Jedro

Stališče, da je treba pri presoji sodnikovega ravnanja izhajati iz narave njegovega dela in zato tega pojma ni mogoče enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih bi bila sodna odločba lahko spremenjena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, je sodna praksa s poudarjanjem podobnosti v miselnem procesu sodnika in uradnika razširila na področje upravnega odločanja. Med oblastnim ravnanjem sodnika in uradnika pa so vendarle nekatere razlike. Medtem ko je sodniku imanentna sodniška neodvisnost – pri odločanju sledi svojemu pravnemu prepričanju in sodi po ustavi in zakonu, pri čemer ni vezan niti na utrjeno sodno prakso niti na pravno mnenje instančnega sodišča, sta temeljni, iz Ustave izhajajoči načeli delovanja upravnih organov njihova samostojnost (ne neodvisnost) in podreditev odločanja o pravicah in zakonitih interesih državljanov in organizacij sodnemu varstvu. Neupoštevanje pravnih mnenj sodišča v postopku sodnega varstva bi povsem izvotlilo to človekovo pravico, zato je njeno učinkovito izvrševanje zagotovljeno z določbama četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1, ki omejujeta samostojnost organa in po katerih je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča o postopkovnih vprašanjih.

Razlogi o odsotnosti protipravnosti kot predpostavki odškodninske odgovornosti države bi povsem zadoščali za odločitev v obravnavani zadevi. Po prepričanju Vrhovnega sodišča pa so za zavrnitev revizije in sporočilnost sodbe vsaj enako pomembni razlogi, ki se osredotočajo na rezultat spornega upravnega postopka kot celote z vidika tožnice. Šele ti odgovarjajo na ključno vprašanje, ali je povrnitev škode sploh potrebna, da se odstrani neupravičen položaj, v katerem se je znašla tožnica.

Zaradi zaporedja napak, ki so jih zagrešile različne uradne osebe, je bil postopek pravnomočno ustavljen in tožnici niso bili izrečeni ukrepi skladno z ZGO-1. Če bi upravni organi v zadevi postopali s skrbnostjo, ki se utemeljeno pričakuje od povprečno skrbnega gradbenega inšpektorja v postopkih po 152. in 153. členih ZGO-1, bi bil epilog drugačen – postopek bi se iztekel tako, da bi ji bili izrečeni ukrepi, ki jih ZGO-1 predvideva v primeru nelegalne gradnje. Odločanje o tožničinih pravicah v spornem oblastno procesnem odnosu med državo in posameznikom – tožnico, se je torej končalo s spodletelim poskusom varstva javnega interesa, ki ga zasleduje ZGO-1, po drugi strani pa s popolnim uspehom za tožnico. Čim je tako in je posledica dejanj v upravnem postopku korist za tožnico, bi bil sklep o odškodninski odgovornosti toženke v popolnem nasprotju z izravnalno funkcijo odškodninskega prava, ki je v odpravi oškodovančevega prikrajšanja.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožnica mora toženki v 15 dneh povrniti 1836,00 EUR pravdnih stroškov.

Obrazložitev

**Dosedanji potek postopka**

1. Tožnica od toženke zahteva plačilo odškodnine za premoženjsko in nepremoženjsko škodo, ki ji je nastala zaradi protipravnega ravnanja inšpekcijskih organov toženke. Trdi, da je gradila stanovanjski objekt v ... zalivu v ... skladno z izdanim gradbenim dovoljenem, gradbeni inšpektor pa je v okviru inšpekcijskega postopka izdal kar devet odločb, v katerih je mimo napotkov Upravnega sodišča RS (v nadaljevanju Upravno sodišče) ugotovil nasprotno.

2. Sodišče prve stopnje je z vmesno sodbo ugotovilo, da so odškodninski zahtevki po podlagi utemeljeni za škodo, ki je tožnici nastala od 19. 6. 2014. Z delno sodbo je zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo 9.466,08 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti posameznih zneskov.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožnice zoper delno sodbo zavrnilo in v zavrnilnem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Pritožbi toženke zoper vmesno sodbo je ugodilo in izpodbijano vmesno sodbo spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek za plačilo 315.351,00 EUR s pripadajočimi zakonskimi obrestmi zavrnilo; pritožbo tožnice zoper zavrnilni del sodbe je zavrnilo. Odločilo je še o stroških celotnega pravdnega postopka in tožnici naložilo, da mora toženki plačati 8.853,60 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po izteku roka za prostovoljno plačilo.

**Dopuščeno revizijsko vprašanje**

4. S sklepom II DoR 428/2020 z dne 19. 5. 2021 je Vrhovno sodišče na tožničin predlog dopustilo revizijo glede vprašanja: Ali je v okoliščinah obravnavanega primera pravilna presoja sodišča druge stopnje, da ni podana protipravnost ravnanja ali opustitve oblastnih organov v smislu odškodninske odgovornosti Republike Slovenije na podlagi 26. člena Ustave RS? **Dejanski okvir spora**

5. Bistvene dejanske ugotovitve sodišča prve in druge stopnje v zadevi, na katere je Vrhovno sodišče v skladu s tretjim odstavkom 370. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) vezano, so naslednje: ‒ Tožnica je 28. 10. 2008 pridobila gradbeno dovoljenje in začela graditi stanovanjski objekt v ... zalivu v ....

‒ Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Koper, je z odločbo, št. 06122-61/2009/5 z dne 9. 2. 2009 ustavil gradnjo in odredil, da mora tožnica v roku enega meseca zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, ker je izvedba gradnje v neskladju z gradbenim dovoljenjem. Zoper navedeno odločbo tožnica ni vložila pravnega sredstva in je postala pravnomočna. Tožnica za spremembo gradbenega dovoljenja ni zaprosila.

