Jedro

Za odgovor na vprašanje, ali je gradbeni inšpektor ob odločanju kršil profesionalne standarde svoje službe, je ugotavljanje razlogov, s katerimi je gradbeni inšpektor utemeljil izrečeni inšpekcijski ukrep, ključno.

Kakršenkoli poseg v pravne interese oškodovanca še ne pomeni protipravnosti. Napake v postopku, pri dokazni presoji in pri uporabi materialnega prava, ki niso zunaj okvira pravne dopustnosti, ne utemeljujejo protipravnosti ravnanja oblastnega organa. Ravnanja oblastnih organov so protipravna le v primerih kvalificirane napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.

V inšpekcijskem postopku so bila predmet obravnave zahtevna medsebojno prepletena pravna in dejanska vprašanja (ali je sporna gradnja rekonstrukcija ali novogradnja, nelegalna ali neskladna gradnja, ali se v primeru neskladne gradnje kot inšpekcijski ukrep lahko odredi odstranitev celotnega objekta, ali je na objektu mogoče ugotoviti dodatne neskladnosti – neskladnosti, ki niso bile ugotovljene z odločbo z dne 9. 2. 2009, ali je glede istega objekta možno izreči inšpekcijske ukrepe po 152. in 153. členu ZGO-1). Drugostopenjski upravni organ je večkrat (štirikrat) sprejel razlago prvostopenjskega upravnega organa, v nobeni od odločb drugostopenjskega upravnega organa (z izjemo zadnje) ali upravnega sodišča tudi ni izraženo stališče, da ni (več) pogojev za vodenje inšpekcijskega postopka. Prvostopenjskemu upravnemu organu (posledično pa tudi drugostopenjskemu upravnemu organu, ker njegove odločitve ni spremenil) ni mogoče očitati, da je nerazumno (arbitrarno) ali celo namerno odstopil od jasne materialnopravne določbe (torej določbe, ki ne dopušča različnega tolmačenja). Glede vprašanja, ali sme upravni organ na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 odrediti uskladitev objekta s pogoji gradbenega dovoljenja tako, da naloži odstranitev celotnega objekta, ni bilo enotne in ustaljene sodne prakse (glej sodbi I U 1077/2010 in II U 439/2009, ki izvirata iz istega časovnega obdobja). Prvostopenjskemu upravnemu organu tako ni mogoče očitati arbitrarnega odstopa od takšne prakse, torej odstopa, za katerega ni navedel razumnih pravnih razlogov. Iz enakega razloga je neutemeljen tudi očitek o namerni prekoračitvi pooblastil. Prvostopenjski upravni organ ni nerazumno vztrajal pri ukrepih po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, podlago za to je imel v pravnomočni odločbi z dne 9. 2. 2009.

Izrek

I. Pritožba tožeče stranke zoper delno sodbo se zavrne in se izpodbijana delna sodba (točka II izreka sodbe) potrdi.

II. Pritožba tožeče stranke zoper vmesno sodbo se zavrne, pritožbi tožene stranke zoper vmesno sodbo pa se ugodi in se izpodbijana vmesna sodba (točka III izreka sodbe) spremeni tako, da se tožbeni zahtevek za plačilo 315.351 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi zavrne.

III. Tožeča stranka je dolžna toženi stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe povrniti stroške celotnega pravdnega postopka v znesku 8.853,60 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od prvega dne po izteku roka za prostovoljno plačilo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je sodišče prve stopnje sklenilo, da se dopusti sprememba tožbe z dne 31. 12. 2017 (točka I izreka), ter razsodilo, da se tožbeni zahtevek za plačilo 9.466,08 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi zavrne (točka II izreka) in da je tožbeni zahtevek za plačilo odškodnine v ostalem delu po temelju utemeljen, in sicer za vtoževano škodo, ki je tožnici nastala od 19. 6. 2014 dalje (točka III izreka).

2. Tožnica se pritožuje zoper delno in vmesno sodbo, toženka pa zoper vmesno sodbo, obe iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 338. člena ZPP.1 Pritožbenemu sodišču predlagata, da sodbo ustrezno spremeni, ali pa jo razveljavi in zadevo vrne v novo sojenje.

3. Tožnica navaja, da so ji stroški, ki jih uveljavlja v okviru odškodninskega zahtevka, nastali zaradi protipravnega ravnanja inšpekcijskih organov. Predložila je listinske dokaze o tem, da so bili njeni dejanski stroški, ki vključujejo stroške za odvetnika in različne strokovnjake/izvedence, mnogo višji od stroškov, ki so ji bili priznani v okviru upravnega postopka (v tej pravdi zahteva plačilo razlike med zneskoma dejanskih in priznanih stroškov). Gradbeni inšpektor je z neresničnim prikazovanjem dejanskega stanja zavajal pritožbeni organ, upravno enoto in upravno sodišče. Če tega ne bi počel, bi se postopek že zdavnaj zaključil, saj bi pritožbeni organ in upravno sodišče lahko ugotovila, da je tožnica gradila v skladu z gradbenim dovoljenjem. Tako je pritožbeni organ šele v letu 2014, ko je sam pregledal PGD dokumentacijo, ugotovil, da je bila rekonstrukcija izvedena v skladu z gradbenim dovoljenjem. Pritožbeni organ je z odločbo z dne 18. 7. 2018 ustavil nezakonit upravni postopek. Nepravilno je stališče sodišča, da je tožnici nedopustna škoda začela nastajati šele 19. 6. 2014. Če je ravnanje inšpekcijskega organa šele v nekem trenutku preraslo v protipravno ravnanje, to ne pomeni, da tožnici škoda ni nastajala že prej. Tožnici je nedopustna škoda začela nastajati najkasneje ob izdaji sodbe upravnega sodišča 27. 2. 2014. S to sodbo je upravno sodišče ugotovilo, da je gradbeni inšpektor protipravno ravnal že z izdajo odločbe z dne 17. 10. 2012, česar se je tudi zavedal. V tej odločbi je gradbeni inšpektor ignoriral vsa stališča in napotke upravnega sodišča iz sodbe z dne 14. 4. 2011, prav tako stališča in napotke ministrstva iz odločb z dne 14. 9. 2011 in 31. 8. 2012. Da ravna protipravno, bi se moral inšpekcijski organ kot strokovni organ zavedati že ob izdaji odločbe z dne 6. 6. 2012, ko je bil že seznanjen s stališči ministrstva iz odločbe z dne 14. 9. 2011. Ko je gradbeni inšpektor ugotovil, da v odločbi ugotovljenih neskladnosti v naravi ni, bi moral ne glede na pravnomočnost odločbe z dne 9. 2. 2009 inšpekcijski postopek ustaviti. Tudi, če bi bila sporna gradnja res neskladna ali nelegalna, bi v primeru zakonitega delovanja inšpektorja njegova odločba že zdavnaj postala pravnomočna, tožnica pa bi izvedla potrebne uskladitve, oziroma bi porušila nelegalen objekt in zgradila novega. Sodišče se v izpodbijani vmesni sodbi ni opredelilo do tožbenih navedb, da je inšpektor namerno prekoračeval svoja pooblastila in prikazoval neresnično dejansko stanje (v zapisnike in odločbe je vnašal podatke iz neveljavne gradbene dokumentacije). Prav tako se ni opredelilo do trditev, da je protipravno ravnal tudi pritožbeni upravni organ, ki je zadevo vračal v odločanja organu prve stopnje, namesto, da bi po ugotovitvi, da gradbeni inšpektor ni sledil napotkom upravnega sodišča, o zadevi odločil sam. Pritožbene navedbe tožnice glede rekonstrukcije je pritožbeni organ s pregledom PGD dokumentacije preveril šele v letu 2014 (do enakih ugotovitev kot v odločbi z dne 30. 10. 2014 bi lahko prišel tudi v odločbi z dne 27. 12. 2012). Ne drži ugotovitev sodišča, da pravnomočna odločba z dne 9. 2. 2009 negira tožničino trditev o gradnji, skladni z gradbenim dovoljenjem. Z odločbo ministrstva z dne 18. 7. 2018 je bil inšpekcijski postopek ustavljen zato, ker na objektu ni več nobene neskladnosti, navedene v odločbi z dne 9. 2. 2009. Pri tem je nesporno, da se dejansko stanje na terenu od ustavitve gradnje dalje ni spreminjalo. To pomeni, da nepravilnosti, ugotovljene v odločbi z dne 9. 2. 2009, nikoli niso obstajale. Če se izkaže, da je inšpekcijski zavezanec gradil v skladu z gradbenim dovoljenjem, inšpektor pa je predhodno trdil drugače, je podana odškodninska odgovornost države zaradi hude malomarnosti inšpektorja.

