U-I-62/96

5. 3. 1999

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Antonije Dukič iz Šentruperta na Dolenjskem na seji dne 5. marca 1999

s k l e n i l o :

1.Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 24. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in 1/96) se zavrne.

2.Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 34. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93) se zavrže.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Pobudnica izpodbija 24. člen Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju: ZVO) in 34. člen Zakona o gospodarskih javnih službah (v nadaljevanju: ZGJS), ker naj bi bila v nasprotju z določbo 2. člena Ustave, po kateri je Slovenija pravna država.

Navaja, da je v 24. členu ZVO določeno, da se za pridobivanje in izbor koncesionarjev, za javni razpis, za vprašanja v zvezi s koncesijsko pogodbo, za varstvo koncesionarjev in reševanje sporov, za prenehanje koncesijskega razmerja, za prenos koncesije, obvezno koncesijo, višjo silo in odgovornost koncesionarja za ravnanje zaposlenih, primerno uporabljajo določbe zakona, ki ureja koncesije za gospodarske javne službe, če z zakonom ni drugače določeno. Po mnenju pobudnice takšna določba omogoča, da se pogoji in postopki koncesioniranja javnih služb uporabljajo tudi za koncesioniranje izkoriščanja naravnih virov, četudi gre za povsem različne dejavnosti. Ker so temeljni pogoji posameznih vrst koncesij vsebinsko povsem različni, bi morali biti različno urejeni tudi postopki za pridobivanje navedenih koncesij. Tako bi moral biti postopek za pridobitev koncesije za izkoriščanje naravnih virov podrobneje urejen v ZVO, ne pa da se ta Zakon glede tega sklicuje na ZGJS. Ker torej 24. člen ZVO ne ureja načina podeljevanja koncesij za izkoriščanje naravnih virov (temveč se le sklicuje na ZGJS), je po mnenju pobudnice v nasprotju z ustavnim načelom o pravni državi.

2.V 34. členu ZGJS je določeno, da mora koncedent v roku 60 dni od dneva, ko je prejel vlogo o zainteresiranosti za opravljanje določene dejavnosti kot koncesionirane javne službe, pričeti postopek za izdajo koncesijskega akta. Navedena določba je po mnenju pobudnice pomanjkljiva, saj ne določa roka, v katerem mora biti izdan koncesijski akt, oziroma roka, v katerem mora biti koncesija podeljena ali zavrnjena. Pobudnica navaja, da je navedena določba pomanjkljiva tudi zaradi tega, ker ne določa varstva pravic v postopku vložitve vloge o zainteresiranosti za koncesijo kot posebnem upravnem postopku. Zato je ta določba v nasprotju z 2. členom Ustave o pravni državi in v nasprotju s tretjim odstavkom 120. člena Ustave, ki proti odločitvam in dejanjem upravnih organov in drugih nosilcev javnih pooblastil zagotavljajo sodno varstvo.

3.Pobudnica izkazuje svoj pravni interes s tem, da je v skladu z obstoječo zakonodajo vložila vlogo za izdajo lokacijskega dovoljenja za gradnjo male hidroelektrarne Draga na vodotoku Bistrica pri Šentrupertu ter vlogo o zainteresiranosti za pridobitev koncesije za rabo in izkoriščanje vode na navedenem vodotoku za proizvodnjo električne energije.