‒ Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Koper, je z odločbo, št. 06122-61/2009/34 z dne 1. 7. 2010 odločil, da mora tožnica v 6o dneh odstraniti stanovanjski objekt. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) je z odločbo, št. 0612-236/2010/3 z dne 26. 1. 2011 tožničino pritožbo zoper to odločbo zavrnilo. Tožnica je sprožila upravni spor in Upravno sodišče je s sodbo I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ V ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, OE Koper, z odločbo, št. 06122-61/2009/55 z dne 1. 8. 2011 ponovno odredil odstranitev stanovanjskega objekta. MOP je z odločbo, št. 0612-236/2010/18 z dne 14. 9. 2011 izpodbijano odločbo v pritožbenem postopku odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, OE Koper – Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009/75 z dne 6. 6. 2012 ponovno odredil odstranitev stanovanjskega objekta. Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju MIP) je zadevo z odločbo, št. 0612-236/2010/20 z dne 31. 8. 2012 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, OE Koper – Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009/87 z dne 17. 10. 2012 odločil, da mora tožnica odstraniti neskladne dele objekta (na južni strani objekta izvedene temelje za teraso; na zahodni strani dozidano klet vključno s temelji; v kletni etaži izvedene nove AB stene, na mestu, kjer je bila z gradbenim dovoljenjem predvidena rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže, vključno z izvedenimi temelji; dozidavo kletne etaže, vključno z izvedenimi temelji; nadzidavo kletne etaže, to je pritličje ter prvo in drugo nadstropje). MIP je pritožbo tožnice zoper navedeno odločbo z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP/24-00641102 z dne 27. 12. 2012 zavrnilo. Tožnica je sprožila upravni spor in Upravno sodišče je s sodbo I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor, OE Koper – Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009-124 z dne 19. 6. 2014 ponovno odredil odstranitev stanovanjskega objekta. MOP je z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP-42-06421133 z dne 30. 10. 2014 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009/149 z dne 18. 3. 2015 odredil, da mora tožnica na spornem stanovanjskem objektu odstraniti balkon nad kletjo z dvema podpornima stenama na severni strani stanovanjske stavbe in prizidek v kletni etaži, prekrit z AB ploščo, ki predstavlja teraso pritlične etaže na zahodni strani stanovanjske stavbe. MOP je z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP-50 z dne 24. 5. 2015 pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo. Upravno sodišče je s sodbo I U 1371/2015 z dne 17. 1. 2016 ugodilo tožbi, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v novo odločanje.

‒ Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009-171 z dne 9. 2. 2016 ponovno odredil ustavitev gradnje in tožnici naložil, da v roku enega meseca od vložitve odločbe zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja. MOP je tožničino pritožbo z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP-75 z dne 15. 4. 2016 zavrnilo. Upravno sodišče je tožničini tožbi v upravnem sporu ugodilo in izpodbijano odločbo s sodbo I U 742/2016 z dne 31. 8. 2017 odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat za okolje in prostor, OE Nova Gorica, je z odločbo, št. 06122-61/2009-309 z dne 12. 2. 2018 odredil ustavitev gradnje štirietažne stanovanjske stavbe in odstranitev objekta. MOP je z odločbo, št. 0612-236/2010-135-BM z dne 28. 3. 2018 izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

‒ Inšpektorat RS za okolje in prostor, OE Nova Gorica, je v ponovljenem postopku z odločbo, št. 06122-61/2009-321 z dne 25. 4. 2018 odredil ustavitev gradnje in odstranitev tretje in četrte etaže objekta. MOP je v pritožbenem postopku po opravljenem ogledu z odločbo, št. 0612-236/2010-139-BM z dne 18. 7. 2018 ustavil inšpekcijski postopek.

**Nosilni razlogi sodišč prve in druge stopnje**

6. Po presoji sodišča prve stopnje je protipravno stanje nastalo s sodbo Upravnega sodišča I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014, v kateri je sodišče jasno zapisalo, da toženka še vedno ni ugotovila dejanskega stanja v obsegu, ki bi omogočal obravnavo predmetnega objekta kot nelegalne gradnje in s tem njegovo odstranitev, in da njeno vztrajanje pri drugačnem stališču pomeni protizakonito ravnanje in neupoštevanje ustavno in zakonsko določene delitve pristojnosti. Po tem navodilu ni bilo več razumnega razloga, da inšpektor ne bi upošteval navodil sodišča; namesto tega je z naslednjimi odločbami ponovno odredil odstranitev celotnega objekta (odločba z dne 19. 6. 2014), odredil odstranitev delov, ki niso bili predmet ustavitve gradnje (odločba z dne 18. 3. 2015), kljub pravnomočni odločbi z dne 9. 2. 2009 ponovno odredil ustavitev gradnje in nato še dvakrat naložil odstranitev delov, ki niso bili predmet odločbe o ustavitvi gradnje. Inšpektorju je moralo biti najpozneje 19. 6. 2014, ko je petič izdal prvostopenjsko odločbo z isto vsebino, znano oziroma bi mu vsaj moralo biti znano, da takih odločb ne more in ne sme več izdajati, zato je protipravnost podana od tega dneva dalje. Pred 19. 6. 2014 protipravnost ni izkazana, saj je Upravno sodišče zadevo do tedaj le enkrat razveljavilo, pri čemer je bila odločba prvostopenjskega organa pred to odločitvijo v pritožbenem postopku potrjena.

7. Sodišče druge stopnje je zavrnitev tožbenega zahteva utemeljilo s stališčem, da so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne. Prvostopenjski upravni organ ni izdal odločb z enako oziroma bistveno nespremenjeno vsebino in ni ignoriral napotkov in stališč drugostopenjskega upravnega organa in Upravnega sodišča. Na podlagi danih napotkov je dopolnjeval dokazni postopek in argumente, odločitve pa je opiral na razumne in izčrpno utemeljene razloge. V inšpekcijskem postopku so bila predmet obravnave zahtevna in medsebojno prepletena pravna in dejanska vprašanja (ali je sporna gradnja rekonstrukcija ali novogradnja, nelegalna ali neskladna gradnja; ali se v primeru neskladne gradnje kot inšpekcijski ukrep lahko odredi odstranitev celotnega objekta; ali je na objektu mogoče ugotoviti dodatne neskladnosti; in ali je glede istega objekta mogoče izreči inšpekcijske ukrepe po 152. in 153. členu Zakona o graditvi objektov – v nadaljevanju ZGO-1). Drugostopenjski upravni organ je večkrat (štirikrat) sprejel razlago prvostopenjskega upravnega organa, v nobeni od odločb drugostopenjskega upravnega organa (z izjemo zadnje) ali Upravnega sodišča ni izraženo stališče, da ni več pogojev za vodenje inšpekcijskega postopka. Prvostopenjskemu upravnemu organu ni mogoče očitati, da je nerazumno, arbitrarno ali celo namerno odstopil od jasne materialnopravne določbe. Glede vprašanja, ali sme upravni organ na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 odrediti uskladitev objekta s pogoji gradbenega dovoljenja tako, da naloži odstranitev celotnega objekta, v spornem obdobju še ni obstajala ustaljena in enotna sodna praksa. Prvostopenjski upravni organ je imel podlago za ukrepe po drugem odstavku 153. člena ZGO-1 v pravnomočni odločbi z dne 9. 2. 2009. Ni verjetno, da bi enako dejansko stanje lažno prikazovali kar trije različni gradbeni inšpektorji, ki so po predhodno opravljenem inšpekcijskem ogledu odločali v zadevi. Presoja, da je rekonstruirani del objekta izveden skladno z gradbenim dovoljenjem (odločba MOP z dne 30. 10. 2014), je bila posledica drugačnega vrednotenja dokazov, kar ne utemeljuje protipravnosti ravnanja prvostopenjskega upravnega organa.

