Jedro

Razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost mora biti sorazmerno in s tem razumno.

Izrek

Tožbi se delno ugodi, odločba Davčne uprave RS, Davčnega urada Nova Gorica, št. št. 4224-300446/2008-11021-11 z dne 23. 5. 2008 se odpravi glede odmere nadomestila za uporabo zazidanih stavbnih zemljišč – prodajnih dvorišč bencinskih servisov A., B., C., D., E., F., G., H. in I. ter se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je tožeči stranki dolžna povrniti 2.630,00 EUR stroškov tega postopka v 15 dneh, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku odmerila nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za leto 2008 v skupnem znesku ... EUR. Odmera se nanaša na nezazidani stavbni zemljišči parc. št. 260/15 in 260/17 k.o. ..., in na zazidana stavbna zemljišča z bencinskimi servisi in prodajnimi dvorišči (...) ter od zazidanega stavbnega zemljišča z upravno stavbo na ... Iz obrazložitve je razvidno, da odmera temelji na določbah Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju Odlok). Ta v 10. členu določa točkovanje zazidanih stavbnih zemljišč po posameznih conah v odvisnosti od dejavnosti, ki se opravlja na teh zemljiščih. Tako je v okviru nestanovanjske namembnosti določena oziroma točkovana tudi trgovina z motornimi gorivi, in sicer v I. coni s 820 točkami, v II. coni s 680 točkami in v III. coni s 550 točkami. Iz izreka odločbe je razvidno, da so bila v prvo cono uvrščena in s tem najvišje točkovana prodajna dvorišča bencinskih servisov C., D., E. S točkami iz druge cone so bila ovrednotena prodajna dvorišča bencinskih servisov na A., F., G. in H. cono pa so bila uvrščena in ovrednotena s 550 točkami prodajna dvorišča bencinskih servisov v B. in I. Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim navedel, da je bil Odlok spremenjen v 10. členu, saj je bil pred tem z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004 razveljavljen, zato so bile na novo določene točke za trgovino z motornimi gorivi. Prvostopenjski upravni organ je občinski odlok pravilno uporabil, zavrnjen pa je bil tudi ugovor, da Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/84) ne določa, da se NUSZ plačuje tudi v odvisnosti od dejavnosti, ki se opravljajo na teh zemljiščih.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma navaja, da ima na področju Mestne občine Nova Gorica skupno 9 bencinskih servisov in upravno stavbo. Na bencinskih servisih izvaja svojo registrirano dejavnost, to je različne vrste trgovin na drobno, med drugim tudi trgovino na drobno z lastnimi motornimi gorivi. Meni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ne vsebuje konkretizacije dejanskega stanja, na podlagi katerega je bilo opravljeno točkovanje, v obrazložitvi pa niso konkretizirano uporabljena merila za točkovanje, ampak so zgolj citirane določbe ZSZ/84 in Odloka. Tako ni določno opredeljeno, katera od več dejavnosti, ki jih tožnik izvaja na bencinskih servisih, je bila upoštevana kot podlaga za točkovanje in zakaj. Sam namreč na bencinskih servisih izvaja dejavnosti, ki so navedene v 3., 4. in 7. alineji B/3 10. člena Odloka. Poleg tega standardna klasifikacija dejavnosti nima dejavnosti iz 3. alineje B/3 točke 10. člena Odloka. Nadalje meni, da obremenitve, ki so predpisane v navedenem členu oziroma njegovi točki, niso skladne s temeljnim namenom NUSZ in so za zavezance, ki izvajajo trgovino z motornimi gorivi, diskriminatorne brez utemeljenega razloga. Sporna določba jih nerazumno višje obremenjuje kot druge zavezance – npr. tiste, ki izvajajo trgovino na debelo (v I. coni kar 27 x višje), v primerjavi s tistimi, ki izvajajo trgovino na drobno, pretežno z živili, v I. coni kar 41 x višje, v primerjavi z zavezanci, ki izvajajo ostalo trgovino na drobno, pa v I. coni 18 x višje. Taka ureditev nima ničesar skupnega z razumnim razlikovanjem obremenitev posameznih zavezancev, ki v bistvu izvajajo isto (to je trgovinsko) dejavnost na isti lokaciji. Iz določb Odloka ni mogoče razbrati razumnega razloga za 41 x višjo obremenitev tožnikove dejavnosti v primerjavi z obremenitvijo na isti lokaciji zavezanca, ki izvaja trgovino na drobno. Če je razlog za tako razlikovanje prodajni artikel, tožnik meni, da je treba upoštevati, da so cene naftnih derivatov pod državno kontrolo cen, kar onemogoča pridobivanje izjemnih dohodkov iz tega naslova.

