Jedro

V primeru zagotavljanja pravice do brezplačnih šolskih prevozov po nevarnih poteh ne gre za izvorno nalogo države, pač pa je organizacija in izvedba brezplačnih šolskih prevozov po ustavi, zakonu in po vsebini izvirna naloga lokalne skupnosti.

Obveznost države, da financira šolske prevoze v skladu z določili ZOFVI ni samostojna, t.j. neodvisna od z ustavo opredeljenega razmerja med državo in lokalnimi skupnostmi, v katerem je država v osnovi dolžna poskrbeti za delovanje občin in financirati njihove ustavne in zakonske naloge.

Tožena stranka ni ravnala niti nepravilno niti arbitrarno, ko je svojo obveznost po ZOFVI vključila v sistem financiranja občin po ZFO-A.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeča stranka sama nosi svoje pritožbene stroške, dolžna pa je povrniti toženi stranki stroške odgovora na pritožbo v znesku 1.996,65 EUR v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek, s katerim je tožeča stranka zahtevala, da ji tožena stranka plača znesek 387.728,25 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 11. 11. 2001 do plačila. Odločilo je še, da pravdni stranki nosita vsaka svoje pravdne stroške.

2. Zoper navedeno sodbo se je pravočasno pritožila tožeča stranka iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 338. člena ZPP. Višjemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku v celoti ugodi oziroma podrejeno, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopnemu sodišču. Priglaša tudi pritožbene stroške.

3. Tožena stranka je v odgovoru na pritožbo nasprotovala pritožbenim razlogom in predlagala višjemu sodišču, da pritožbo zavrne in izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje potrdi. Priglasila je tudi stroške odgovora na pritožbo.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Predmet tožbenega zahtevka so stroški prevozov učencev osnovnih šol na nevarnih poteh, ki so tožeči stranki nastali od januarja 1999 do vključno junija 2001. Tožeča stranka je zahtevek utemeljevala na obogatitveni podlagi (218. čl. ZOR, sedaj 197. čl. OZ), ker je sama plačevala stroške, ki so se po določbah takrat veljavnega Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (ZOFVI, UL RS št. 12/1996, s spremembami in dopolnitvami, do uveljavitve ZOFVI-A, UL št. 64/2001) financirali iz državnega proračuna. Sodišče prve stopnje je ugotovilo, da je sicer podan temelj tožbenega zahtevka, da pa je tožena stranka uspela z ugovorom ugasle pravice, ker je od 01. 01. 1999 dalje zaradi spremenjenega načina financiranja občin, uveljavljenega z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o financiranju občin (ZFO-A, UL RS. št. 56/1998) preko sistema finančnih izravnav tožeči stranki poravnavala tudi stroške prevozov učencev osnovnih šol po nevarnih poteh.

6. Sodišče prve stopnje v sodbi pravilno povzema za odločitev v tej zadevi relevantne predpise. Učenci osnovnih šol imajo na podlagi 2. odstavka 56. člena Zakona o osnovni šoli (ZOsn, UL RS št. 12/1996, ki je začel veljati 15. 03. 1996) pravico do brezplačnega prevoza (med drugim), če pristojni organ za preventivo v cestnem prometu ugotovi, da je ogrožena njihova varnost na poti v šolo. Istega dne (15. 03. 1996) je pričel veljati tudi ZOFVI, ki je v 81. in 82. členu določil, da se pravica učencev, katerih varnost na poti v šolo je ogrožena, do brezplačnih prevozov (v nadaljevanju: prevozi po nevarnih poteh) financira iz sredstev državnega proračuna. Navedena ureditev je veljala vse do uveljavitve novele ZOFVI-A (UL RS št. 64/2001, začetek veljavnosti 28. 08. 2001), ki je z obveznostjo pokrivanja predmetnih stroškov v celoti obremenila lokalne skupnosti.