**Revizijske navedbe**

8. Tožnica vlaga zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje revizijo zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava ter predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo sodišča druge stopnje spremeni tako, da pritožbi tožnice ugodi, pritožbo toženke pa zavrne oziroma podrejeno, da sodbo sodišča druge stopnje razveljavi v celoti, sodbo sodišča prve stopnje pa v delu, ki ga izpodbija tožnica, in zadevo v tem obsegu vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

9. Vrhovno sodišče revizijskih očitkov o bistvenih kršitvah določb pravdnega postopka ne povzema, ker so ta vprašanja zunaj obsega revizijskega preizkusa, začrtanega z dopuščenim vprašanjem.

10. V obširni in dolgovezni vlogi s številnimi ponavljajočimi trditvami kot bistveno navaja, da je sodišče druge stopnje zmotno presodilo listinske dokaze in zagrešilo bistvene kršitve določb pravdnega postopka ter v zvezi s protipravnostjo kot predpostavko odškodninske odgovornosti države zmotno uporabilo materialno pravo, na podlagi česar je napravilo napačno presojo, da ni podana protipravnost ravnanja oblastnega organa. Iz dokaznih listin v spisu, predvsem odločb instančnih organov ter mnenj in dopisov Varuha človekovih pravic, izhaja, da v obravnavanem primeru obstaja sistematično in kontinuirano ponavljajoče se protipravno ravnanje inšpekcijskega organa, zato je materialnopravna presoja sodišča druge stopnje glede vprašanja protipravnosti očitno napačna in v nasprotju z enotno in ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča (III Ips 92/99 in II Ips 90/2016). V primerih odškodninske odgovornosti države ima standard protipravnosti ravnanja drugačno vsebino kot v civilnih deliktih. Odločilno je, ali je inšpekcijski organ v konkretnem primeru ravnal v nasprotju s profesionalnimi standardi svoje službe, zato bi bilo treba izhajati iz narave inšpektorjevega dela. Sodišče druge stopnje pri tej presoji ni upoštevalo specialnega predpisa, to je Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Narava dela inšpektorja je drugačna, kot je narava dela civilnega sodnika. Inšpektor ne podaja pravnih stališč, ampak je strokovna oseba, podobno kot sodni izvedenec. Od njega ZIN, Zakon o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in ZGO-1 zahtevajo, da strokovno pravilno prikaže dejansko stanje. To mora biti ugotovljeno že s prvo odločbo; česar ni ugotovil s prvo odločbo, po zakonski domnevi ne obstaja. Dejanskega stanja ne sme dopolnjevati. Če ugotovi, da v naravi ni neskladnosti z gradbeno dokumentacijo, mora postopek po uradni dolžnosti ustaviti. Vezan je na stališče in napotila instančnih organov oziroma sodišča (četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1 in tretji odstavek 251. člena ZUP). Določbo prvega odstavka 37. člena ZIN je treba razlagati tako, da se za protipravno ravnanje šteje že vsako napačno oziroma neprofesionalno ravnanje inšpektorja. Vse inšpekcijske odločbe so bile odpravljene, ker inšpektor ni opravil tistega, kar bi moral po službeni dolžnosti storiti, in to s potrebno skrbnostjo strokovnjaka gradbene stroke. Inšpektor je ves čas prekoračeval svoja pooblastila (pri uporabi ukrepa po drugem odstavku 153. člena ZGO-1 in z dvakratnim odločanjem o isti stvari) ter dodajal nove očitke zunaj očitanih kršitev v prvi odločbi, in to kljub jasnim stališčem Upravnega sodišča in drugostopenjskega upravnega organa. Pravo je razlagal po svoje, namesto da bi se držal stališč in napotil instančnih organov. Sodišče druge stopnje zato zmotno meni, da „nobeni odločbi ni mogoče očitati prazne argumentacije“. Inšpektor ni sledil izrecnim navodilom, da mora postopek ustaviti, če nič, kar je zapisal v prvi odločbi, ne obstaja. Upravno sodišče je v sodbi z dne 7. 1. 2016 ponovilo, da inšpektor ni razčistil dejanskega stanja ter ga jasno in nedvoumno napotilo, da mora preveriti le še obstoj ene same nerazčiščene stvari, to je prizidka v kletni etaži na vzhodni strani objekta. Namesto da bi inšpektor postopek ustavil, ko je v naslednji odločbi z dne 9. 2. 2016 ugotovil, da na vzhodni strani nikdar ni bilo neskladnosti, je z novo odločbo ponovno odločal o isti stvari, o kateri je odločil že v letu 2009. Dne 9. 2. 2016 je pri enakem dejanskem stanju izdal novo odločbo, ki nima nobene podlage v ugotovitvah in odločbi z dne 9. 2. 2009. Odločbo z dne 9. 2. 2016 je Upravno sodišče odpravilo z odločbo z dne 31. 8. 2017, na podlagi odpravljene odločbe pa je inšpektor zemljiški knjigi 2. 10. 2017 podal predlog za izbris zaznambe prepovedi gradnje. V ponovljenem postopku inšpektor ponovno ni upošteval napotil in stališč sodišča in ministrstva, temveč je začel trditi, da je celoten objekt neskladen z gradbenim dovoljenjem in je izdal ukrep njegove odstranitve (odločba z dne 12. 2. 2018). Ko s tem ni uspel, je začel zatrjevati, da sta bili tretja in četrta etaža zgrajeni po izdaji odločbe 9. 2. 2009, ter da je objekt v neskladju z gradbenim dovoljenjem, zato je izdal ukrep njegove odstranitve (odločba z dne 25. 4. 2018), čeprav se v resnici dejansko stanje na terenu po izdaji prve odločbe z dne 9. 2. 2009 ni v ničemer spremenilo. Ponovno je oporekal rekonstrukciji, čeprav je ministrstvo že v odločbi iz leta 2014 ugotovilo popolno skladnost rekonstrukcije in čeprav tudi sam inšpektor v zapisniku z dne 21. 1. 2015 ne omenja več neskladnosti v zvezi z rekonstrukcijo niti tega ne očita tožnici v odločbah z dne 18. 3. 2015 in 8. 2. 