Nadalje opozarja, da se po določbi 10.b člena Odloka stopnja obremenitve za objekte iz namembnosti pod b točko na območju izjemne ugodnosti lokacije poveča za 50 %. Na ta način se že sicer nerazumno razlikovanje še povečuje, pri čemer odlok sploh ne opredeljuje, kaj predstavljajo te „ugodnosti“. Določbe, ki se nanašajo na izjemne ugodnosti lokacije, po tožnikovem mnenju ni dopustno uporabiti, ker zanjo ni podlage v ZSZ/84 in je v nasprotju z Ustavo RS, ker predstavlja nedovoljeno diskriminacijo gospodarskih subjektov z uporabo predpostavke „dobičkarjev“ ne glede na dosežene dejanske poslovne rezultate. Zgolj lokacija tožnikovih bencinskih servisov namreč nima nikakršnega bistvenega vpliva na zaslužek zaradi državnega maksimiranja cen naftnih derivatov. Konkretna obremenitev, ki jo predpisuje Odlok, ne prenese testa razumnosti razlikovanja obremenitve posameznih zavezancev, ki izvajajo istovrstno dejavnost. Po tožnikovem mnenju bi morala biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju za višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. V zaključku predlaga, da sodišče prekine ta upravni spor in na Ustavnem sodišču RS zahteva presojo ustavnosti in zakonitosti določb 10. do 10/b. člena Odloka. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe, razlogov pa ne navaja.

K 1. točki izreka Tožba je delno utemeljena.

Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v tej zadevi že odločilo s sodbo I U 1505/2009 z dne 11. 2. 2010 in je tožbo zavrnilo. Na podlagi tožnikove revizije je Vrhovno sodišče s sklepom X Ips 182/2010 z dne 21. 4. 2011 omenjeno sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo temu sodišču v ponovno sojenje. V 8. točki sklepa je ugotovilo, da je v zadevi sporna uporaba določbe 3. alineje B./3. točke 10. člena Odloka (Uradno glasilo, št. 10/97, Uradne objave, št. 2/99 in naslednji ter Uradni list RS, št. 133/03 in naslednji), ki se nanaša na zavezance za NUSZ, ki opravljajo dejavnost trgovine z motornimi gorivi. Zato je v 14. točki zavzelo stališče, da se mora sodišče v ponovljenem postopku na konkreten način in z zadostno stopnjo jasnosti opredeliti do tožbenega ugovora glede neustavnosti omenjene določbe Odloka v smislu, kot izhaja iz 10. točke obrazložitve tega sklepa. Za ta namen lahko sodišče od Mestne občine Nova Gorica pridobi potrebne podatke.

Glede na navedeno in ker je bilo v izpodbijani odločbi v delu, ki se nanaša na odmero NUSZ za prodajna dvorišča ob bencinskih servisih, upoštevano točkovanje po namembnosti trgovine z motornimi gorivi, je sodišče v ponovljenem postopku omenjeno občino pozvalo, da pošlje podatke, ki so bili podlaga za določitev različnih obremenitev zavezancev v B./3. točki 10. člena Odloka. Znotraj te določbe je trgovina z motornimi gorivi v I. coni točkovana z 820 točkami, v II. coni s 680 točkami, v III. coni pa s 550 točkami; trgovina na debelo v I. coni s 30 točkami, v II. coni s 25 točkami, v III. pa z 20 točkami; trgovina na drobno, pretežno z živili, v I. coni z 20 točkami, v II. coni z 18 in v III. coni z 12 točkami ; ostala trgovina na drobno v I. coni s 45 točkami, v II. coni s 40 točkami, v III. coni s 30 točkami. Tožnik v tožbi zatrjuje, da je tako razlikovanje nerazumno in arbitrarno, saj temelji le na prosti presoji.