4. Toženka navaja, da iz sodbe upravnega sodišča z dne 27. 2. 2014 izhaja jasen napotek upravnemu organu, naj dodatno razišče dejansko stanje, pomembno za odločanje. Z odločbo z dne 19. 6. 2014 je upravni organ temu napotku sledil, zato je nelogičen zaključek o protipravnosti njegovega ravnanja. Sodišče je menilo, da takšnih odločb (kot je odločba z dne 19. 6. 2014) upravni organ ne bi smel (več) izdajati, pri tem pa ni pojasnilo, kakšno odločbo bi moral izdati. Upravno sodišče v sodbi z dne 14. 4. 2011 upravnemu organu ni dalo jasnih navodil. Kako naj bi bila stališča iz sodb upravnega sodišča z dne 14. 4. 2011 in 27. 2. 2014 za upravni organ nedvoumna (v tem smislu, da iz njih jasno izhaja, kakšno naj bo njegovo nadaljnje dolžnostno ravnanje), če pa je bil obstoj neskladne gradnje z odločbo z dne 9. 2. 2009 pravnomočno ugotovljen. Materialnopravno napačna je ocena, da je upravni organ s tem, ko je izdal odločbo z dne 19. 6. 2014 o odstranitvi objekta, ravnal protipravno. Ob izdaji odločbe z dne 18. 3. 2015 je inšpektor upošteval sodbo upravnega sodišča z dne 27. 2. 2014, saj je odredil odstranitev neskladnih delov objekta, ne objekta kot celote. Sodišče je protipravnost ravnanja pripisalo le prvostopenjskemu organu, čeprav je ministrstvo to odločbo potrdilo. Enako velja glede odločbe inšpektorja z dne 9. 2. 2016. Ker sodišče ni ugotovilo, da je tudi drugostopenjski upravni organ ravnal protipravno, odločba z dne 9. 2. 2016 ni mogla biti tako očitno napačna, da bi jo bilo mogoče oceniti kot protipravno. Odločbo, ki je sledila sodbi upravnega sodišča z dne 31. 8. 2017, je inšpektor izdal na podlagi ugotovitve, da sta bili tretja in četrta etaža objekta zgrajeni po dnevu, ko je inšpektor opravil ogled objekta, torej po 9. 2. 2009. Odredil je odstranitev nelegalno zgrajenih zgornjih dveh etaž, saj je na podlagi izmer na terenu ugotovil, da gre za lokacijsko premaknjen objekt. V novem postopku, potem ko je pritožbeni upravni organ odločbo odpravil in prvostopenjskemu upravnemu organu naložil, naj ugotovi, ali obstoji še kakšna neskladnost, ugotovljena z odločbo z dne 9. 2. 2009, je 25. 4. 2018 z odločbo odredil odstranitev tretje in četrte etaže objekta. Nepravilna je ugotovitev sodišča, da je prvostopenjski upravni organ izdajal odločbe z enako vsebino. Objekt je še danes neskladen z gradbenim dovoljenjem. Ker je upravno sodišče zavzelo stališče, da so lahko predmet inšpekcijskega postopka le tiste neskladnosti z gradbenim dovoljenjem, ki jih je do izdaje odločbe ugotovil inšpektor, ki pa ne smejo posegati v pravnomočno odločitev, je prišlo do dejanske legalizacije objekta.

5. Pritožbeno sodišče v povzetek pritožbenih navedb pravdnih strank ni zajelo navedb o zastaranju, soprispevku tožnice, (ne)obstoju (nepremoženjske in premoženjske) škode, prekluziji (glede toženkine trditve, da je tožnica že pred pričetkom gradnje vedela, da gradnje, skladne z gradbenim dovoljenjem, ne more izvesti), saj gre za navedbe, ki so zaradi razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve, pravno nepomembne (tj. brez vpliva na odločitev pritožbenega sodišča).

6. Pravdni stranki v odgovorih na pritožbo predlagata zavrnitev pritožbe nasprotnika v pravdi.

7. Pritožba tožnice ni utemeljena, pritožba toženke pa je utemeljena.

8. Tožnica zahteva plačilo odškodnine za premoženjsko in nepremoženjsko škodo zaradi protipravnega izvajanja oblasti s strani inšpekcijskega organa. Trdi, da je gradila stanovanjski objekt v ... skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem, gradbeni inšpektor pa je v okviru istega inšpekcijskega postopka izdal kar devet odločb, v katerih je mimo napotkov upravnega sodišča ugotovil nasprotno.2

9. Sodišče prve stopnje je utemeljenost tožbenega zahtevka pravilno presojalo na podlagi 26. člena Ustave3 ter splošnih pravil obligacijskega prava o krivdni odškodninski odgovornosti (vključno z institutom odgovornosti za ravnanje drugega). Predpostavke za nastanek obveznosti države povrniti škodo so torej poleg predpostavk iz 26. člena Ustave tudi splošne predpostavke odškodninske obveznosti: protipravnost ravnanja, škoda, vzročna zveza med njima in krivda povzročitelja (prvi odstavek 131. člena OZ4). Pri presoji ravnanj nosilca oblasti so relevantna vprašanja, ali je nosilec oblasti tretji osebi povzročil škodo pri opravljanju oziroma v zvezi z opravljanjem svojih funkcij, in ali je bila škoda povzročena protipravno (ali je nosilec oblasti ravnal v skladu ali v nasprotju s svojimi dolžnostmi). V sodni praksi5 so se glede protipravnosti ravnanj nosilcev oblasti izoblikovala stališča: (1) da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja (zgolj drugačna presoja, zaradi katere je izpodbijana odločba lahko spremenjena ali odpravljena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, še ni podlaga za presojo, da je bilo storjeno protipravno ravnanje); (2) da predstavlja protipravno ravnanje nosilca oblasti tako kršitev organa, ki je namerna, zavestna, kot tudi drugo ravnanje, ki odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti; (3) da je treba pri presoji, ali je bilo ravnanje nosilca oblasti protipravno, izhajati iz narave njegovega dela.