2016. Inšpektor je lažno prikazoval, kaj je zgrajeno na terenu in kaj dovoljuje projektno gradbena dokumentacija in na njeni podlagi izdano gradbeno dovoljenje. MOP je v letu 2014, ko je samo vpogledalo v projektno-gradbeno dokumentacijo, ugotovilo, da je rekonstrukcija izvedena v skladu z gradbenim dovoljenjem, kar je izrecno zapisalo v svoji odločbi z dne 30. 10. 2o14. Inšpekcijski postopek je bil ustavljen zato, ker ni bila ugotovljena nobena neskladnost, ki jo je gradbeni inšpektor očital zavezanki. Ugotovljeno je bilo, da ničesar iz odločbe z dne 9. 2. 2009 v naravi ne obstaja in da zavezanka po izdaji prve odločbe na terenu ni ničesar spreminjala. Opozarja na odločbo MOP z dne 30. 10. 2014, v kateri je to zapisalo, da je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena rušitev in novogradnja objekta v celoti, zato so trditve prvostopenjskega organa o novogradnji povsem nepomembne za odločitev, in ugotovilo, da je objekt izveden skladno z gradbenim dovoljenjem in pripadajočim projektom. Inšpektorjeva naloga v konkretnem primeru je bila preveriti, ali poseg, ki je izveden v naravi, ustreza vsebini gradbenega dovoljenja in pripadajočega objekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ocena, ali gre za rekonstrukcijo ali novogradnjo, pa je stvar upravne enote, ki izdaja gradbeno dovoljenje. Ni res, kot je navedlo sodišče druge stopnje, da je objekt še vedno neskladna gradnja, ker obstaja neskladnost kletnega prizidka na zahodni strani objekta in je objekt lokacijsko premaknjen. Teh neskladnosti inšpektor ob izdaji odločbe z dne 9. 2. 2009 ni ugotovil, zato glede na načela in domnevo, ki veljajo v upravnem postopku, ne obstajajo. Poleg tega je Upravno sodišče glede nepravilnosti kletnega prizidka na zahodnem delu objekta v sodbi z dne 31. 8. 2017 jasno izrazilo svoje stališče, da sme gradbeni inšpektor morebitne nepravilnosti glede tega dela objekta praviloma ugotavljati šele po končani gradnji. Inšpektor je bil večkrat opozorjen, da mora dejansko stanje razčistiti le v okviru očitanih neskladnosti iz odločbe z dne 9. 2. 2009 in da o isti stvari ne sme dvakrat odločati, dodatne neskladnosti pa lahko ugotavlja le, če so nastale po izdaji odločbe z dne 9. 2. 2009. Zato je pravno zmotno stališče v izpodbijani sodbi, da je inšpektor „v zadnjem ponovljenem postopku /…/ sledeč stališču Upravnega sodišča iz zadnjega upravnega spora, ugotovil nelegalno gradnjo tretje in četrte etaže objekta, ki nista bili predmet odločbe z dne 2. 9. 2009“. Tudi ne drži, da je ministrstvo ustavilo inšpekcijski postopek, ker ob ustavitvi postopka na objektu „ni več“ neskladnosti. V resnici ni bilo ugotovljeno samo, da neskladne gradnje ob koncu postopka ni več, ampak, da je nikoli ni bilo, ker je bilo dejansko stanje v naravi ob koncu postopka identično tistemu ob izdaji prve inšpektorjeve odločbe z dne 9. 2. 2009. Glede vprašanja, ali sme upravni organ na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 odrediti uskladitev objekta s pogoji gradbenega dovoljenja tako, da naloži odstranitev celotnega objekta, je bila upravnosodna praksa ustaljena že v času izdaje odločbe drugostopenjskega upravnega organa z dne 31. 8. 2012 oziroma sodbe Upravnega sodišča z dne 27. 2. 2014. 11. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne. Opozarja, da Vrhovno sodišče revizije ni dopustilo glede vprašanj, ki se nanašajo na pravilno in zakonito vodenje postopka, očitek o nepravilni dokazni oceni izdanih inšpekcijskih odločb, instančnih odločb MOP in sodb Upravnega sodišča pa vsebinsko pomeni nedovoljen revizijski razlog uveljavljanja zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Gradbeni inšpektor izvršuje javne naloge na podlagi in v mejah ustave, zakonov in podzakonskih aktov. Za odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti odredi ukrepe v skladu z zakonom, katerega izvajanje nadzoruje, oziroma odredi druge ukrepe in opravi dejanja, za katera je pooblaščen z zakonom in drugim predpisom. Zadevi, na kateri se sklicuje tožnica (III Ips 92/99 in II Ips 90/2016) nista primerljivi z obravnavano zadevo. Pojasnjuje, da je bilo ravnanje vseh gradbenih inšpektorjev pravilno glede na napotke in stališča drugostopenjskega upravnega organa in Upravnega sodišča, pri čemer je bilo inšpektorjem odrejeno, da dodatno raziskujejo in ugotovijo dejansko stanje, da bo sploh mogoče sprejeti meritorno odločitev. Inšpektor dejansko stanje ugotavlja v obsegu, kot ga narekujejo določbe materialnega prava. Zgovorno je, da tožnica v reviziji še vedno trdi, da je bila gradnja njenega objekta od vsega začetka skladna z gradbenim dovoljenjem, čeprav ni nobenega dvoma o tem, da je njen objekt še vedno neskladen z gradbenim dovoljenjem, postopek pa je bil ustavljen le zaradi tega, ker se je sodišče postavilo na stališče, da morajo biti vse zagrešene nepravilnosti pri gradnji oziroma neskladja z gradbenim dovoljenjem ugotovljeni že pri prvem inšpekcijskem nadzoru. Ravnanje upravnih organov v upravnih zadevah je z vidika miselnega procesa podobno ali celo enako tistemu sodnika (II Ips 660/2007 in II Ips 201/2011). Povzema sodno prakso Vrhovnega sodišča in višjih sodišč, ki se je izoblikovala glede protipravnosti ravnanj nosilcev oblasti. Glede očitka tožnice, da inšpekcijski organ ni sledil mnenju drugostopenjskega upravnega organa in sodišča, je že inšpektor v svojem zapisniku, št. 0610-79/2016-37 z dne 24. 11. 2016 ugotovil, da je obvezno spoštovanje mnenja sodišča v ponovnem odločanju relativizirana. Od slednjega je mogoče odstopiti, če so za tako postopanje utemeljeni razlogi (načelo zakonitosti). To potrjuje tudi sodna praksa v zadevah Vrhovnega sodišča X Ips 545/2005 in X Ips 738/2008 ter Upravnega sodišča II U 482/2015. 12. Revizija ni utemeljena.