4.Državni zbor v odgovoru na navedbe pobudnice glede 24. člena ZVO navaja, da sta izvajanje gospodarskih javnih služb ter izkoriščanje naravnih dobrin dve različni dejavnosti, zato so tudi pogoji za eno in drugo dejavnost različno urejeni. Zaradi tega je vprašanje v zvezi s pogoji za upravljanje, rabo ali izkoriščanje naravnih dobrin in določanjem načina pridobivanja koncesije v ZVO drugače urejeno, kot je to za gospodarske javne službe urejeno v ZGJS. Po mnenju Državnega zbora pa je smiselno in možno, da se posamezna tehnična vprašanja postopka, ki so za obe vrsti dejavnosti enaka ali podobna, ne urejajo za vsako dejavnost posebej, temveč se uredijo le v enem zakonu, drugi zakon pa se glede tega smiselno sklicuje na prvega. Katere določbe ZGJS se smiselno uporabljajo tudi glede koncesij po ZVO, je po mnenju Državnega zbora taksativno določeno v ZGJS. Med take pa po mnenju Državnega zbora ne sodijo določbe, ki se v ZGJS nanašajo na določitev nosilcev koncesij, na koncesijski akt in na vlogo o zainteresiranosti. Tako naj bi ureditev po ZVO prepuščala odločanje o začetku izkoriščanja naravnih dobrin koncedentu in naj bi drugače kot pri gospodarskih javnih službah ne dajala možnosti zainteresiranemu, da državo ali lokalno skupnost kot lastnika naravne dobrine prisili k začetku postopka za izdajo koncesijskega akta. Takšna ureditev naj bi bila potrebna zato, ker imata država oziroma lokalna skupnost kot lastnika določenih naravnih dobrin na podlagi sprejetih in ratificiranih mednarodnih pogodb dolžnost skrbeti za izkoriščanje naravnih dobrin v smislu trajnostnega razvoja, na podlagi 5. člena Ustave pa za ohranjanje naravnih bogastev. Zato izpodbijana ureditev po mnenju Državnega zbora v tem delu ni v nasprotju z ustavnim načelom o pravni državi.

5.Na navedbe pobudnice glede 34. člena ZGJS pa Državni zbor navaja, da postopek v zvezi z vlogo o zainteresiranosti za opravljanje dejavnosti nima narave upravnega postopka. Obveznost koncedenta, da prične postopek, se po izpodbijani določbi nanaša na koncesijski akt, ki pa ni upravna odločba, temveč predpis Vlade ali odlok lokalne skupnosti. Postopek izdajanja predpisa zato po navedbah Državnega zbora ni upravni postopek in vlagatelj po izpodbijanem členu ni stranka v upravnem postopku, temveč ima le položaj pobudnika, ki želi, da organ oblasti ali lokalne skupnosti prične s postopkom za izdajo predpisa. Ker torej postopek v zvezi z vlogo o zainteresiranosti nima značaja upravnega postopka, v Zakonu tudi niso urejena vprašanja o varstvu pravic v takšnem postopku. Zato izpodbijana ureditev po mnenju Državnega zbora tudi v tem delu ni v nasprotju z načeli pravne države.

B.