10. Dejanske ugotovitve sodišča prve stopnje, oprte na listinske dokaze, so naslednje: - tožnica je 28. 10. 2009 s strani pristojne upravne enote pridobila gradbeno dovoljenje ter začela graditi stanovanjski objekt, - gradbeni inšpektor je 9. 2. 2009 izdal odločbo, s katero je odredil ustavitev gradnje stanovanjskega objekta ter tožnici naložil, da v roku enega meseca zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja, - tožnica zoper odločbo z dne 9. 2. 2009 ni vložila pravnega sredstva, - gradbeni inšpektor je 1. 7. 2010 izdal odločbo, s katero je tožnici naložil, da v roku 60 dni od vročitve odločbe odstrani stanovanjski objekt, - gradbeni inšpektor je v okviru istega inšpekcijskega postopka izdal skupno devet odločb (izdaji posamezne odločbe prvostopenjskega upravnega organa je sledila izdaja odločbe drugostopenjskega upravnega organa, štirikrat pa še izdaja sodbe upravnega sodišča), - inšpekcijski postopek je bil na podlagi odločbe drugostopenjskega upravnega organa z dne 18. 7. 2018 ustavljen. Upoštevajoč tožbene očitke je moralo sodišče prve stopnje standard protipravnosti zapolniti z odgovorom na vprašanje, ali je gradbeni inšpektor ob odločanju kršil profesionalne standarde svoje službe. Odškodninsko podlago je nato našlo v ravnanjih gradbenega inšpektorja od izdaje odločbe z dne 19. 6. 2014 dalje. Sodišče prve stopnje je menilo, da je prvostopenjski upravni organ z izdajo omenjene odločbe, s katero je bila ponovno odrejena odstranitev celotnega stanovanjskega objekta, nerazumno (arbitrarno) odstopil od jasnih navodil upravnega sodišča (iz sodbe z dne 27. 2. 2014). Najkasneje tedaj, ko je petič izdal odločbo z isto vsebino, bi mu namreč moralo biti jasno, da takih odločb ne more oziroma ne sme več izdajati.

11. Utemeljen je toženkin pritožbeni očitek o zmotno oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju, in posledično nepravilni uporabi materialnega prava. Iz obrazložitve izpodbijane vmesne sodbe (točke 11, 14 in 15 obrazložitve) izhaja, da je sodišče prve stopnje ravnanja prvostopenjskega upravnega organa ocenjevalo zgolj na podlagi vsebine izrečenega inšpekcijskega ukrepa (odstranitev (delov) stanovanjskega objekta), ne pa tudi na podlagi razlogov, na katerih je temeljila posamezna odločba.6 Za odgovor na vprašanje, ali je gradbeni inšpektor ob odločanju kršil profesionalne standarde svoje službe, pa je ugotavljanje razlogov, s katerimi je gradbeni inšpektor utemeljil izrečeni inšpekcijski ukrep, ključno. Šele ti razlogi, v povezavi z ugotovljeno vsebino napotkov in stališč drugostopenjskega upravnega organa in upravnega sodišča, bi namreč lahko predstavljali podlago za presojo, da je gradbeni inšpektor kontinuirano izdajal odločbe z bistveno nespremenjeno vsebino, čeprav je s strani drugostopenjskega upravnega organa oziroma upravnega sodišča dobival jasne napotke za vsebinsko drugačno odločanje. Materialnopravni zaključek sodišča prve stopnje, da je ravnanje gradbenega inšpektorja z izdajo odločbe 19. 6. 2014 preraslo v protipravno ravnanje, torej temelji na pomanjkljivo ugotovljenem dejanskem stanju.

12. Pravno odločilna dejstva temeljijo na listinskih dokazih, ki so bili v postopku pred sodiščem prve stopnje predloženi in glede katerih sta se imeli pravdni stranki možnost izjaviti (kar sta tudi storili). Na podlagi pooblastila iz 355. člena ZPP je pritožbeno sodišče dopolnilo ugotovljeno dejansko stanje. V dani procesni situaciji je bilo pritožbeno sodišče v spoznavnih možnostih izenačeno s sodiščem prve stopnje, zato je lahko na podlagi listinskih dokazov, ki jih je ponovno in pravilno presojalo, ugotovilo drugačno dejansko stanje, in sicer ne da bi opravilo obravnavo.7

13. Pristojnosti gradbenega inšpektorja v primeru nelegalnih8 ali neskladnih9 gradenj je v času izdaje spornih odločb veljaven ZGO-110 urejal v 152. in 153. členu. V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1). V primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Investitor gradnje, ki se je izvajala v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in je zato pristojni gradbeni inšpektor odredil njeno ustavitev, mora za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v enem mesecu po izrečenem ukrepu, z gradnjo pa lahko nadaljuje šele po dokončnosti takšnega dovoljenja. Če investitor ne zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu, ali če pristojni upravni organ za gradbene zadeve njegovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje, določeno v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek 153. člena ZGO-1).

14. Tožnici je bilo izdano gradbeno dovoljenje (priloga A24), na podlagi katerega naj bi gradnja na parcelah 2293 in 2294, obe k. o. X., obsegala: odstranitev dela objekta, rekonstrukcijo ohranjenega dela kletne etaže in dozidavo te, nadzidavo rekonstruirane in dozidane kletne etaže za pritličje in dve nadstropji (z maksimalno tlorisno dimenzijo 15,60 m x 11,90 m v kletni in pritlični etaži ter 8,80 m x 9,80 m v nadstropnih etažah) in ureditev stanovanjskih enot v pritličju (dve) in nadstropju (ena). Na podlagi ob ogledu 30. 1. 2009 ugotovljenih neskladij v izvedbi (- na južni strani objekta so izvedeni temelji za teraso, ki so bližje parcelni meji kot je predvideno po PGD, - na vzhodni strani je dozidana klet dimenzij 2,70 m x 7,90 m s temelji, talno ploščo, AB nosilnimi stenami in stropno ploščo, - obstoječi objekt je bil v celoti odstranjen) je gradbeni inšpektor z odločbo z dne 9. 2. 2009 (priloga A23) odredil ukrep po prvem odstavku 153. člena ZGO-1: ustavitev gradnje, dokler investitorka ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (zanj mora zaprositi v roku enega meseca od vročitve odločbe). Tožnica odločbe ni izpodbijala s pritožbo. Prav tako ni v odločbi določenem roku zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja (predlog, vložen 23. 3. 2009, je umaknila, enako je storila tudi s kasneje vloženimi predlogi). Tej odločbi je sledilo devet odločb prvostopenjskega upravnega organa, enako število odločb drugostopenjskega upravnega organa in štiri sodbe upravnega sodišča, ki jih pritožbeno sodišče kronološko in vsebinsko (v bistvenih delih) povzema v nadaljevanju:

(1) Z odločbo z dne 1. 7. 2010 (priloga A21) je gradbeni inšpektor odredil ukrep po drugem odstavku 153. člena ZGO-1: odstranitev stanovanjskega objekta. Ugotovil je, da je gradnja zaradi popolne odstranitve obstoječega objekta novogradnja (izvedena dela ne predstavljajo rekonstrukcije, dozidave, nadzidave), kar pomeni, da je objekt v celoti neskladen z gradbenim dovoljenjem. V odločbi z dne 26. 1. 2011 (priloga B7), s katero je pritožbo zavrnilo, se je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: ministrstvo) strinjalo z gradbenim inšpektorjem, da se lahko skladnost gradnje vzpostavi le na način, da se odstrani celoten objekt. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju: upravno sodišče) je s sodbo I U 484/2011 z dne 14. 4. 2011 (priloga A20) odločbo prvostopenjskega upravnega organa odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek. Zavzelo je stališče, da je odstranitev neskladno zgrajenih delov v funkciji vzpostavitve dejanskega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju (če se odstrani celoten objekt, to stanje ne bo vzpostavljeno, ampak bo šlo za položaj kot če bi šlo za nelegalno gradnjo). Menilo je, da je treba v konkretnem postopku ugotoviti, ali je šlo za prekoračitev pogojev iz gradbenega dovoljenja ali pa za samostojen objekt, na katerega se gradbeno dovoljenje sploh ne nanaša, in glede katerega bi moral biti voden postopek zaradi nelegalne gradnje (ne postopek neskladne gradnje).