**Temeljno o odškodninski odgovornosti države za protipravno ravnanje upravnega organa**

13. Pri odškodninski odgovornosti za oblastno protipravnost na podlagi 26. člena Ustave RS (v nadaljevanju Ustava) gre za javnopravno odškodninsko odgovornost. Za presojo o njenem (ne)obstoju ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, ampak je treba izhajati iz specifičnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja državnih organov; čeprav torej sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno značilnostim javnopravne odškodninske odgovornosti. Izdaja upravnih aktov, s katerimi se enostransko, oblastveno odloča v posamičnih in konkretnih razmerjih ter z njimi naloži posameznikom, pravnim osebam in drugim strankam postopka pravice ali obveznosti v okviru upravnopravnega razmerja, je ena temeljnih nalog izvršne veje oblasti. Odločanje v upravnem postopku pomeni zato izvrševanje oblasti.

14. Pojem protipravnega povzročanja škode tretji osebi se povezuje z vprašanjem zakonitosti upravnega akta, toda nezakonitosti upravne odločbe ni mogoče enačiti s pojmom protipravnosti kot predpostavke, ki vodi do odškodninske odgovornosti države. Ugotovitev nezakonitosti upravne odločbe je sicer nujni, ne pa zadostni pogoj za odškodninsko odgovornost. Protipravnost nastopi tedaj, kadar nosilec oblasti prekorači svoj okvir zakonitega delovanja, in to v taki meri, da tega ni mogoče upravičiti z značilnostmi upravnega sistema.1 Po utrjenem stališču sodne prakse imajo ravnanja upravnih organov značilnosti protipravnosti le v primerih zavestne, namerne in očitne, to je kvalificirane napačnosti. Protipravnost je Vrhovno sodišče ugotovilo v primerih nerazumnega odstopanja od določb materialnega prava ali uveljavljene sodne prakse, neuporabe jasne določbe zakona ali namerne razlage predpisa v nasprotju z ustaljeno sodno prakso zaradi pristranskosti, grobe kršitve postopkovnih pravil, napak, ki so povsem zunaj pravno še dopustnega dejanja.2 Na podlagi stališč sodne prakse lahko izpeljemo sklep, da je treba za obstoj odškodninske odgovornosti države poleg nezakonitosti odločbe upravnega organa izkazati še dodaten element. Na tej točki se vprašanje protipravnosti praviloma3 povezuje s subjektivnim elementom – če je podana nezakonitost upravne odločbe, je treba glede odgovornosti, ki iz te odločbe izvira, ugotoviti, ali je uradna oseba, ki jo je izdala, nezakonitost povzročila namerno ali iz malomarnosti, ker ni ravnala s skrbnostjo „povprečno skrbnega uradnika“.4 Vrhovno sodišče pri tem poudarja, da standard skrbnosti uradnika v upravnem postopku zadeva vsebino konkretnega postopka, torej pravnih razmerij, ki se obravnavajo v konkretnem upravnem postopku.5

15. Stališče, da je treba pri presoji sodnikovega ravnanja izhajati iz narave njegovega dela in zato tega pojma ni mogoče enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih bi bila sodna odločba lahko spremenjena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, je sodna praksa s poudarjanjem podobnosti v miselnem procesu sodnika in uradnika razširila na področje upravnega odločanja.6 Med oblastnim ravnanjem sodnika in uradnika pa so vendarle nekatere razlike. Medtem ko je sodniku imanentna sodniška neodvisnost – pri odločanju sledi svojemu pravnemu prepričanju in sodi po ustavi in zakonu, pri čemer ni vezan niti na utrjeno sodno prakso niti na pravno mnenje instančnega sodišča (primerjaj 3. člen zakona o sodiščih) -,7 sta temeljni, iz Ustave (drugi in tretji odstavek 120. člena Ustave) izhajajoči načeli delovanja upravnih organov njihova samostojnost (ne neodvisnost) in podreditev odločanja o pravicah in zakonitih interesih državljanov in organizacij sodnemu varstvu. Neupoštevanje pravnih mnenj sodišča v postopku sodnega varstva bi povsem izvotlilo to človekovo pravico, zato je njeno učinkovito izvrševanje zagotovljeno z določbama četrtega in petega odstavka 64. člena ZUS-1, ki omejujeta samostojnost organa in po katerih je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča o postopkovnih vprašanjih.

**O materialnopravni podlagi odločanja v spornem upravnem postopku**

16. Pristojnosti gradbenega inšpektorja v primeru nelegalnih8 ali neskladnih9 gradenj je v času izdaje spornih odločb veljaven ZGO-1)10 urejal v 152. in 153. členu. V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). V primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Investitor gradnje, ki se je izvajala v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in je zato pristojni gradbeni inšpektor odredil njeno ustavitev, mora za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v enem mesecu po izrečenem ukrepu, z gradnjo pa lahko nadaljuje šele po dokončnosti takšnega dovoljenja. Če investitor ne zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu ali če pristojni upravni organ za gradbene zadeve njegovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek 153. člena ZGO-1).

