Jedro

Četudi je v konkretnem primeru šlo za financiranje izvirnih nalog občine s strani države, pa ni mogoče pritrditi nadaljnjemu razlogovanju sodišča druge stopnje, „da tožena stranka ni ravnala niti nepravilno niti arbitrarno, ko je svojo obveznost po ZOFVI vključila v sistem financiranja občin po ZFO-A“. Obstaja namreč možnost, da bi se država na tak način lahko razbremenila svoje zakonske obveznosti financiranja spornih prevozov. Najbolj nazorno se to pokaže v primeru, ko bi neka občina primerno porabo lahko v celoti pokrila z lastnimi prihodki, zaradi česar državi za zagotavljanje spornih stroškov ne bi bilo treba ničesar plačati (niti v okviru finančnih izravnav). Na načelni ravni je zato pritrditi stališču revidentke, da tožena stranka ni ravnala pravilno, ko je (brez zakonske podlage) za poravnavanje svoje obveznosti predvidela sredstva v okviru primerne porabe, ki se prvenstveno krije iz lastnih prihodkov lokalnih skupnosti.

Opisano (nepravilno) ravnanje države samo po sebi še ne pomeni, da država svoje obveznosti po ZOFVI dejansko ni mogla izpolniti z zagotavljanjem proračunskih sredstev, nakazanih za finančno izravnavo.

Izrek

Revizija se zavrne.

Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe toženi stranki povrniti 1.413,72 EUR stroškov odgovora na revizijo, za primer zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od tega zneska od šestnajstega dne od vročitve te sodbe do plačila.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka.

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek na plačilo 387.728,25 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 11. 11. 2001 dalje. Pri vtoževanem plačilu je šlo za povrnitev stroškov za prevoze osnovnošolcev po nevarnih poteh, ki so tožeči stranki nastali od januarja 1999 do vključno junija 2001. 2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

3. Tožeča stranka zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga revizijo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 370. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Vrhovnemu sodišču predlaga spremembo obeh sodb z ugoditvijo tožbenemu zahtevku oziroma njuno razveljavitev z vrnitvijo zadeve prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje. Pri tem priglaša stroške revizije.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da revizijsko sodišče zavrne revizijo in tožeči stranki naloži povrnitev njenih stroškov postopka po predloženem stroškovniku in v skladu z Odvetniško tarifo, z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

Uporabljeni predpisi.

5. Med strankama je sporno vprašanje obveznosti financiranja prevozov osnovnošolcev po nevarnih poteh. Pri odločanju je bilo zato treba upoštevati (takratno) zakonodajo s področja šolstva, in sicer: - Zakon o osnovni šoli (v nadaljevanju Zosn; UR. l. RS, št. 12/1996), ki je urejal pravico učencev osnovnih šol do brezplačnega prevoza, če je bila (med drugim) ogrožena njihova varnost na poti v šolo; ter - Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI; Ur. l. RS, št. 12/1996), ki je (med drugim) urejal financiranje brezplačnih prevozov učencev po nevarnih poteh.

6. Za razumevanje problematike o transferjih denarnih sredstev med državo in občinami je bilo treba upoštevati zakon (in njegovo novelo), ki je v spornem obdobju urejal financiranje občin, in sicer: - Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO; Ur. l. RS, št. 70/1994), ki je urejal financiranje občin do 31. 12. 1998); ter - Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (v nadaljevanju ZFO-A; Ur. l. RS, št. 56/1998), ki je z dnem začetka veljavnosti 1. 1. 1999 vzpostavil nov sistem financiranja občin (na podlagi instituta primerne porabe in finančne izravnave).

7. Pravno razmerje, ki je predmet tega spora, je nastalo pred 1. 1. 2002, zato je revizijsko sodišče v skladu s 1060. členom Obligacijskega zakonika (OZ) uporabilo določbe Zakona o obligacijskih razmerjih (v nadaljevanju ZOR).

8. Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po uveljavitvi novele ZPP-D (ZPP-D; Uradni list RS, št. 45/2008), se uporabljajo določbe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (prvi in drugi odstavek 130. člena ZPP-D ter 133. člen ZPP-D).

Presoja utemeljenosti revizije.

9. Tožeča stranka je s tožbo uveljavljala povrnitev stroškov prevozov osnovnošolcev po nevarnih poteh v obdobju od januarja 1999 do vključno junija 2001 v znesku 387.728,25 EUR. Zahtevek je utemeljevala na obogatitveni podlagi (218. člen ZOR), ker je sama plačala stroške, ki naj bi jih bila po določbah takrat veljavnega ZOFVI dolžna financirati država.