(2) V prvič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor z odločbo z dne 1. 8. 2011 (priloga A19) ponovno odredil odstranitev stanovanjskega objekta. V odločbi je izrazil svoje stališče, da ZGO-1 ne določa, kolikšen del objekta mora biti izveden v neskladju, da je objekt opredeljen kot neskladen (lahko so v neskladju vsi deli), oziroma do katere mere je gradnja neskladna, nato pa nelegalna. Opozoril je, da inšpektor v okviru svojih pristojnosti ob odločanju nima zakonske podlage za ugotovitev, da za objekt ni bilo izdano gradbeno dovoljenje (če je bilo), če ugotovi večje neskladje ali če investitor izvede novogradnjo namesto dovoljene rekonstrukcije. Inšpektorjeva odločitev je temeljila na ugotovitvah, da je gradnja zaradi popolne odstranitve obstoječega objekta novogradnja, da so neskladni vsi deli in da se skladnost lahko vzpostavi le na način, da se odstrani celoten objekt. Z odločbo z dne 14. 9. 2011 (priloga A18) je ministrstvo odločbo prvostopenjskega upravnega organa odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek. V odločbi je ministrstvo povzelo stališča upravnega sodišča (da izrečeni ukrep odstranitve celotnega objekta presega pooblastilo, po katerem sme inšpektor odrediti odstranitev le dela objekta, da gre v primeru, če je odstranjen celoten objekt, za položaj nelegalne gradnje) in prvostopenjskemu upravnemu organu očitalo, da ni sledilo mnenju upravnega sodišča glede uporabe materialnega prava v primeru neskladne/nelegalne gradnje. Prvostopenjskemu upravnemu organu je naložilo, naj popolno ugotovi dejansko stanje (primerja naj gradbeno dovoljenje in projekte), nato pa ravna na sledeč način: če ugotovi skladnost z gradbenim dovoljenjem, naj ustavi inšpekcijski postopek, če ugotovi neskladnost, naj odredi odstranitev neskladnih delov, če ugotovi, da gre za popoln odstop od gradbenega dovoljenja, naj ugotovi, da gre za nelegalno gradnjo in ukrepa po 152. členu ZGO-1. (3) V drugič ponovljenem postopku je gradbena inšpektorica z odločbo z dne 6. 6. 2012 (priloga A17) ponovno odredila odstranitev stanovanjskega objekta. Na podlagi opravljenega inšpekcijskega ogleda (11. in 25. 5. 2012) je ugotovila, da je na zahodni strani dozidana klet, tlorisnih dimenzij 2,70 m x 7,90 m, da so na južni strani temelji za teraso skupne dolžine 3,10 m + 8,00 m + 1,85 m (v PGD dokumentaciji so predvidene dolžine 1,40 m + 8,00 m, ne 3,10 m + 8,00 m + 1,85 m) in da je pod kamnitim zidom v kleti izveden nov AB temelj (kamniti zid starega objekta v kletni etaži je bil izveden na novo, ne gre za star zid, ki je bil predviden za rekonstrukcijo). Menila je, da je odstranitev kamnitega zidu starega objekta, predvidenega za rekonstrukcijo, in izvedba novih AB sten, rušitev in novogradnja, ne rekonstrukcija (z gradbenim dovoljenjem je bila dovoljena rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže), ter opozorila, da se ne upravno sodišče ne ministrstvo nista opredelila do dejstva, da je odločba z dne 9. 2. 2009 pravnomočna in v tem smislu zavezujoča (ukrep po 152. členu ZGO-1 bi bil nezakonit). Enako kot inšpektor v prejšnjih dveh postopkih je ugotovila, da gradnja presega določila gradbenega dovoljenja in da so neskladni vsi deli objekta, skladnost pa se lahko vzpostavi le na način, da se odstrani celoten objekt. Dodatno pa je še ugotovila, da bi z odstranitvijo le neskladnih delov (temelji za teraso, dozidana klet na zahodu, v kleti izvedene nove AB stene) prišlo do nevarnega posega v nosilno konstrukcijo. Z odločbo z dne 31. 8. 2012 (priloga A16) je ministrstvo odločbo prvostopenjskega upravnega organa odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek. V njej je ponovilo vsa stališča in napotke iz odločbe z dne 14. 9. 2011. (4) V tretjič ponovljenem postopku je gradbena inšpektorica z odločbo z dne 17. 10. 2012 (priloga A15) odredila odstranitev neskladnih delov objekta (- temelji za teraso v skupni dolžini 3,10 m + 8,00 m + 1,85 m na južni strani, - na zahodu dozidana klet dimenzij 2,70 m x 7,90 m, vključno z izvedenimi temelji, - v kletni etaži nove AB stene, na mestu, kjer je bila z gradbenim dovoljenjem predvidena rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže, vključno s temelji, - dozidava kletne etaže, - nadzidava kletne etaže, tj. pritličje, prvo in drugo nadstropje). Enako kot v svoji prejšnji odločbi je ugotovila, da je bil zid starega objekta, tj. del kletne etaže, v celoti odstranjen, namesto njega pa so bile izvedene nove AB stene. S tem, ko se ni izvedla rekonstrukcija ohranjenega dela kletne etaže (namesto nje se je izvedla novogradnja AB sten), sta posledično neskladni tudi izvedeni dozidava in nadzidava (po gradbenem dovoljenju je bila dovoljena dozidava in nadzidava k rekonstrukciji ohranjenega dela kletne etaže, ne novogradnji). V odločbi z dne 27. 12. 2012 (B8), s katero je pritožbo zavrnilo, je ministrstvo ugotovilo, da predložena dokumentacija izkazuje, da ne drži pritožbena trditev o skladni gradnji. Menilo je, da izpodbijana odločitev spoštuje stališče sodne prakse, da odstranitev objekta v celoti presega pooblastilo iz 153 ZGO-1. Ker je investitor gradil na način, ki ne dopušča odstranitve le neskladno grajenih delov, je treba uporabiti ukrep iz 152. člen ZGO-1, ki velja za nelegalne gradnje. Upravno sodišče je s sodbo I U 222/2013 z dne 27. 2. 2014 (priloga A14) ugodilo tožbi, odpravilo odločbo prvostopenjskega upravnega organa in zadevo vrnilo v nov postopek. Iz obrazložitve sodbe je mogoče povzeti naslednje usmeritve oziroma stališča upravnega sodišča: - Pogoj za obravnavanje objekta kot neskladne gradnje je možnost njegove uskladitve z gradbenim dovoljenjem. Če ta pogoj ni izpolnjen, kar pomeni, da legalnega stanja (usklajenosti gradbenega dovoljenja in objekta) ni mogoče doseči, gre za objekt, ki sploh ni bil predmet gradbenega dovoljenja, torej za nelegalno gradnjo. Odreditev odstranitve celotnega objekta v primeru neskladne gradnje presega pooblastila, ki ga gradbenemu inšpektorju daje drugi odstavek 153. člena ZGO-1. Če je odstranjen celoten objekt, s tem ni vzpostavljeno to stanje, temveč nastane položaj, kot če bi šlo za nelegalno gradnjo, za katero 152. člen ZGO-1 predpisuje odstranitev in vzpostavitev prejšnjega stanja. Pri tem ni pomembno, ali je odstranitev celotnega objekta odrejena neposredno ali pa tako, da je odrejena odstranitev vseh njegovih delov. - Pristojni upravni organ je v primeru, če sodišče upravni akt odpravi in vrne zadevo v ponovni postopek, vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Vztrajanje upravnega organa pri drugačnem stališču torej pomeni ne le zmotno uporabo materialnopravne določbe, temveč tudi ravnanje, ki je protizakonito. - Inšpekcijski organ ni ugotovil dejanskega stanja v obsegu, ki bi omogočal obravnavo predmetnega objekta kot nelegalne gradnje in s tem njegovo odstranitev (ni presojalo navedb in dokazov inšpekcijske zavezanke, da so bili določeni deli objekta, konkretno zid v kleti in temelji, ohranjeni in da konstrukcija objekta omogoča odstranitev morebitnih neskladnih delov brez nevarnosti za preostale dele objekta).