**Presoja okoliščin konkretnega primera**

17. Vrhovno sodišče uvodno ne more mimo dejstva, da je sporni upravni postopek tekel nerazumno dolgo, od izdaje gradbenega dovoljenja 28. 10. 2008 do ustavitve postopka z odločbo drugostopenjskega upravnega organa z dne 18. 7. 2018 skoraj deset let. Prvostopenjski in drugostopenjski upravni organ sta v inšpekcijskem postopku izdala vsak po devet odločb (od tega je drugostopenjski upravni organ pritožbo tožnice v štirih primerih zavrnil), Upravno sodišče pa je v upravnem sporu štirikrat ugodilo tožničini tožbi, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu upravnemu organu v ponovno odločanje. Nobenega dvoma ne more biti, da upravni organi in Upravno sodišče postopka niso vodili ob doslednem spoštovanju načela ekonomičnosti (14. člen ZUP in prvi odstavek 11. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), ki se udejanja v številnih institutih upravnega procesnega prava, med katerimi pomembno mesto zavzema izogibanje vračanju zadev v ponovno obravnavo na prvo stopnjo (251.-253. člen ZUP in 51. člen ZUS-1). Toda tožnica teze o odškodninski odgovornosti toženke ne gradi na dolgotrajnosti postopka, ampak na protipravnem ravnanju inšpekcijskega organa. Vrhovno sodišče bo v nadaljevanju najprej odgovorilo na posamezne revizijske očitke o protipravnem ravnanju prvostopenjskega upravnega organa, nato pa se bo opredelilo, kako so procesna dejanja oblastnih organov, gledano kot celota, vplivala na pravni položaj tožnice.

_O vezanosti prvostopenjskega upravnega organa na pravno mnenje sodišča_ Vztrajanje prvostopenjskega organa pri odstranitvi objekta zaradi neskladne gradnje v odločbah, št. 06122-61/2009/55 z dne 1. 8. 2011, št. 06122-61/2009/75 z dne 6. 6. 2012 in št. 06122-61/2009-124 z dne 19. 6. 2014 oziroma odstranitvi vseh delov objekta v odločbi, št. št. 06122-61/2009/87 z dne 17. 10. 2012 kljub stališču Upravnega sodišča v sodbah I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 in I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014, da ZGO-1 gradbenemu inšpektorju v primeru neskladne gradnje ne daje pooblastila za odstranitev celotnega objekta ali vseh njegovih delov, ni preraslo v protipravno ravnanje in posledično odškodninsko odgovornost države. Vse do izdaje odločbe, št. 0612-236/2010-MOP-42-06421133 z dne 30. 10. 2014, v kateri je MOP prvič ugotovil, da je rekonstruirani zid izveden skladno z gradbenim dovoljenjem in da ne gre za nelegalno gradnjo, je postopek skladno z napotki Upravnega sodišča v sodbi I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 tekel v smeri razčiščevanja vprašanja, ali gre za gradnjo, ki je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (neskladna gradnja) ali gradnjo, ki je izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (nelegalna gradnja). Vprašanje odstranitve objekta je bilo torej do tega trenutka odprto, bodisi kot ukrep po 153. členu ZGO-1 bodisi kot ukrep, ki bi ga organ tožnici lahko naložil zaradi nelegalne gradnje (152. člen ZGO-1). MOP je še v odločbi z dne 27. 12. 2012, s katero je zavrnilo pritožbo tožnice, zapisalo, da je treba, „ker je investitor gradil na način, ki ne dopušča odstranitve le neskladno grajenih delov, uporabiti ukrep iz 152. člena ZGO-1, ki velja za nelegalne gradnje (povzeto v četrtem odstavku 14. točke izpodbijane sodbe).

Poleg tega sodna praksa v času odločanja upravnega organa (v letih 2011-2014) ni bila absolutna in je dopuščala tudi odstopanje upravnega organa od pravnega mnenja sodišča, če je imel za to utemeljene razloge, kar je moral tudi obrazložiti.11 Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem druge stopnje, da je prvostopenjski organ svoje stališče o odstranitvi objekta oziroma vseh njegovih delov utemeljil z dodatnimi vsebinskimi in razumnimi razlogi. Soglaša tudi, da napotki Upravnega sodišča v sodbi I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 niso bili v tolikšni meri nedvoumni in enopomenski, da ne bi puščali prostora za razlago. Prvostopenjski organ je tako v odločbah, št. 06122-61/2009/75 z dne 6. 6. 2012 in št. 06122-61/2009-124 z dne 19. 6. 2014 kot enega od argumentov za svoje vztrajanje pri odstranitvi objekta navedel pravnomočnost odločbe o ustavitvi gradnje, št. 06122-61/2009/5 z dne 9. 2. 2009, do česar se Upravno sodišče v sodbah I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 in I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014 ni opredelilo niti ni dalo upravnemu organu konkretnega napotka, kako ob pravnomočni odločbi o ustavitvi postopka postopati, če bo spoznal, da ne gre za neskladno, temveč nelegalno gradnjo.

_O očitku, da je prvostopenjski organ nedopustno dopolnjeval dejansko stanje in dvakrat odločal o isti stvari_