Občina v odgovoru navaja, da je pri določanju višine nadomestila za trgovino z motornimi gorivi upoštevala merila, določena v 4. členu Dogovora o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje NUSZ in meril za določanje višine tega nadomestila (Uradni list SRS, št. 19/86). Glede merila opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami navaja, da se bencinski servisi v Mestni občini Nova Gorica nahajajo ob glavnih vpadnicah v mesto ter v samih naseljih oz. mestu Nova Gorica, kjer je komunalna opremljenost najvišje stopnje. Večina bencinskih servisov je v I. in II. coni, kar pomeni višje točke za odmero nadomestila. Pri merilu lege in namembnosti ter smotrne uporabe stavbnega zemljišča je bilo upoštevano, da je bencinske servise glede na veljavne prostorske akte dopustno postavljati na mešanih območjih po predhodni oceni vplivov na okolje in le s soglasjem občine. Zaradi tega osnovne dejavnosti bencinskih servisov, to je trgovine z motornimi gorivi, s prostorskega vidika ni mogoče enačiti z ostalimi trgovskimi dejavnosti, saj je ni možno izvajati kjerkoli znotraj območij mešanih dejavnosti, kot to velja za ostalo trgovino. Pri tretjem merilu, to je merilu izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, je bilo upoštevano, da sta dva bencinska servisa locirana v neposredni bližini državne meje, trije pa v mestu Nova Gorica, torej v pasu 1,5 km od državne meje. En bencinski servis je na razdalji 5 km od meje, dva pa v pasu do 10 oz. 12 km od meje. Te lokacije so z vidika možnosti ustvarjanja dohodka izredno ugodne zaradi cene goriv, ki so v Sloveniji nižje kot v Italiji. Poleg tega vsi bencinski servisi delujejo tudi ob nedeljah in praznikih, trije pa 24 ur na dan, kar dodatno pripomore k možnosti ustvarjanja dohodka. V tem primeru so bencinski servisi primerljivi z gostinskimi in nočnimi lokali ter igralništvom. V zvezi z merilom večje motnje pri uporabi stavbnega zemljišča pa občina pojasnjuje, da je bila upoštevana degradiranost zemljišča ob bencinskih servisih, ki jo povzroča že dejavnost sama in 24-urno delovanje. Tudi iz teh razlogov osnove dejavnosti bencinskih servisov ne gre enačiti z ostalo trgovino na drobno.

V odgovoru še navaja, da zakonski predpisi ne določajo, da bi morala občina pred določitvijo višine nadomestila za posamezne dejavnosti predhodno pridobiti podatke, na osnovi katerih bo določila višino nadomestila. Podatkov iz naslova pridobivanja dohodka niti ne more pridobiti in na tej podlagi določiti višjo stopnjo obremenitve posamezne dejavnosti, ampak to določi izključno v skladu z navedenimi merili glede na to, kaj posamezna dejavnost s prostorskega in gospodarskega vidika predstavlja za občino. Opozarja, da se tožniku obračunava NUSZ za trgovino z motornimi gorivi le od površin, ki so namenjene točenju goriva, medtem ko so površine samih objektov bencinskih servisov obremenjene kot trgovina na drobno, čeprav se v nekaterih izvaja tudi gostinska dejavnost, za katero je sicer predpisano višje število točk. Sodišče na podlagi omenjenega odgovora ugotavlja, da je bilo pri določanju višine NUSZ v Odloku upoštevano tudi merilo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-158/02-17 z dne 20. 5. 2004, na katero se v 10. točki sklepa sklicuje tudi Vrhovno sodišče, zavzelo stališče, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi 3. alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo 2. odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem povezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem, kar izpeljano pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem sorazmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija.

Ustavno sodišče je v navedeni odločbi zavzelo tudi stališče, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti le, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

Navedeno pomeni, da je obravnavano merilo mogoče uporabiti in na njegovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami.