(5) V četrtič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor po dopolnjenem dokaznem postopku z odločbo z dne 19. 6. 2014 (priloga A13) odredil odstranitev stanovanjskega objekta. Ugotovil je, da je bilo dejansko stanje že ob začetku inšpekcijskega postopka pravilno ugotovljeno (objekt, katerega ohranjeni deli naj bi bili rekonstruirani, je bil v celoti odstranjen), da je bila pravilnost te ugotovitve potrjena v drugih postopkih (v postopku za spremembo gradbenega dovoljenja) in z izjavo same investitorke (v letu 2009 je v postopku pred upravno enoto izjavila, „da se je po delni odstranitvi obstoječega objekta in ogledu geomehanika ter nadzornega inženirja sprejela odločitev, da se zidovi v PGD predvideni za ohranitev, zaradi neprimernega temeljenja in nevarnosti za stabilnost konstrukcije v celoti odstranijo in nadomestijo z novimi betonskimi“), da je bilo investitorki omogočeno, da neskladno stanje s pridobitvijo spremenjenega gradbenega dovoljenja legalizira (česar ni storila) in da ukrep odstranitve celotnega objekta ni v nasprotju z ZGO-1, niti s sodno prakso (sklicuje se na zadevo II U 439/2009, v kateri investitorka ni zaprosila za spremembo gradbenega dovoljenja za neskladno gradnjo, zato je inšpektor pravilno odredil odstranitev objekta). Ministrstvo je odločbo prvostopenjskega upravnega organa z odločbo z dne 30. 10. 2014 (priloga A12) odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek. Ugotovilo je, da je gradbeni inšpektor napačno ocenil obseg neskladne gradnje, kar zadeva rekonstruirani del objekta: črno obarvan zid, prikazan v tlorisu kleti, predstavlja rekonstrukcijo zidu obstoječe hiše, rekonstruirani del je torej izveden skladno z gradbenim dovoljenjem. Prvostopenjskemu upravnemu organu je naložilo, da v ponovljenem postopku ugotovi pravilen obseg neskladnosti, ter po potrebi izvede dodatne dokaze.

(6) V petič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor z odločbo z dne 18. 3. 2015 (priloga A11), na podlagi ob ogledu ugotovljenih neskladnosti (-tlorisna velikost kletne etaže je po gradbenem dovoljenju 15,60 m x 11,90 m, objekt pa ima večjo tlorisno velikost, saj je proti zahodu kletna etaža povečana za prostor tlorisne velikosti 7,82 m x 2,37 m, - površina pritličja je proti zahodu povečana za teraso tlorisne velikosti 7,82 m x 2,38 m, - izvedba balkona na severni strani objekta je neskladna, - nosilna stena v dvigalnem jašku je zamaknjena) odredil odstranitev balkona nad kletjo tlorisne velikosti cca 15 m x 2,5 m, z dvema podpornima stenama na severu in prizidek v kletni etaži, tlorisne velikosti 7,82 m x 2,38 m, prekrit z ab ploščo, na zahodni strani objekta. Inšpektor je ugotovil, da neskladnosti na južnem delu objekta, ki je glede na fotografije in zapisnik z ogleda z dne 30. 1. 2009 obstajala, ni več (terasa ni več razširjena) Z odločbo z dne 24. 8. 2015 (priloga B9) je ministrstvo zavrnilo pritožbo zoper odločbo prvostopenjskega upravnega organa. Upravno sodišče je s sodbo I U 1371/2015 z dne 7. 1. 2016 (priloga A10) ugodilo tožbi, odpravilo odločbo prvostopenjskega upravnega organa in zadevo vrnilo v nov postopek. Opozorilo je, da niti iz izreka, niti iz obrazložitve odločbe z dne 9. 2. 2009, ki je bila podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ne izhaja ugotovitev inšpektorja, da je balkon s podpornima stenama neskladna gradnja, v zvezi s katero je bila odrejena ustavitev gradnje do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja. Enako velja tudi za odrejeno odstranitev terase pritlične etaže na zahodni strani stanovanjske stavbe. Ker se je odločba z dne 9. 2. 2009 nanašala tudi na klet, dozidano na vzhodni strani objekta, dimenzij 2,70 x 7,90 m z izvedenimi temelji, talno ploščo, AB nosilnimi stenami in stropno ploščo, je ostala sporna še odreditev odstranitve prizidka v kletni etaži, tlorisne velikosti cca. 7,28 m x 2,38 m, v zvezi s katero dejansko stanje ni bilo dovolj raziskano.

(7) V šestič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor ob ogledu ugotovil neskladnost prizidka kleti na severu in zahodu ter opozoril, da je enako neskladnost inšpektor ugotovil že v prvi odločbi (za kletni prizidek je pomotoma navedel, da gre za vzhodno stran). Z odločbo z dne 9. 2. 2016 (priloga B10) je odredil ustavitev gradnje, investitorki pa je naložil, da mora zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja, ki bo zajemala neskladno gradnjo prizidka kleti tlorisnih dimenzij 15 m x 2,85 m na severni strani in neskladno gradnjo prizidka kleti tlorisnih dimenzij 7,82 m x 2,38 m na zahodni strani. Pojasnil je, da ustavitev postopka ponovno odreja zato, ker upravno sodišče v odločbi z dne 9. 2. 2009 glede prizidka kleti na severu in zahodu ni prepoznalo podlage za izrek ukrepa po drugem odstavku 153. člena ZGO-1. Ministrstvo je z odločbo z dne 15. 4. 2016 (priloga B11) zavrnilo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. Upravno sodišče je s sodbo I U 742/2016 z dne 31. 8. 2017 (priloga A61) ugodilo tožbi, odpravilo odločbo prvostopenjskega upravnega organa in zadevo vrnilo v nov postopek. Opozorilo je, da sta bili na isti pravni podlagi izdani dve odločbi (odločba z dne 9. 2. 2009 in izpodbijana odločba), ki inšpektorski zavezanki nalagata enako obveznost (ustavitev gradnje, pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja). V obravnavanem primeru, ko je bilo ugotovljeno, da je bil predmet odločbe z dne 9. 2. 2009 celoten obseg do inšpekcijskega pregleda izvedene gradnje, bi lahko inšpektor izdal novo odločbo, na isti pravni podlagi (na podlagi prvega odstavka 153. člena ZGO-1), le, če bi ugotovil, da so se na objektu, ki je bil predmet inšpekcijske odločbe z dne 9. 2. 2009, po njeni izdaji izvajala dela, ki so povzročila še dodatno neskladnost izvedene gradnje z gradbenim dovoljenjem, ki s prejšnjo odločbo ni mogla biti ugotovljena.