6.Z ZVO so urejena temeljna vprašanja v zvezi z upravljanjem, rabo in izkoriščanjem naravnih dobrin, z ZGJS pa temeljna vprašanja glede izvajanja gospodarskih javnih služb. Zaradi različne narave obeh dejavnosti so temeljne rešitve v navedenih zakonih različno urejene. Ker so določena procesna vprašanja in vprašanja glede pravnih razmerij iz koncesijske pogodbe na obeh področjih podobna oziroma enaka, je zakonodajalec uporabil zakonodajno tehniko, s katero je ta vprašanja podrobno uredil le v enem zakonu, v drugem pa se sklicuje na primerno uporabo določb prvega zakona. Takšen pristop k urejanju posameznih podobnih oziroma enakih vprašanj v obstoječi zakonodajni praksi ni redek in ne nasprotuje nobeni ustavni določbi. Navedena ureditev po mnenju Ustavnega sodišča ne more povzročati nejasnosti oziroma možnosti različnih razlag, kot to navaja pobudnica, saj so z izpodbijano določbo ZVO taksativno navedena vprašanja, glede katerih se tudi za koncesioniranje po ZVO uporabljajo določbe, ki urejajo ta vprašanja v ZGJS. Zato ureditev v izpodbijanem členu ZVO, ki se sklicuje na primerno uporabo natančno opredeljenih določb ZGJS, ni v nasprotju z načeli pravne države. Iz določbe 24. člena ZVO pa ne izhaja, da bi se v postopkih pridobivanja koncesij na naravnih dobrinah smiselno uporabljala tudi določba 34. člena ZJGS. Med vprašanji, glede katerih 24. člen ZVO odkazuje na primerno uporabo določb ZGJS, namreč ni tudi vprašanja položaja zainteresiranih oseb. Iz opisa vprašanj, glede katerih 24. člen ZVO odkazuje na uporabo ZGJS, izhaja, da gre le za vprašanja, ki jih ZGJS ureja v tč c) "Pridobivanje koncesionarjev" in v naslednjih točkah, to je v členih 36 do vključno 53. Zakonodajalec je imel tudi utemeljene razloge, da med smiselno uporabne določbe ni vključil tudi določbe 34. člena ZGJS. Ta namreč ureja pravni položaj osebe, ki je zainteresirana za opravljanje določene dejavnosti kot koncesionirane gospodarske javne službe. Položaja in pravic oseb, ki so zainteresirane za opravljanje dejavnosti kot koncesionirane gospodarske javne službe, pa ni mogoče primerjati s položajem oseb, ki so morebiti zainteresirane za pridobitev koncesije na naravnih dobrinah. Predmet koncesije se v obeh primerih tako močno razlikuje, da glede vprašanja, kdo in na kakšen način lahko pridobi koncesijo, zlasti tudi glede vprašanja, ali koncedent v določenih primerih mora začeti postopek za izdajo koncesijskega akta, kar med rugim ureja ravno 34. člen ZGJS, zakonodajalec ni mogel za oba primera uporabiti enakih zakonskih rešitev. Ustavno sodišče nadalje ocenjuje, da ne gre za protiustavno pravno praznino, če niti ZVO niti kak drug zakon ne dajeta tistim, ki bi bili zainteresirani za gospodarsko izkoriščanje naravnih dobrin, ki so v lasti države ali lokalnih skupnosti, možnosti, da na formaliziran način začnejo postopek za morebitno izdajo koncesijskega akta. Zakonodajalec mora sicer na podlagi 70. člena Ustave določiti pogoje, pod katerimi se smejo izkoriščati naravna bogastva. To pa ne pomeni, da bi moral imeti vsak zainteresirani pravico, da se država ali lokalna skupnost kot lastnika opredelita do njegove želje oziroma namere, da bi gospodarsko izkoriščal posamezno naravno dobrino.

7.Zakonodajalec lahko za posamezne vrste naravnih virov v področni zakonodaji vprašanje, kakšne postopke bo dal na razpolago posameznim osebam, zainteresiranim za njihovo gospodarsko izkoriščanje, uredi tudi drugače. Kadar pa ne gre za gospodarsko izkoriščanje naravnega vira, lahko zainteresirana oseba že zdaj po določbah 22. člena ZVO sproži upravni postopek za izdajo dovoljenja pristojnega ministra.

8.Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za izpodbijanje določbe 34. člena ZGJS z navedbo, da je prijavila svojo zainteresiranost za gradnjo male hidroelektrarne. Ker gre pri tem za gospodarsko izkoriščanje vode kot naravnega vira (prvi odstavek 17. člena in peti odstavek 21. člena ZVO), se glede na utemeljitev v 6. točki te obrazložitve določba 34. člena ZGJS za njen primer ne uporablja. Morebitna razveljavitev te določbe torej ne bi vplivala neposredno na njene pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Zato pobudnica za izpodbijanje te določbe nima pravnega interesa, kot ga za vložitev pobude zahteva 24. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 - v nadaljevanju: ZUstS) in je Ustavno sodišče v tem delu njeno pobudo zavrglo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč - Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan in dr. Dragica Wedam - Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

P r e d s e d n i k : Franc Testen