7. Iz trditev in dokazov pravdnih strank ter dejanskih ugotovitev sodišča prve stopnje izhaja, da je tožena stranka v času od nastanka njene obveznosti v letu 1996 do srede 2001 obveznost financiranja šolskih prevozov po nevarnih poteh izpolnjevala na več različnih načinov, ki sovpadajo s tremi časovnimi obdobji. V prvem obdobju (za leto 1996 in 1997) je tožena stranka preko Ministrstva za šolstvo in šport občinam direktno nakazovala sredstva za prevoze na podlagi pogodb, ki jih je Ministrstvo sklepalo z občinami. Kriterije za ugotavljanje ogroženosti učencev na poti v šolo in postopek uveljavljanja pravice do brezplačnega prevoza, vključno s postopkom in načinom povrnitve stroškov prevozov s strani države, je določilo Ministrstva za šolstvo in šport v okrožnici, ki jo je dne 05. 11. 1996 posredovalo občinskim svetom za preventivo in vzgojo v cestnem prometu, občinskim upravnim organom in ravnateljem osnovnih šol (B1). V skladu s temi kriteriji so občinski sveti za preventivo in vzgojo v cestnem prometu določili nevarne poti in na podlagi predlogov osnovnih šol ugotovili dejanske potrebe po organiziranju brezplačnih prevozov. Svoje ugotovitve so posredovali občinskim upravnim organom, pristojnim za šolstvo, ki so prevoze tudi organizirali, zahtevke po povrnitvi sredstev pa naslovili na Ministrstvo za šolstvo in šport, ki je občinam, kot že rečeno, sredstva za prevoze občinam povrnilo na podlagi sklenjenih pogodb. V drugem obdobju (za leto 1998) so bili stroški za nevarne prevoze deloma povrnjeni s pogodbo, delno pa že vključeni med merila za ugotovitev obsega zagotovljene porabe in kot taki predmet dopolnjevanja občinskih proračunov iz državnega proračuna (Merila za ugotovitev zagotovljene porabe na področju osnovnega izobraževanja za leto 1998-B21). V tretjem obdobju od 01. 01. 1999 (na katerega se nanaša tožbeni zahtevek) pa je tožena stranka stroške za nevarne prevoze vključila v obseg primerne porabe in jih poravnavala v okviru sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna (31. točka sklepov Vlade RS z dne 08. 11. 1999-B2). Navedeno odločitev je oprla na spremembe zakona o financiranju občin (ZFO-A, UL RS št 56/1998, velja od 01. 01. 1999), ki je vzpostavil nov sistem financiranja občin, kot je podrobno predstavljen v obrazložitvi izpodbijane sodbe (str.7).

8. Pritožba predvsem izpodbija kot materialnopravno zmotno stališče prvostopnega sodišča, da je tožena stranka stroške prevozov po nevarnih poteh smela občinam zagotavljati na način, določen v ZFO-A, t.j. preko institutov obsega primerne porabe in posledične finančne izravnave. Meni, da pri obveznosti zagotavljanja šolskih prevozov po nevarnih poteh ne gre za obveznost občine (ki bi jo financirala država po pravilih o financiranju občin), pač pa, da gre v osnovi za nalogo iz državne pristojnosti, ki se na podlagi 140. člena Ustave lahko prenese na občine le z zakonom in ne s sklepom Vlade RS, pa še to samo ob dodatnih pogojih; soglasju občine in zagotovitvi potrebnih sredstev.

9. Zmotno je pritožbeno stališče, da je tožena stranka s sklepi Vlade RS z dne 08. 11. 1999 (B2) na tožečo stranko prenesla naloge iz državne pristojnosti. V primeru zagotavljanja pravice do brezplačnih šolskih prevozov po nevarnih poteh ne gre za izvorno nalogo države, pač pa je organizacija in izvedba brezplačnih šolskih prevozov po ustavi, zakonu in po vsebini izvirna naloga lokalne skupnosti.