(8) V sedmič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor na podlagi ugotovitve, da gre za nelegalno gradnjo, z odločbo z dne 12. 2. 2018 (priloga B55) odredil ustavitev gradnje in odstranitev štiri etažne stavbe. Ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo, je oprta na dejstva, da je bil objekt lokacijsko premaknjen (za spremembo lokacije ni mogoče pridobiti spremembe gradbenega dovoljenja) in da je bil prvotni objekt v celoti odstranjen (gre za novogradnjo). Slednje so ugotovili trije inšpektorji, enako se je izkazalo tudi v dopolnjenem dokaznem postopku (iz izjav prič, ki so sodelovale pri porušitvi prvotnega objekta, izhaja, da je bilo že pred pričetkom gradnje med investitorjem in izvajalcem dogovorjeno, da se prvotni objekt v celoti odstrani). Ministrstvo je z odločbo z dne 28. 3. 2018 odločbo prvostopenjskega organa odpravilo in mu zadevo vrnilo z napotkom, naj ugotovi, ali neskladni deli objekta v naravi sploh še obstajajo in ali so se po 9. 2. 2009 izvajala dela, ki so povzročila dodatne neskladnosti objekta. 11

(9) V osmič ponovljenem postopku je gradbeni inšpektor 25. 4. 2018 izdal odločbo (priloga B57), s katero je odredil ustavitev gradnje ter odstranitev tretje in četrte etaže objekta. Ugotovil je, da je bila po podatkih iz gradbenega dnevnika gradnja prekinjena 27. 2. 2009, kar pomeni, da sta bili tretja in četrta etaža zgrajeni po inšpekcijskem ogledu 30. 1. 2009 (nadaljevana gradnja ni bila predmet odločbe 9. 2. 2009). Premik obeh etaž je spremenjen lokacijski pogoj (gre za nelegalno gradnjo tretje in četrte etaže). Ker glede na prejšnje odločbe ne more več odločati o kletni in pritlični etaži, je inšpektor izrekel ukrep po 152. členu ZGO-1 le glede zgornjih dveh etaž. Z odločbo z dne 18. 7. 2018 (priloga A115) je ministrstvo odpravilo prvostopenjsko odločbo in ustavilo inšpekcijski postopek. Izpostavilo je, da inšpektor poleg že ugotovljenih nepravilnosti ne more še dodano ugotavljati dejanskega stanja (kar zadeva lokacijski premik objekta in posledično nepravilne odmike od parcelnih mej) in da bi morale biti vse nepravilnosti ugotovljene na kraju samem, pred izdajo prve inšpekcijske odločbe (premik lokacije je obstajal 30. 1. 2009, le ugotovljen ni bil). Za en objekt tudi ni mogoče izreči več različnih inšpekcijskih ukrepov (iste okoliščine ne morejo biti enkrat podlaga za izrek ukrepa za primer neskladne gradnje, enkrat pa za primer nelegalne gradnje). Ker v naravi ni več nobene neskladnosti, ugotovljene z odločbo z dne 9. 2. 2009 (na jugu ni več temeljev za teraso, na vzhodu ni bilo nikoli dozidane kleti12), je bil inšpekcijski postopek ustavljen.

15. V prvem postopku, zaključenem s sodbo upravnega sodišča z dne 14. 4. 2011, je upravno sodišče zgolj opozorilo na pravno pomembna vprašanja (ali je konkretna gradnja nelegalna ali neskladna gradnja, ali sme gradbeni inšpektor odrediti odstranitev celotnega objekta kot ukrep po drugem odstavku 153. člena ZGO-1), na katera pa ni ponudilo jasnih odgovorov. Glede prvič ponovljenega upravnega postopka je mogoče ugotoviti dvoje, prvič, da je prvostopenjski upravni organ izčrpneje obrazložil svoje stališče, da se skladnost lahko vzpostavi le z odstranitvijo celotnega objekta, in drugič, da drugostopenjski upravni organ ni izrazil jasnega stališča o tem, ali je gradnja skladna, neskladna ali nelegalna (štel je, da je treba dejansko stanje v tej smeri še raziskati). V drugem ponovljenem inšpekcijskem postopku je prvostopenjski upravni organ ponovno preveril stanje na terenu in podal izčrpno dodatno utemeljitev svojega stališča glede potrebnosti odstranitve stanovanjskega objekta, s katero pa se drugostopenjski upravni organ ni strinjal. V tretjem ponovljenem inšpekcijskem postopku je tudi drugostopenjski upravni organ menil, da odrejena odstranitev neskladnih delov objekta ne presega inšpektorjevih pooblastil iz 153. člena ZGO-1. Upravno sodišče je šele v sodbi z dne 27. 2. 2014 prvič jasno in nedvoumno zavzelo stališče, da v primeru neskladne gradnje kot inšpekcijski ukrep ne more biti naložena odstranitev objekta, niti odstranitev vseh delov objekta. Sodbe upravnega sodišča pa ni mogoče razumeti kot napotek za ustavitev inšpekcijskega postopka. Nasprotno, upravno sodišče je prvostopenjskemu upravnemu organu naložilo, naj dokazni postopek dopolni v smeri ugotavljanja dejstev, ki bodo omogočala presojo, ali gre za nelegalno gradnjo. Upravno sodišče pa ob tem ni pojasnilo, na kakšen način je stališča iz sodbe z dne 27. 2. 2014 mogoče povezati z obstojem pravnomočne odločbe o neskladni gradnji. Inšpekcijski organ je očitno kot del usmeritve za svoje nadaljnje delo štel tudi pripombo upravnega sodišča, da predstavlja gradbeno dovoljenje za rekonstrukcijo, s katerim je dovoljena odstranitev in novogradnja praktično vseh konstrukcijskih elementov objekta, zlorabo instituta rekonstrukcije objekta. V četrtem ponovljenem inšpekcijskem postopku je prvostopenjski upravni organ po napotku upravnega sodišča dodatno raziskal dejansko stanje glede (ne)ohranitve delov objekta ter o tem podal izčrpno in razumno dodatno utemeljitev. Z ugotovitvijo, da je rekonstruirani del izveden skladno z gradbenim dovoljenjem, je ministrstvo „zaprlo“ temo, ali je/ni zid v kleti rekonstrukcija. Stališče, ki je bilo v prejšnjih postopkih podlaga za naloženo odstranitev celotnega objekta (izvedena je bila novogradnja, ne rekonstrukcija), je bilo na podlagi drugačne dokazne presoje drugostopenjskega upravnega organa prvič spoznano kot napačno. V petem ponovljenem inšpekcijskem postopku je prvostopenjski upravni organ ponovno določil obseg neskladnosti, s katerim je ministrstvo soglašalo. Upravno sodišče je opozorilo, da odločba z dne 9. 2. 2009 ne more biti podlaga za odstranitev balkona na severnem delu objekta. Ne glede na to stališče je neskladnost glede izvedbe balkona v pritličju očitno obstajala,13 saj sprememba gradbenega dovoljenja z dne 17. 2. 2016 (priloga B35) zajema (tudi) spremembo izvedbe balkona v pritličju. Glede prizidka v kleti pa je upravno sodišče morda spregledalo, da je bila v kasnejših odločbah popravljena napaka iz odločbe z dne 9. 2. 2009 (glej opombo 12), saj je bila že izvorno ugotovljena neskladnost glede kletnega prizidka na zahodnem, ne vzhodnem delu objekta. Upoštevajoč stališče upravnega sodišča iz sodbe z dne 7. 1. 2016, da odločba z dne 9. 2. 2009 ni podlaga za odstranitev balkona, je prvostopenjski upravni organ v šestem ponovljenem postopku sprejel novo podlago za izrek kasnejšega inšpekcijskega ukrepa po drugem odstavku 153. člena ZGO-1. Pri tem je (morda zaradi napačnega razumevanja usmeritve upravnega sodišča) napačno štel, da odločba z dne 9. 2. 2009 ni podlaga za izrek inšpekcijskega ukrepa (tudi) glede kletnega prizidka na zahodnem delu objekta. Ministrstvo je z izpodbijano odločitvijo soglašalo, upravno sodišče pa je v novem upravnem sporu opozorilo, da lahko prvostopenjski upravni organ izda novo odločbo, ki je podlaga za izrek kasnejšega inšpekcijskega ukrepa, le v primeru novo ugotovljenih neskladnosti (neskladnosti, ki so nastale po izdaji odločbe z dne 9. 2. 2009), v nasprotnem predstavlja ponovna ustavitev postopka dvakratno odločanje o isti stvari. V sedmem ponovljenem upravnem postopku je prvostopenjski upravni organ odločitev prvič oprl na ugotovitev, da gre za nelegalno gradnjo. V zadnjem ponovljenem postopku pa je prvostopenjski upravni organ, sledeč stališču upravnega sodišča iz zadnjega upravnega spora, ugotovil nelegalno gradnjo glede tretje in četrte etaže objekta, ki nista bili predmet odločbe 2. 9. 2009. Po presoji, da neskladnosti, ugotovljenih v odločbi z dne 9. 2. 2009, na objektu ni več, je ministrstvo inšpekcijski postopek ustavilo. Pri tej presoji je ministrstvo spregledalo, da je bila v inšpekcijskem postopku ugotovljena neskladnost glede kletnega prizidka na zahodnem delu objekta, ki nikoli ni bila odpravljena.

