanji direktor tožeče stranke je zgolj vršilec dolžnosti, kar pomeni, da bo treba imenovati direktorja s polnim mandatom že v naslednjih mesecih. Vse to so nedvomno konkretne posledice izpodbijanega Odloka, to pa je očiten poseg v pravice in pravne koristi tožeče stranke. V vmesnem času pa je Občinski svet 5. 3. 2015 že imenoval 3 dodatne predstavnike ustanovitelja v svet zavoda ter nezakonito razrešil dosedanjega predstavnika ustanovitelja in je v fazi imenovanja novih članov, kar vse bo imelo težko popravljive posledice. Sodišče bi moralo po uradni dolžnosti tudi oceniti in razsoditi o eventualni prizadetosti javne koristi in koristih tožene stranke v zvezi z izdajo predlagane začasne odredbe. Ker gre za spor o Odloku, s katerim se ureja tožeča stranka kot taka, to neposredno vpliva na njen pravni položaj in pravna razmerja, tako navzven kot znotraj, zato o pravnem interesu tožeče stranke in o utemeljenosti tožbe ter zahteve za izdajo začasne odredbe ne more biti dvoma.

4. Sodišče je toženo stranko seznanilo z vloženo pritožbo.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Izpodbijani sklep sodišča prve stopnje je bil izdan v izvrševanju sklepa Vrhovnega sodišča I Up 20/2015 z dne 17. 3. 2015. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje v skladu z napotki navedenega sklepa presojalo izpolnjevanje procesnih predpostavk za dovoljenost tožbe ter v okviru te presoje ugotovilo, da procesne predpostavke za tožbo v obravnavanem primeru niso izpolnjene.

7. V obravnavanem primeru gre za tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1, po katerem v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, kar je Vrhovno sodišče poudarilo že v sklepu I Up 20/2015 z dne 17. 3.2015. Izpodbijani Odlok je sicer izdan v obliki predpisa, vendar ureja posamična razmerja, saj ureja ustanovitev individualno določene pravne osebe, torej njegove določbe veljajo le za posamičen javni zavod in urejajo prav njegovo ustanovitev, dejavnost, organizacijo, organe in drugo(1) , zato ga je mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

8. Tudi za vložitev tožbe na tej podlagi pa mora tožeča stranka izpolnjevati vse procesne predpostavke za vložitev tožbe, med drugim mora biti izkazan tudi pravni interes. Zgolj dejstvo, da sodišče odloča o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja, za izkazovanje izpolnjevanja procesnih predpostavk ne zadošča, zato so neutemeljene pritožbene navedbe, da bi bilo treba pritožbi ugoditi že iz tega razloga. Prav tako ni utemeljeno pritožbeno stališče, da bi se zakonitost izpodbijanega Odloka lahko presojala tudi na podlagi 2. člena ZUS-1. Drugi odstavek 2. člena ZUS-1 določa, da je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta - torej ne akt v obliki predpisa. Na odločitev ne vplivajo pritožbene navedbe, da Zakon o lokalni samoupravi v 69. členu določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov organov občine odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, saj, kot je že pojasnjeno, Odlok ni dokončni posamični akt. 9. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje v okviru predhodnega preizkusa tožbe (36. člen ZUS-1) pravilno ugotovilo, da tožeča stranka ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe.

10. V upravnem sporu se namreč glede na določbo 1. člena ZUS-1 zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov (v nadaljevanju posamezniki) in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil (v nadaljevanju organi) na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Torej mora za izpodbijanje akta (katerega koli, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu) tožeča stranka izkazati pravni interes. Pravni interes pa ima oseba, ki izkaže, da je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma v pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu, torej, da bi ugoditev njeni tožbi zanjo pomenila določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči oziroma da bi si v primeru ugoditve tožbi izboljšala svoj pravni položaj. Stranka torej varuje svoje (pravne) interese in ne javnega interesa.

11. Tožeča stranka tudi po presoji Vrhovnega sodišča z tožbenimi navedbami o nezakoniti sestavi sveta zavoda ter posledično nezakonitih vseh odločitvah, ki bi jih svet zavoda sprejel, ni izkazala, da bi bilo z izpodbijanim Odlokom poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu, torej v pravice in pravne koristi Zdravstvenega doma.

12. Pravilno pa je tudi stališče sodišča prve stopnje, da je konkretni izpodbijani Odlok, s katerim je bila ustanovljena tožeča stranka, sprejela občina na podlagi ZZ. Pri tem ne gre za oblastno odločitev, kot je bilo že pojasnjeno, ampak za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic občine, to pa (praviloma) ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Ko gre za odločitve v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic, praviloma sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi ustanovljene pravne osebe, v tem primeru Zdravstvenega doma, ki bi jo uveljavljala proti svojemu ustanovitelju, ampak izvrševanje ustanoviteljske pravice občine, ki jo ima na podlagi zakona(2). Zato je neutemeljeno tudi pritožbeno sklicevanje na sklep I Up 294/2014, v katerem je bil sporen poseg v avtonomijo Univerze (58. člen Ustave RS), in sklep I Up 476/2013, v katerem je bil sporen poseg v ustavne pravice posameznika - fizične osebe (posledice posega bi nastale z javno objavo in jih tudi v primeru strankinega uspeha ne bi bilo več mogoče odpraviti, saj bi bile že javno objavljene), ker gre za drugačno dejansko in pravno stanje.

13. Sodišče prve stopnje je tudi pravilno pojasnilo, da v primeru zavrženja tožbe niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Pogoj za vsebinsko odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe je namreč vložena tožba(3). Z vložitvijo tožbe v upravnem sporu pridobi tožnik možnost preventivnega varstva, ki je v tem, da lahko zahteva izdajo začasne odredbe po določbah 32. člena ZUS-1. Procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe v upravnem sporu je torej vložena tožba, ki izpolnjuje z zakonom določene pogoje, da uspešno prestane predhodni preizkus. Ker v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji za tožbo, ni pogojev za izdajo začasne odredbe, in zato ni razloga za ugotavljanje zatrjevanih težko popravljivih posledic. Posledično tudi ni potrebe po ocenjevanju eventualne prizadetosti javne koristi in koristi tožene stranke, saj se to ugotavlja le v primeru že ugotovljenega izpolnjevanja pogojev za izdajo začasne odredbe, predvsem ugotovljene verjetnosti nastanka težko popravljive škode.

14. Ker niso podani razlogi, ki jih je tožeča stranka uveljavljala, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo na podlagi 76. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

15. Tožeča stranka s pritožbo ni uspela, zato v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

(1) Prim. sklepe Ustavnega sodišča U-I-105/92 z dne 9. 11. 1994, U-I-386/96 z dne 18. 12. 1996 in U-I-192/12 z dne 20. 9. 2012 ter sklep Vrhovnega sodišča I Up 370/2013 z dne 24. 10. 2013. (2) Prim. sklepe Vrhovnega sodišča II Up 5/2004 z dne 19. 8. 2004, I Up 518/2012 z dne 28. 11. 2012 in I Up 370/2013 z dne 24. 10. 2013. (3) Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 123/2014 z dne 16. 4. 2014.