20. S tem ko je prvostopenjski organ v odločbi, št. 06122-61/2009/149 z dne 18. 3. 2015 ugotavljal obseg neskladne gradnje, je sledil napotkom MOP v odločbi, št. 0612-236/2010-MOP-42-06421133 z dne 30. 10 2014. Drugostopenjski organ (ki mu tožnica ne očita protipravnega ravnanja) se je z dokazno oceno prvostopenjskega organa strinjal in z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP-50 z dne 24. 5. 2015 pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnil. Šele Upravno sodišče je v sodbi I U 1371/2015 z dne 17. 1. 2016 opozorilo, da lahko gradbeni inšpektor ukrep na podlagi 153. člena ZGO-1 odredi le za dele objekta, za katere je z odločbo o ustavitvi del ugotovil, da gre za neskladno gradnjo, ne pa za druge oziroma dodatne dele, ki niso bili predmet odločbe o ustavitvi del z dne 9. 2. 2009. Prvostopenjski organ je v ponovljenem postopku v odločbi, št. 06122-61/2009-171 z dne 9. 2. 2016 dosledno upošteval napotek Upravnega sodišča in raziskal sporno dejansko stanje glede prizidka v kletni etaži ter, potem ko je ugotovil neskladnost (dveh) prizidanih kleti na severu in zahodu, izdal novo odločbo o ustavitvi gradnje. Pri tem je natančno pojasnil razloge za izdajo nove odločbe kakor tudi, da gre, upoštevaje pomoto v prvi odločbi o ustavitvi gradnje (inšpektor je navedel, da gre za klet na vzhodni in ne zahodni strani), za enak obseg ustavitve del tistemu, ki je bil odrejen že s prvo odločbo o ustavitvi del z dne 9. 2. 2009. MOP je z odločbo, št. 0612-236/2010-MOP-75 z dne 15. 4. 2016 tudi to pritožbo tožnice zoper odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo, šele Upravno sodišče pa je v upravnem sporu v sodbi I U 742/2016 z dne 31. 8. 2017 z utemeljitvijo, da gre za drugačne ugotovitve o obsegu neskladne gradnje kot v prvi odločbi o ustavitvi del, opozorilo, da bi lahko šlo za dvakratno odločanje o isti stvari. Z zadnjima dvema odločbama, št. 06122-61/2009-309 z dne 12. 2. 2018 in št. 06122-61/2009-321 z dne 25. 4. 2018 je prvostopenjski organ na podlagi ugotovitev, da je bil objekt lokacijsko premaknjen bližje parcelnim mejam, kar ob izdaji prve inšpekcijske odločbe ni bilo ugotovljeno, in gre torej za nelegalno gradnjo, ker za spremembo lokacije ni mogoče pridobiti spremembe gradbenega dovoljenja, ob uporabi 152. člena ZGO-1 odredil ustavitev gradnje štirietažne stanovanjske stavbe in odstranitev objekta oziroma (z drugo citirano odločbo) ustavitev gradnje in odstranitev tretje in četrte etaže objekta.

21. Opisana procesna dejanja prvostopenjskega organa, ki je v zadevi izdal novo odločbo o ustavitvi del in dve odločbi o (delni) odstranitvi objekta zaradi nelegalne gradnje ob pravilnem razumevanju standarda „povprečno skrbnega uradnika“ niso dosegla stopnje kvalificirane napačnosti. Seveda tudi v upravnem postopku velja pravilo prepoved ponovnega odločanja, če je bilo o zadevi materialno pravnomočno odločeno (4. točka prvega odstavka 129. člena ZUP). Ta navidez jasna določba, ki se navezuje na vprašanje dokončnosti in pravnomočnosti (224. in 225. člen ZUP) ter objektivne identitete predmeta upravne zadeve, se v resnici nanaša na enega od kompleksnejših in najbolj zapletenih institutov upravnega procesnega prava. Vrhovno sodišče je v 12. točki sodbe že pojasnilo, da standard skrbnosti uradnika v upravnem postopku zadeva vsebino konkretnega postopka, torej pravnih razmerij, ki se obravnavajo v konkretnem upravnem postopku. Gradbeni inšpektor, in glede tega ima revidentka prav, ni vrhunski pravni strokovnjak. Čeprav ne pridobiva le informacij o dejstvih in preverja njihove resničnosti, kot zmotno meni revidentka, temveč z uporabo materialnega in procesnega prava tudi odloča v upravnem postopku, od njega ni mogoče razumno pričakovati izredne ali nadpovprečne sposobnosti pri razreševanje zahtevnih pravnih vprašanj.

22. Prav tako stališča prvostopenjskega organa niso bila očitno napačna, samovoljna ali celo namerno nezakonita; na to kaže že okoliščina, da je drugostopenjski organ v pritožbenem postopku z odločbama z dne 24. 5. 2015 in 15. 4. 2016 pritrdil prvostopenjskemu organu. Vrhovno sodišče se strinja s sodiščem druge stopnje (17. točka izpodbijane sodbe), da ni verjetno, da bi enako dejansko stanje lažno prikazovali kar trije različni gradbeni inšpektorji, sicer pa tožnica usklajenega delovanja med njimi niti ni zatrjevala. V dejanskih ugotovitvah nižjih sodišč ni mogoče najti nobene opore za sklep, da bi se inšpektor(ji) zavedal(i) nezakonitosti svojega ravnanja in ga hotel(i) storiti; prav nasprotno, iz obrazložitev odločb prvostopenjskega organa veje prizadevanje za izdajo zakonite odločbe. Pri tem so se morali inšpektorji soočiti s težavnim položajem, ki je izviral iz postopka izdaje gradbenega dovoljenja in ki se ga je očitno zavedalo tudi Upravno sodišče, ko je v sodbi I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014 zapisalo, da „dovoljena odstranitev vseh konstrukcijskih elementov objekta in novogradnja pomeni zlorabo rekonstrukcije objekta“ (31. točka sodbe Upravnega sodišča).

23. Sodišče druge stopnje je torej v zadevi, potem ko je pravilno določilo vsebino abstraktnega dejanskega stanja standarda protipravnega ravnanja toženke in ga primerjalo z okoliščinami konkretnega primera, pravilno uporabilo materialno pravo in zavrnilo tožbeni zahtevek.

24. Dejanske okoliščine v zadevah III Ips 92/99 z dne 21. 9. 2000 in II Ips 90/2016 z dne 7. 10. 2015 niso primerljive s tistimi v obravnavani zadevi. V prvi zadevi ne samo da je bilo ravnanje upravnega organa arbitrarno, ampak so bila kršena tudi procesna jamstva stranke v postopku (pravica do izjave).12 V drugi zadevi pa je bil predmet obravnavanja ravnanje sodnika, ne pa upravnega organa, tožbeni zahtevek pa je bil zavrnjen.

_O vplivu spornega upravnega postopka kot celote na pravni položaj tožnice_

25. Navedeni razlogi bi povsem zadoščali za odločitev v obravnavani zadevi. Po prepričanju Vrhovnega sodišča pa so za zavrnitev revizije in sporočilnost sodbe vsaj enako pomembni razlogi, ki se osredotočajo na rezultat spornega upravnega postopka kot celote z vidika tožnice. Šele ti odgovarjajo na ključno vprašanje, ali je povrnitev škode sploh potrebna, da se odstrani neupravičen položaj, v katerem se je znašla tožnica. Če je odgovor negativen, je odveč razpravljati, ali je oblastni organ toženke ravnal protipravno.