16. Sodišče prve stopnje je zmotno (neustrezno, pomanjkljivo) presodilo listinske dokaze, nato pa je v zvezi s protipravnostjo kot predpostavko odškodninske odgovornosti države, zmotno uporabilo materialno pravo. Kakršenkoli poseg v pravne interese oškodovanca še ne pomeni protipravnosti. Napake v postopku, pri dokazni presoji in pri uporabi materialnega prava, ki niso zunaj okvira pravne dopustnosti, ne utemeljujejo protipravnosti ravnanja oblastnega organa. Ravnanja oblastnih organov so protipravna le v primerih kvalificirane napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne. Zgornja vsebinska analiza odločb razkriva, da prvostopenjski upravni organ ni izdajal odločb z enako oziroma bistveno nespremenjeno vsebino ter da ni ignoriral napotkov in stališč drugostopenjskega upravnega organa in upravnega sodišča. Nasprotno, napotke in stališča je v primerih, ko so bili/bila jasno in nedvoumno izraženi/izražena, v celoti spoštoval in jim sledil. Na podlagi danih napotkov je dopolnjeval tako dokazni postopek kot tudi argumentacijo svojih stališč, odločitve je opiral na razumne, izčrpno utemeljene razloge. Nobeni od odločb ni mogoče očitati vsebinsko prazne argumentacije. To dejstvo že samo po sebi zanika tožbeni očitek o lažnem prikazovanju dejanskega stanja.

17. V inšpekcijskem postopku so bila predmet obravnave zahtevna medsebojno prepletena pravna in dejanska vprašanja (ali je sporna gradnja rekonstrukcija ali novogradnja,14 nelegalna ali neskladna gradnja, ali se v primeru neskladne gradnje kot inšpekcijski ukrep lahko odredi odstranitev celotnega objekta, ali je na objektu mogoče ugotoviti dodatne neskladnosti – neskladnosti, ki niso bile ugotovljene z odločbo z dne 9. 2. 2009, ali je glede istega objekta možno izreči inšpekcijske ukrepe po 152. in 153. členu ZGO-1). Drugostopenjski upravni organ je večkrat (štirikrat) sprejel razlago prvostopenjskega upravnega organa, v nobeni od odločb drugostopenjskega upravnega organa (z izjemo zadnje) ali upravnega sodišča tudi ni izraženo stališče, da ni (več) pogojev za vodenje inšpekcijskega postopka. Prvostopenjskemu upravnemu organu (posledično pa tudi drugostopenjskemu upravnemu organu, ker njegove odločitve ni spremenil) ni mogoče očitati, da je nerazumno (arbitrarno) ali celo namerno odstopil od jasne materialnopravne določbe (torej določbe, ki ne dopušča različnega tolmačenja). Glede vprašanja, ali sme upravni organ na podlagi drugega odstavka 153. člena ZGO-1 odrediti uskladitev objekta s pogoji gradbenega dovoljenja tako, da naloži odstranitev celotnega objekta, ni bilo enotne in ustaljene sodne prakse (glej sodbi I U 1077/2010 in II U 439/2009, ki izvirata iz istega časovnega obdobja). Prvostopenjskemu upravnemu organu tako ni mogoče očitati arbitrarnega odstopa od takšne prakse, torej odstopa, za katerega ni navedel razumnih pravnih razlogov. Iz enakega razloga je neutemeljen tudi očitek o namerni prekoračitvi pooblastil. Prvostopenjski upravni organ ni nerazumno vztrajal pri ukrepih po drugem odstavku 153. člena ZGO-1, podlago za to je imel v pravnomočni odločbi z dne 9. 2. 2009. Neutemeljen je tudi očitek o namernem napačnem prikazovanju dejstev. Ni verjetno, da bi enako dejansko stanje lažno prikazovali kar trije različni gradbeni inšpektorji (A. A., B. B., C. C.), ki so po predhodno opravljenem inšpekcijskem ogledu odločali o zadevi. Tožnica pa tudi ni trdila, da bi bilo njihovo delovanje namerno usklajeno. Presoja, da je rekonstruirani del objekta izveden skladno z gradbenim dovoljenjem (odločba ministrstva z dne 30. 10. 2014), je bila posledica drugačnega vrednotenja dokazov. Drugačna dokazna presoja na višji stopnji odločanja ne utemeljuje protipravnosti ravnanja prvostopenjskega upravnega organa.