10. Pravica učencev do brezplačnega prevoza po nevarnih poteh je bila urejena v Zosn. Ta zakon je v drugem odstavku 56. člena določal, da ima učenec pravico do brezplačnega prevoza, če pristojni organ za preventivo v cestnem prometu ugotovi, da je ogrožena njegova varnost na poti v šolo.

11. Financiranje stroškov, ki so nastali z uresničevanjem te pravice, je bilo urejeno v ZOFVI. Za obravnavani primer je relevantna določba zadnje alineje zadnjega odstavka 81. člena ZOFVI, ki določa, da se sredstva za prevoze učencev osnovne šole in sredstva za varstvo vozačev zagotavljajo iz državnega proračuna. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je bila v spornem obdobju (ko je veljal ZOFVI) država tista, ki je bila dolžna zagotavljati finančna sredstva za prevoze osnovnošolcev po nevarnih poteh.

12. Bistvo obrambnih trditev tožene stranke je, da je svojo obveznost po ZOFVI v spornem obdobju izpolnila preko sistema financiranja občin, ki je začel veljati z uveljavitvijo ZFO-A (1. 1. 1999). Zatrjevala je, da je pri izračunu zneska primerne porabe upoštevala tudi sporne stroške prevozov učencev po nevarnih poteh. Bistvena novost sistema, vpeljanega z novelo, je bila uvedba institutov primerne porabe in finančnih izravnav. Primerna poraba je pomenila sredstva, s katerimi je občina lahko zagotovila izvajanje ustavnih in zakonskih nalog (9. člen ZFO-A v zvezi z 20. členom ZFO)(1). Tisti občini, ki z lastnimi prihodki ni mogla zagotoviti svoje primerne porabe, so se iz državnega proračuna nakazala sredstva za finančno izravnavo (14. člen ZFO-A v zvezi s 24. člen ZFO). Iz navedenega sledi, da je ZFO-A vzpostavil sistem samofinanciranja(2) občin s korektivom državnih prilivov, kadar občina z lastnimi viri ni zmogla zagotoviti izvajanja lastnih (ustavnih in zakonskih) nalog.

13. Sistem financiranja po ZFO-A je bil torej predviden za financiranje lokalnih zadev javnega pomena oziroma za financiranje izvirnih nalog občine. S tem v zvezi je sodišče druge stopnje zavzelo stališče, da je bila organizacija in izvedba brezplačnih šolskih prevozov po ustavi, zakonu in vsebini izvirna naloga lokalne skupnosti. Oporo za svoje stališče je našlo v četrtem odstavku 56. člena Zosn(3) ter v odločbah Ustavnega sodišča U-I-215-96 z dne 25. 11. 1999, v kateri je razpravljalo o vsebini in pomenu „lokalnih javnih zadev“, in U-I-256/01 z dne 8. 4. 2004, v kateri je presojalo ustavnost novele ZOFVI-A, ki je z obveznostjo financiranja brezplačnih šolskih prevozov obremenila lokalne skupnosti. Po stališču Ustavnega sodišča nalog lokalnega značaja, ki jih občina lahko samostojno opravlja in ki zadevajo prebivalce občine, zakonodajalec ne sme opredeliti kot zadev iz državne pristojnosti.(4) Vendar pa v primeru, ko si je država sama naložila breme financiranja lokalnih zadev, revizijsko sodišče ne vidi protiustavnega posega države v pristojnosti lokalne skupnosti.

14. Četudi je v konkretnem primeru šlo za financiranje izvirnih nalog občine s strani države, pa ni mogoče pritrditi nadaljnjemu razlogovanju sodišča druge stopnje, „da tožena stranka ni ravnala niti nepravilno niti arbitrarno, ko je svojo obveznost po ZOFVI vključila v sistem financiranja občin po ZFO-A“. Obstaja namreč možnost, da bi se država na tak način lahko razbremenila svoje zakonske obveznosti financiranja spornih prevozov. Najbolj nazorno se to pokaže v primeru, ko bi neka občina primerno porabo lahko v celoti pokrila z lastnimi prihodki, zaradi česar državi za zagotavljanje spornih stroškov ne bi bilo treba ničesar plačati (niti v okviru finančnih izravnav). Na načelni ravni je zato pritrditi stališču revidentke, da tožena stranka ni ravnala pravilno, ko je (brez zakonske podlage) za poravnavanje svoje obveznosti predvidela sredstva v okviru primerne porabe, ki se prvenstveno krije iz lastnih prihodkov lokalnih skupnosti.