26. Najprej ni mogoče spregledati, da se je upravni postopek začel in vodil zaradi ravnanja same tožnice, ki je gradnjo izvajala v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. Zato je upravi organ s pravnomočno odločbo odredil ustavitev gradnje, dokler ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja, česar v določenem roku ni storila. Sodišče druge stopnje je razloge, na katere so upravni organi in Upravno sodišče oprli svoje odločbe, ki so sledile in ki so z vidika obravnavanega odškodninskega spora dejanske narave, kronološko povzelo v 14. in 15. točki izpodbijane sodbe. Strniti jih je mogoče v sklepno ugotovitev, da je bilo odločanje v spornem upravnem postopku obremenjeno z zaporedjem napak, ki so jih zagrešile različne uradne osebe. Izvorna napaka, ki je pozneje glede na stališče Upravnega sodišča o prepovedi dvakratnega odločanja o isti stvari ni bilo več mogoče odpraviti, je bila storjena že ob inšpekcijskem ogledu 30. 1. 2009 oziroma 2. 2. 2009, ko je inšpektor pomanjkljivo ugotovil neskladja med načrti iz PGD dokumentacije in PZI dokumentacijo oziroma stanjem na terenu. Ob zadostni skrbnosti ne bi smel spregledati, da je bil sporni objekt glede na pogoje iz gradbenega dovoljenja lokacijsko premaknjen (tako osmi odstavek 14. točke in 18. točka izpodbijane sodbe). V resnici je šlo za nelegalno gradnjo. To bistveno okoliščino, ki je ni mogoče sanirati s pridobitvijo spremenjenega gradbenega dovoljenja, je inšpektor po prepričanju drugostopenjskega organa in Upravnega sodišča zaznal prepozno, šele v postopku, št. 06122-61/2009-309 z dne 12. 2. 2018. Ker „bi morale biti vse nepravilnosti, ki se tičejo gradnje obravnavanega objekta, v celoti in pravilno ugotovljene na kraju samem, preden je bila izdana prva inšpekcijska odločba“ in „odločbe ni mogoče opirati na novo dejansko okoliščino“ (8. stran odločbe MOP, št. 0612-236/2010-139-BM z dne 18. 7. 2018), je bil postopek kljub premiku objekta ustavljen. Tožnica v reviziji zmotno meni, da ker gradbeni inšpektor lokacijskega premika ni pravočasno ugotovil, „tega glede na načela in domnevo, ki velja v upravnem postopku, ni“. Ta domneva se ne razteza na obravnavani odškodninski spor, v katerem sodišče v pravdnem postopku samostojno odloča in obravnava, ali so izpolnjene predpostavke odškodninske odgovornosti toženke.

27. Postopek je bil pravnomočno ustavljen in tožnici niso bili izrečeni ukrepi skladno z ZGO-1. Če bi upravni organi v zadevi postopali s skrbnostjo, ki se utemeljeno pričakuje od povprečno skrbnega gradbenega inšpektorja v postopkih po 152. in 153. členih ZGO-1, bi bil epilog drugačen – postopek bi se iztekel tako, da bi ji bili izrečeni ukrepi, ki jih ZGO-1 predvideva v primeru nelegalne gradnje. Odločanje o tožničinih pravicah v spornem oblastno procesnem odnosu med državo in posameznikom – tožnico, se je torej končalo s spodletelim poskusom varstva javnega interesa, ki ga zasleduje ZGO-1, po drugi strani pa s popolnim uspehom za tožnico. Čim je tako in je posledica dejanj v upravnem postopku korist za tožnico, bi bil sklep o odškodninski odgovornosti toženke v popolnem nasprotju z izravnalno funkcijo odškodninskega prava, ki je v odpravi oškodovančevega prikrajšanja.

**Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje**

28. Odgovor na dopuščeno vprašanje se glasi, da ni podana protipravnost ravnanja upravnih organov, ki bi povzročila odškodninsko odgovornost toženke na podlagi 26. člena Ustave. Sklep o odškodninski odgovornosti toženke bi bil poleg tega v popolnem nasprotju z izravnalno funkcijo odškodninskega prava, ki je v odpravi oškodovančevega prikrajšanja.

**Odločitev o reviziji**

29. Vrhovno sodišče je revizijo tožnice zavrnilo kot neutemeljeno (378. člen ZPP).

30. Stroškovni izrek temelji na določbi prvega odstavka 165. člena ZPP. Tožnica je z revizijo propadla, zato mora toženki skladno z veljavno odvetniško povrniti stroške za odgovor na revizijo in 2 % materialne stroške v znesku 1836,00 EUR. Toženka plačila zamudnih obresti v odgovoru na revizijo ni zahtevala.

31. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu odločbe. Odločbo je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

1 E. Kerševan v: D. Možina, in drugi, Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 163. 2 Glej na primer odločbe II Ips 220/2017 z dne 17. 1. 2019 , III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014, II Ips 170/2012 z dne 19. 12. 2013, III Ips 43/2020 z dne 18. 5. 2021, II Ips 129/2018 z dne 4. 10. 2018. 3 Sodna praksa je za primere, v katerih napake ni mogoče pripisati konkretnemu storilcu, razvila koncept „razosebljene“ javnopravne odgovornosti države. Glej na primer v zvezi z „založenimi“ oporokami v sodni hrambi sodba VS RS II Ips 79/2019 z dne 6. 2. 2020, tč. 9. 4 Podrobno o protipravnosti in krivdi upravnega organa E. Kerševan, prav tam, str. 162-175. 5 Sodba II Ips 140/2010 z dne 17. 1. 2013, tč. 12. 6 Sodba II Ips 660/2007 z dne 14. 10. 2010, tč. 5. 7 Primerjaj tudi prvi odstavek 362. člena ZPP in tretji odstavek 397. člena Zakona o kazenskem postopku. 8 Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). 9 Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, kakor tudi da se objekt, za katerega je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje, uporablja v nasprotju s pogoji, določenimi z njim (12. 2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). 10 Ur. list RS, št. 110/2002 s spremembami in dopolnitvami. 11 T. Steinman v: E. Kerševan in drugi, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV založba Ljubljana 2019, 1. knjiga, str. 365. 12 Tožnici v tej zadevi sploh ni bilo omogočeno sodelovanje v postopku, ki ga je toženka štela za obnovo postopka. Akt toženke ni imel niti osnovnih elementov odločbe, to je izreka in obrazložitve. Neupoštevanje pravil postopka je imelo za posledico tudi vsebinsko napačno odločitev.