Sodišče ugotavlja, da Mestna občina Nova Gorica v odgovoru takih podatkov ni navedla, zato tudi ni mogoč sklep, da je razlikovanje med zavezanci, ki v isti coni uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost (npr. v I. coni so prvi več kot 18-krat bolj obremenjeni kot v primeru izvajanja ostale trgovine na drobno), sorazmerno in s tem razumno. V tem pogledu so zato trditve o izredno ugodni možnosti ustvarjanja dohodka na bencinskih servisih zaradi neposredne bližine državne meje z Italijo in zaradi daljšega obratovalnega časa v primerjavi z večino preostalih trgovin, pavšalne, saj ne pojasnjujejo razmerja med obremenitvami zavezancev.

Glede na navedeno je določba 3. alineje B./3. 10. člena Odloka, ki je bila v zadevi uporabljena za izračun NUSZ za zazidana stavbna zemljišča – prodajna dvorišča bencinskih servisov, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom po 2. odstavku 14. člena Ustave in je v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo exceptio illegalis). Sodišče je zato tožbi ugodilo v obsegu, v katerem je bila uporabljena neustavna določba Odloka in je izpodbijano odločbo v tem delu odpravilo (4. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) ter zadevo vrnilo v ponovno odločanje (3. odstavek istega člena). V ponovljenem postopku bo moral tudi za površine prodajnih dvorišč NUSZ odmeriti v višini, določeni v B./3. točki 10. člena Odloka za ostalo trgovino na drobno, tako kot je to storil že za same objekte bencinskih servisov.

K 2. točki izreka Tožba je neutemeljena v delu, kolikor izpodbija odmerjeno nadomestilo za nezazidani stavbni zemljišči parc. št. 260/15 in 260/17 k.o. ... in za zazidana stavbna zemljišča uvodoma naštetih bencinskih servisov brez prodajnih dvorišč ter upravne stavbe v skupni višini 4.705,14 EUR.

Pri izračunu NUSZ za navedena zemljišča namreč ni bila uporabljena neustavna določba 3. alineje B./3. točke 10. člena Odloka, sodišče pa se ne strinja niti s tožbenim stališčem, da izpodbijane odločbe ni mogoče preveriti. Že v samem izreku so konkretizirane tiste okoliščine v zvezi s posameznim stavbnim zemljiščem, ki jih je upravni organ upošteval pri izračunu NUSZ, to je namembnost stavbe oziroma zemljišča, površina v kvadratnih metrih, število točk, ki izražajo stopnjo obremenitve in ki je odvisno od cone, v kateri se nahaja stavbno zemljišče, ter vrednost točke. Gre za elemente, ki so bili uporabljeni za izračun na podlagi 8. in 9. člena Odloka, kar je navedeno tudi v obrazložitvi.

Sodišče nadalje ugotavlja, da je upravni organ v izreku navedel, v katerem območju oziroma na katerem naslovu se nahaja posamezni objekt oziroma zemljišče in v katero cono je uvrščen, v obrazložitvi pa pojasnil, katere lokacije so uvrščene v posamezno cono. Zato ni mogoče trditi, da tožnik ne bi mogel preveriti, ali so bili njegovi bencinski servisi na …, v ... (bencinski servis in prodajno dvorišče ...), na ..., ..., na ... in na naslovu ..., obe nezazidani stavbni zemljišči in zemljišče z upravno stavbo na ... uvrščeni v tisto cono, v katero Odlok uvršča posamezno od naštetih lokacij v 11. členu (zazidana stavbna zemljišča) in 11. b členu (nezazidana stavbna zemljišča). Nadalje je jasno razvidno, da so bili bencinski servisi (brez prodajnih dvorišč) točkovani po namembnosti ostale trgovine na drobno, kot to določa 4. alineja B./3. točke 10. člena Odloka, upravna stavba pa kot objekt za upravo (B./1. točka).