15. Vendar pa pravkar opisano (nepravilno) ravnanje države samo po sebi še ne pomeni, da država svoje obveznosti po ZOFVI dejansko ni mogla izpolniti z zagotavljanjem proračunskih sredstev, nakazanih za finančno izravnavo. Tako je v obravnavanem primeru sodišče prve stopnje (s pomočjo izvedenskega mnenja) ugotovilo, da je bila tožeča stranka v letu 1999 upravičena do finančne izravnave v višini 55,579.000,00 SIT in da je prejela 157,413.000,00 SIT prihodkov(5) iz državnega proračuna; da v letih 2000 in 2001 ni bila upravičena do finančne izravnave (ker so njeni lastni prihodki presegali primerno porabo), da pa je vseeno v letu 2000 prejela 74,629.000,00 SIT in v letu 2001 42,569.000,00 SIT prihodkov iz državnega proračuna. Iz navedenega sledi, da je tožeča stranka v vtoževanem obdobju iz naslova finančnih izravnav prejela presežek proračunskih sredstev (nad primerno porabo), ki je zadoščal za pokritje dejanskih stroškov občine za prevoze učencev po nevarnih poteh(6). Ker pa s strani tožnice ni bilo zatrjevano in posledično tudi ne ugotovljeno, da bi tožeča stranka presežek nakazanih sredstev vrnila v državni proračun ali ga porabila za financiranje (morebitnih) drugih nalog, za katere bi bila sredstva (izven sistema financiranja občin) prav tako dolžna zagotavljati država, se revidentka ne more sklicevati na to, da je s plačevanjem stroškov za nevarne prevoze osnovnošolcev utrpela prikrajšanje. Tako se presoja sodišč nižjih stopenj o neutemeljenosti obogatitvenega zahtevka v obravnavanem primeru izkaže za pravilno.

Odločitev revizijskega sodišča

16. S tem je revizijsko sodišče odgovorilo na revizijske navedbe odločilnega pomena. Ker so se te izkazale za neutemeljene, je revizijo na podlagi 378. člena ZPP zavrnilo (I. točka izreka).

17. Odločitev o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP (II. točka izreka). Ker tožeča stranka z revizijo ni uspela, mora nasprotni stranki povrniti njene stroške revizijskega postopka.

Revizijsko sodišče je tožeči stranki priznalo stroške sestave odgovora na revizijo (v višini 1.377,00 EUR), ki skupaj z materialnimi stroški, odmerjenimi po tretjem odstavku 13. člena Odvetniške tarife (v višini 36,72 EUR), znašajo 1.413,72 EUR.

Ni pa revizijsko sodišče toženi stranki priznalo priglašenih materialnih stroškov, ki presegajo odmerjeno višino, kakor tudi ne priglašenih stroškov za „prejem sodbe in končno poročilo stranki“, saj ne gre za samostojno storitev, ki ne bi bila zajeta že v postavki „sestava odgovora na revizijo“.

Od priznanih stroškov gredo tožeči stranki za primer morebitne zamude zahtevane zamudne obresti (Pravno mnenje občne seje Vrhovnega sodišča z dne 13. 12. 2006 – Pravna mnenja I/2006).

Op. št. (1): Primerno porabo na prebivalca določi Državni zbor Republike Slovenije ob sprejemu državnega proračuna za posamezno proračunsko leto. Primerna poraba na prebivalca se določi kot povprečni znesek sredstev na prebivalca v Republiki Sloveniji (9. člen ZFO-A v zvezi z drugim odstavkom 20. člena ZFO). Znesek primerne porabe za posamezno občino pa se določi tako, da se primerna poraba na prebivalca korigira z razmerjem površine, dolžine lokalnih cest, številom prebivalcev, mlajših od 15 let, in številom prebivalcev, starejših od 65 let, glede na populacijo posamezne občine, in povprečjem v državi (10. člen ZFO-A v zvezi z 20.a členom ZFO).

Op. št. (2): Takšen sistem je v skladu s 142. členom Ustave, po katerem se občina financira iz lastnih virov.

Op. št. (3): Iz navedene določbe izhaja, da se o načinu (brezplačnega) prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo.

Op. št. (4): Glej odločbo Ustavnega sodišča U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996. Op. št. (5): S prihodki iz državnega proračuna so mišljene finančne izravnave, saj je prvostopenjska sodba v tem delu oprta na izvedensko mnenje, ki se pri postavki „prejeta sredstva iz državnega proračuna za proračunsko leto) pod zaporedno številko 17 v Tabeli 5 (na strani 14; list. št. 248) sklicuje na vir – listine B22, B23 in B66. Iz teh listin pa je razvidno, da gre pri prejetih proračunskih sredstvih v navedenih zneskih za finančne izravnave.

Op. št. (6): Iz ugotovitev prvostopenjske sodbe izhaja, da so stroški prevozov po nevarnih poteh v Mestni občini A. v letu 1999 znašali 37,107.433,33 SIT, v letu 2000 74,629.000,00 SIT in v letu 2001 15,970.513,00 SIT.