10. V skladu s prvim odstavkom 140. člena Ustave RS spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina ureja samostojno in ki zadevajo prebivalce občine. Katere so tiste lokalne zadeve, ki jih občina samostojno opravlja kot svoje izvirne naloge, generalno določa 21. člen Zakona o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS št. 72/1993 s spremembami in dopolnitvami), lahko pa so predpisane tudi s kakšnim drugim zakonom. Iz dikcije četrtega odstavka 56. člena ZOsn, ki pravi, da se „o načinu (brezplačnega) prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo“, smiselno izhaja, da je organizacija in izvedba brezplačnih prevozov v pristojnosti lokalne skupnosti (in šole). O vsebini in pomenu „lokalnih javnih zadev“ je razpravljalo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi U-I-215/96, v kateri je zapisalo, da prvi odstavek 140. člena Ustave RS vsebuje tri kumulativne elemente za opredelitev javnih zadev, ki sodijo v pristojnost občine: zadeva mora biti po svoji naravi lokalna, zadeva mora biti primerna za to, da jo občina samostojno ureja in zadevati mora prebivalce občine. Organizacija šolskih prevozov po nevarnih poteh ustreza vsem zgoraj navedenim kriterijem in je torej tudi po naravi stvari zadeva javnega lokalnega pomena. Občina na področju osnovnošolskega izobraževanja ne nastopa v oblastni vlogi (kot urejevalka pravnih razmerij), ampak v servisni vlogi zagotavljanja javne dobrine oziroma storitve na lokalni ravni na svojem območju. Še bolj decidirano se je Ustavno sodišče RS do tega vprašanja opredelilo v odločbi U-I-256/01, v kateri je presojalo ustavnost kasnejše novele ZOFVI-A (UL RS št. 64/2001), ki je z obveznostjo financiranja brezplačnih šolskih prevozov obremenila lokalne skupnosti. Odločilo je, da ni v neskladju z ustavo zakonska ureditev, po kateri je občina dolžna finančna sredstva za izvajanje naloge prevoza šolarjev zagotoviti sama, ker je lokalna skupnost po ustavi dolžna zagotavljati prostore in opremo, del materialnih stroškov in sredstva za prevoze učencev. Izrecno je navedlo, da naloge lokalne skupnosti v zvezi s prevozi učencev osnovne šole ustrezajo opredelitvi izvirnih nalog občine v smislu prvega odstavka 140. člena Ustave RS in da je zato primerno, da večji del obveznosti zagotavljanja za prevoze učencev osnovne šole tudi nosijo lokalne skupnosti.

11. Novela ZOFVI-A (Ur. l. RS št. 64/01) je torej samo dosledno uskladila razmejitev med pristojnostmi občine in države na področju organizacije in financiranja vzgoje in izobraževanja tako, da je občinam naložila tudi financiranje brezplačnih šolskih prevozov, ker le-ti sodijo med lokalne zadeve javnega pomena v smislu 21. člena ZLS in 140. člena Ustave RS. Takšne narave pa niso pridobili z uveljavitvijo ZOFVI-A, pač pa je bila organizacija in izvedba brezplačnih šolskih prevozov zadeva lokalnega javnega pomena tudi v času veljavnosti ZOFVI. Zato v ZOFVI določena obveznost države, da krije sredstva za prevoze učencev osnovne šole po nevarnih poteh, ne predstavlja financiranja nalog iz državne pristojnosti, pač pa obliko financiranja lokalne samouprave. S tem pa ureditev v ZOFVI nujno trči v področje, ki ga generalno ureja Zakon o financiranju občin (v konkretnem primeru ZFO–A, UL RS št. 56/1998).