18. Po presoji pritožbenega sodišča ravnanje prvostopenjskega upravnega organa v nobeni fazi odločanja ne izpolnjuje pravnega standarda protipravnosti ravnanja nosilca oblasti. Ravnanje prvostopenjskega upravnega organa torej ne z odločbo z dne 19. 6. 2014 ne s katerokoli drugo odločbo ni preraslo v protipravno ravnanje. Enako je posledično treba ugotoviti tudi glede ravnanja drugostopenjska upravnega organa, ker v pritožbenem postopku odločb(e) prvostopenjskega upravnega organa ni nadomestil s svojo odločbo. Čeprav je bil inšpekcijski postopek ustavljen, pri presoji odškodninske odgovornosti tudi ni mogoče spregledati dejstev, da prvotno ugotovljena neskladnost glede kletnega prizidka na zahodu še vedno obstaja (v zvezi s to neskladnostjo tožnica ni pridobila spremenjenega gradbenega dovoljenja) in da je bil sporni objekt po ugotovitvi gradbenega inšpektorja glede na pogoje iz gradbenega dovoljenja lokacijsko premaknjen (ta ugotovitev v okviru inšpekcijskega postopka ni bila ovržena kot neresnična).

19. Na podlagi navedenega je pritožbeno sodišče pritožbo tožnice zoper vmesno sodbo zavrnilo, pritožbi toženke zoper vmesno sodbo pa je ugodilo in izpodbijano vmesno sodbo sodišča spremenilo tako, da je tožbeni zahtevek za plačilo 315.351 EUR15 s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi zavrnilo (2. in 3. alineja 358. člena ZPP). Z izpodbijano delno sodbo je sodišče prve stopnje zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo 9.466,08 EUR s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi, s katerim je tožnica uveljavljala povrnitev škode iz naslova stroškov zastopanja v upravnih postopkih. Ker je z enakimi razlogi, ki so narekovali spremembo vmesne sodbe v zavrnilno sodbo, mogoče utemeljiti tudi zavrnitev pritožbe tožnice zoper delno sodbo, pritožbeni očitki, s katerimi tožnica izpodbija delno sodbo, ne terjajo odgovora pritožbenega sodišča (360. člena ZPP).

20. Na podlagi drugega odstavka 165. člena ZPP je pritožbeno sodišče odločalo tudi o stroških postopka pred sodiščem prve in druge stopnje. Toženka je v postopku v celoti uspela, zato ji mora tožnica povrniti njene pravdne stroške (prvi odstavek 154. člena ZPP). Toženka je upravičena do povrnitve naslednjih pravdnih stroškov: 2000 točk za odgovor na tožbo (tar. št. 19/1 OT16), 1000 točk za zastopanje na poravnalnem naroku (tar. št. 20/2 OT), 1800 točk za pripravljalno vlogo z dne 9. 3. 2018 (tar. št. 19/1 OT), 2000 točk za zastopanje na naroku 18. 4. 2018 (tar. št. 20/1 OT), 1200 točk za pripravljalno vlogo z dne 8. 5. 2018 (tar. št. 19/2 OT), 50 točk za dokazni predlog z dne 15. 5. 2018 (tar. št. 19/4 OT), 1000 točk za zastopanje na naroku 15. 6. 2018 (tar. št. 20/2 OT) in 50 točk urnine (prvi odstavek 6. člena OT), 1000 točk za pripravljalno vlogo z dne 12. 7. 2018 (tar. št. 19/3 OT), 1000 točk za zastopanje na naroku 19. 9. 2018 (tar. št. 20/2 OT), 1000 točk za pripravljalno vlogo z dne 4. 10. 2018 in 2500 točk za pritožbo, skupaj 14.600 točk, oziroma upoštevajoč vrednost točke 0,60 EUR, 8.760 EUR, povečano za materialne stroške (93,60 EUR), 8.853,60 EUR. Stroškovna odločitev ne zajema stroškov za odsotnost iz pisarne v času potovanja za stranko (Državno odvetništvo ima sedež v Ljubljani), stroškov urnine v zvezi z narokom 18. 4. 2018 (narok je trajal le 35 minut17), stroškov za vlogo z dne 22. 12. 2017 (navedbe o zastaranju bi lahko toženka podala že v odgovoru na tožbo) in stroškov za odgovor na pritožbo (ker vsebinsko ni prispeval k odločitvi pritožbenega sodišča (155. člen ZPP)). Tožnica mora priznane stroške toženki plačati v roku 15 dni od vročitve predmetne sodbe (prvi in drugi odstavek 313. člena ZPP), v primeru zamude s plačilom pa ji od izteka 15 dnevnega paricijskega roka dolguje tudi zakonske zamudne obresti.

1 Zakon o pravdnem postopku, Ur. l. RS, št. 26/1999, s spremembami in dopolnitvami 2 Tožnica je v pravdnem postopku večkrat poudarila, da ne zahteva povrnitve škode (tudi) zaradi dolgotrajnosti inšpekcijskega postopka, temveč izključno zaradi protipravnega ravnanja inšpekcijskega organa. 3 Ustava Republike Slovenije, Ur. l. RS, št. 33/1991, s spremembami in dopolnitvami. 4 Obligacijski zakonik, Ur. l. RS, št. 83/2001, s spremembami in dopolnitvami. 5 Primerjaj III Ips 114/2009, II Ips 645/2009, II Ips 49/2009, II Ips 35/2015, II Ips 220/2017. 6 V obrazložitev izpodbijane vmesne sodbe je povzet le del sodb upravnega sodišča z dne 14. 4. 2011 in 27. 2. 2014 ter odločbe drugostopenjskega upravnega organa z dne 18. 7. 2018. 7 Primerjaj II Ips 136/2012, II Ips 208/2017. Glej tudi J. Zobec, Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, GV Založba in Uradni list RS, 2009, str. 401, 469. 8 Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12. 1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). 9 Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, kakor tudi da se objekt, za katerega je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje, uporablja v nasprotju s pogoji, določenimi z njim (12. 2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). 10 Zakon o graditvi objektov, Ur. l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami. 11 Kar izhaja iz obrazložitve odločbe ministrstva z dne 18. 7. 2018 (priloga A115). 12 Da je zapis v odločbi z dne 9. 2. 2009 glede neskladnosti kletnega prizidka na vzhodu (namesto pravilno: na zahodu) posledica pisne napake, sta zaznala tako gradbena inšpektorica (v odločbi z dne 6. 6. 2012) kot tudi ministrstvo (v odločbi 27. 12. 2012). 13 Kot izhaja iz zapisnika o inšpekcijskem ogledu z dne 30. 1. 2009 (priloga B54) in zapisnika o pregledu PZI dokumentacije z dne 9, 2, 2009 (priloga B71), je bila neskladnost konstrukcije severnega dela plošče nad kletjo ugotovljena že v prvem inšpekcijskem postopku. 14 Po v času izdaje gradbenega dovoljenja veljavnih prostorskih aktih so bile v ... na območju konkretne gradnje dovoljene le rekonstrukcije, dozidave in nadzidave obstoječih individualnih stanovanjskih in počitniških objektov. 15 Znesek predstavlja razliko med celotnim vtoževanim zneskom odškodnine 324.817,08 EUR in zneskom 9.466,08 EUR, o katerem je sodišče prve stopnje odločilo z delno sodbo. 16 Odvetniška tarifa (Ur. l. RS, št. 24/2015, s spremembami in dopolnitvami) v zvezi s prvim odstavkom 8. člena Zakona o državnem odvetništvu (Ur. l. RS, št. 23/2017). 17 Po prvem odstavku 6. člena OT gre odvetniku za porabljeni čas zlasti med zastopanjem na narokih, ogledih in drugih sorodnih storitvah vselej poleg plačila za zastopanje, določenega v tarifnih številkah posebnega dela, za vsake začete nadaljnje pol ure nad eno uro tudi urnina v višini 50 točk.