Glede na navedeno je izdana prvostopenjska odločba glede dejanskega stanja, uporabljenih elementov za izračun, vrednosti točke in pravne podlage za tak izračun konkretizirana v taki meri, da v celoti omogoča preizkus pravilnosti in utemeljenosti izračunanega NUSZ. Tožnikove trditve o nekonkretiziranem dejanskem stanju, nerazvidnem konkretnem točkovanju po posameznih merilih in načinu, po katerem so bile izračunane točke v izreku, zaradi svoje posplošenosti nadaljnjega preizkusa v tej smeri ne omogočajo.

Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnik v upravnem postopku (v pritožbi) ni zatrjeval, da na navedenih bencinskih servisih opravlja katero od drugih dejavnosti poleg upoštevane ostale trgovine na drobno. Navedeno predstavlja nedovoljeno tožbeno novoto (3. odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06; v nadaljevanju ZUS-1), zato tožnik na tej podlagi ne more utemeljevati kršitve pravil upravnega postopka glede obsega obrazložitve, ker da v njej ni izrecno navedeno, iz katerega razloga in na kateri podlagi je upravni organ upošteval prav to dejavnost. Tudi sicer so zavezanci v skladu s 14. členom Odloka dolžni pristojnemu organu sporočiti vsako spremembo namembnosti stavbe, ki je obremenjena z nadomestilom.

Na odločitev v zadevi v tem delu ne more vplivati niti tožbeni očitek, da se nerazumno razlikovanje zavezancev še dodatno stopnjuje z določbo 10.b člena Odloka, ki na območju izjemne ugodnosti lokacije stopnjo obremenitve za namembnost B - nestanovanjska povečuje še za 50 %.

Sodišče ugotavlja, da 11. člen Odloka kot območje izjemne ugodnosti lokacije določa cono z oznako I. a. Iz izreka izpodbijane odločbe izhaja, da v to cono ni bilo uvrščeno nobeno od tožnikovih stavbnih zemljišč, kar pomeni da sporna določba v obravnavanem primeru ni bila uporabljena. Njena presoja zato ne more biti predmet tega upravnega spora.

Glede na navedeno je sodišče tožbo v tem delu zavrnilo (1. odstavek 63. člena ZUS-1).

K 3. točki izreka Ker je sodišče v pretežnem delu ugodilo tožbi (za 114.197,15 EUR), stroški pa so neglede na zavrnilni del sodbe enaki, kot če bi tožnik uspel v celoti, je tožnik v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/2007; v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški upravnega spora na prvi stopnji v višini 350 EUR (2. odstavek 3. člena Pravilnika). V skladu z določbo 5. člena Pravilnika se pri določitvi in povrnitvi stroškov tožnikom ne uporabljajo določbe drugih predpisov, razen v primeru, če bi v postopku nastali tudi stroški prič, izvedencev in tolmačev, ko se ti stroški povrnejo na podlagi zakona, ki ureja pravdni postopek in podzakonskih predpisov, izdanih na njegovi podlagi.

Poleg tega je tožnik v obravnavanem primeru na podlagi 1. odstavka 154. člena v zvezi s 3. odstavkom 165. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki ga je treba uporabiti glede na prvi odstavek 22. člena ZUS-1, upravičen do povračila stroškov revizijskega postopka. Sodišče jih je odmerilo na podlagi predloženega stroškovnika, pri čemer je v skladu z 2. odstavkom 155. člena ZPP uporabilo odvetniško tarifo, določeno v Zakonu o odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 67/08 in naslednji; ZodvT), upoštevajoč vrednost spornega predmeta nad 110.000,00 do 125.000,00 EUR.

Tako je tožniku priznalo odvetniške stroške za postopek z revizijo v višini 1.880,00 EUR (tar. št. 3300 po navedeni tarifi), za telekomunikacijske stroške v višini 20,00 EUR (tar. št. 6002), od nagrade in izdatkov pa še 20 % DDV v višini 380,00 EUR (tar. št. 6007), skupaj 2.280,00 EUR. V navedenem znesku ni bila upoštevana plačana sodna taksa za revizijo v višini 164,00 EUR, ki bo tako kot sodna taksa za postopek na prvi stopnji v višini 148,00 EUR vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (1. odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).