12. Po mnenju pritožbenega sodišča obveznost države, da financira šolske prevoze v skladu z določili ZOFVI ni samostojna, t.j. neodvisna od z ustavo opredeljenega razmerja med državo in lokalnimi skupnostmi, v katerem je država v osnovi dolžna poskrbeti za delovanje občin in financirati njihove ustavne in zakonske naloge. Ob tem je treba poudariti, da le ZFO-A določa natančne pogoje, kriterije in postopek, na katerega se izvaja financiranje občin s strani države. ZOFVI o tem, na kakšen način in po kakšnem postopku se bodo stroški brezplačnih šolskih prevozov financirali iz sredstev državnega proračuna, nima določb niti ne napotuje na podzakonski akt. O tem, na kakšen način bo svoje obveznosti financiranja prevozov po nevarnih poteh po ZOFVI izvajala, se je tožena stranka očitno odločala sama, najprej tako, da je občinami sklepala pogodbe in jim direktno nakazovala zahtevane dejanske stroške preko pristojnega ministrstva, potem pa, da je stroške prevozov po nevarnih poteh upoštevala v okviru obsega zagotovljene in primerne porabe in jih poravnavala posredno preko instituta finančnih izravnav. Tako okrožnica z dne 05. 11. 1996 (B1) kot sklep Vlade RS z dne 08. 11. 1999 (B2) imata torej le naravo operativnih izvedbenih aktov, s katerimi je tožena stranka udejanjila svojo zakonsko obveznost financiranja nevarnih prevozov.

13. Po mnenju pritožbenega sodišča tožena stranka ni ravnala niti nepravilno niti arbitrarno, ko je svojo obveznost po ZOFVI vključila v sistem financiranja občin po ZFO-A. Tožena stranka je dovolj prepričljivo pojasnila, da je direktno pokrivanje dejanskih stroškov posameznim občinam temeljilo na izjemno težavnem logističnem konceptu, v katerem je bilo treba (neprestano) ugotavljati tako nevarne poti oz. posamezne odseke, število učencev na teh poteh, finančno ločevati stroške za različne vrste prevozov ipd.. Poleg tega način z direktnim plačevanjem stroškov občin ni v zadostni meri stimuliral k odpravljanju in saniranju kritičnih prometnih točk. Ne nazadnje pa je neposredni način z vidika ustavnih in zakonskih načel financiranja lokalne samouprave celo izrazito neprimeren, saj sklepanje individualnih pogodb o financiranju med občinami in državo omejuje svobodo lokalnih oblasti in omogoča direkten nadzor države nad njihovim izvajanjem. Posredno financiranje lokalne samouprave po bolj objektiviziranih kriterijih, kot jih določa ZFO-A je bilo po mnenju pritožbenega sodišča primerno in zakonsko dopustno tudi glede prevozov po nevarnih poteh.

14. Pritožba sicer utemeljeno opozarja, da način financiranja z vključevanjem stroškov za šolske prevoze v obseg primerne porabe pomeni relativizacijo obveznosti države, določene v 81. in 82. čl. ZOFVI. Vendar pa je dolžnost države, da financira lokalne skupnosti, že po ustavi subsidiarna. Ustava RS v 142. čl. določa, da se občina financira iz lastnih virov, in da država le tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. ZLS v 13. členu določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, ZFO-A pa v 24. členu, da se občini, ki z lastnimi prihodki ne more zagotoviti svoje primerne porabe, zagotovijo sredstva za finančno izravnavo v državnem proračunu. Ker je tožena stranka v postopku na prvi stopnji dokazala, da je svojo obveznost iz 81. in 82. čl. ZOFVI-A izpolnila z upoštevanjem stroškov šolskih prevozov po nevarnih poteh v okviru primerne porabe po ZFO-A, je bila odločitev prvostopnega sodišča o zavrnitvi tožbenega zahtevka pravilna. Ob tem pritožbeno sodišče še pripominja, da ne more biti predmet tega pravdnega postopka ugotavljanje, ali so bila v okviru primerne porabe upoštevana sredstva za kritje teh stroškov po višini ustrezna oz. zadostna. Če niso zadoščala, bi morala tožeča stranka zahtevek za njihovo zvišanje uveljavljati po upravni poti.

15. Pritožbeni razlogi niso podani, kot tudi ne razlogi, na katere pazi sodišče po uradni dolžnosti (350. čl. ZPP), zato je višje sodišče pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen ZPP). Ker tožeča stranka s pritožbo ni uspela, sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka, dolžna pa je toženi stranki povrniti stroške odgovora na tožbo, ki jih je sodišče odmerilo po specificiranem stroškovniku (165. člen ZPP v zvezi s 154. členom ZPP).