Jedro

Po ZGO-1 je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da investitor gradi ali je že zgradil objekt, ne da bi si zanj pridobil predpisano gradbeno (oz. v skladu s prej veljavnimi gradbenimi predpisi morebiti drugače poimenovano) dovoljenje. Izjema torej niso niti primeri, ko so bili objekti zgrajeni v času predpisov, veljavnih pred ZGO-1, res pa je, da se vprašanje zakonitosti gradnje presoja na podlagi predpisov, veljavnih v času gradnje, in njihovih določb, ki so predpisovale pridobitev upravnih dovoljenj za gradnjo.

Zapis v lokacijski informaciji, da je objekt legaliziran s sanacijskim PUP, pomeni le, da omenjeni predpis dopušča legalizacijo spornega objekta, ni pa ga mogoče razumeti na način, da je gradnja že s sprejetjem PUP pridobila status zakonite gradnje.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje na zemljišču parc. št. ... k.o. ..., in sicer zidanega pritličnega objekta s prizidano garažo največjih tlorisnih dimenzij 22,7 m x 12,45 m z lesenim nadstreškom tlorisnih dimenzij 9,7 m x 3,5 m. V 1. točki izreka ji je naložila, da ustavi nadaljnjo gradnjo, v 2. točki pa njeno odstranitev v roku 12 mesecev od vročitve te odločbe in vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje, sicer bo to v skladu s 3. točko izreka storila druga oseba v izvršilnem postopku. V 4. točki izreka so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da za sporno gradnjo, s katero je tožnica začela v letu 1980, ni bilo izdano nobeno upravno dovoljenje. Ugotovljeno je sicer bilo, da je 20. 7. 2010 vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za legalizacijo poslovne stavbe s prizidanim garažnim objektom na omenjenem zemljišču, vendar je od vloge kasneje odstopila. Ker bi tožnica za gradnjo morala imeti gradbeno dovoljenje, kot to določa prvi odstavek 3. člena ZGO-1B, ki ga nima, so podani razlogi za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1. Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in v razlogih med drugim poudaril, da je bila presoja legalnosti gradnje opravljena po predpisu, ki je veljal v času začetka gradnje, torej na podlagi 17. člena Zakona o urbanističnem planiranju in 22. člena Zakona o graditvi objektov. Ni sporno, da tožnica pred začetkom gradnje ni pridobila ne lokacijskega ne gradbenega dovoljenja, zato je obravnavana gradnja ves čas nelegalna. Prvostopenjski upravni organ zato ni retroaktivno uporabil določb ZGO-1 in je na njihovi podlagi pravilno vodil inšpekcijski postopek. Pojasnjuje še, da Uredba o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora Občine Ljubljana Vič-Rudnik (v nadaljevanju sanacijski PUP) določa le območje in ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora in je podlaga za izdajo posamičnega akta o legalizaciji objekta. Tožničino sklicevanje na sanacijski PUP, s katerim naj bi bil objekt že legaliziran, zato ni utemeljeno.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da bi moral upravni organ pri odločanju upoštevati v postopku predloženo lokacijsko informacijo za namembnost zemljišča z dne 14. 6. 2005, v kateri je navedeno, da je objekt, zgrajen na delu parcele ... k.o. ..., legaliziran s sanacijskim PUP. Drugostopenjski organ se na njen pritožbeni ugovor v zvezi z vsebino navedene javne listine sploh ni opredelil, s čimer ji je bila kršena pravica do sodnega varstva. Prav tako se toženka ni opredelila do urbanističnega potrdila z dne 14. 5. 1981, iz katerega izhaja, da je bila tožnici dovoljena postavitev lesenega paviljona. Meni namreč, da je del objekta zaradi tega potrdila legalen, organ pa se ni ukvarjal z vprašanjem, ali je nadomestitev lesenih delov z opečnatimi bila zakonsko dopustna. Ker je bil objekt najkasneje v letu 1994 legaliziran, bi moral upravni organ tudi ugotavljati, kateri del spornih objektov je bil zgrajen po navedenem datumu in ali je bilo zanje treba sploh pridobiti upravno dovoljenje. Nadalje meni, da se ZGO-1B ne bi smel uporabljati za presojo legalnosti gradnje in da je bil zato uporabljen retroaktivno. Upravni organ namreč lahko odloči o upravni stvari samo takrat, kadar ima za odločanje podlago v zakonu ali zakonitem predpisu, pri čemer je ključnega pomena, ali ZGO-1B vsebuje določilo, ki pomeni pravno podlago za odločanje inšpektorja, ko gre za izpolnjevanje investitorjevih obveznosti glede gradnje v letu 1980 do izdaje odločbe. Sklicuje se na sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 486/2006. Poleg tega je bil del objekta legaliziran s sanacijskim PUP, kar pa v postopku ni bilo upoštevano. V zaključku opozarja, da ima izpodbijana odločba zanjo zelo hude posledice in predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, podrejeno, naj jo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče se v celoti strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, s katerimi sta upravna organa utemeljila, da so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi nelegalne gradnje. Sodišče se na te razloge sklicuje in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri preizkusu zakonitosti prvostopenjskega akta, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke (drugi odstavek 2. člena ZUS-1), sodišče namreč ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge drugostopenjske odločbe, s katerimi je pritožbeni organ v okviru svojih pooblastil v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP) dopolnil razloge prvostopenjske odločbe ali za izpodbijano odločitev celo navedel drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP). Glede na tožbene navedbe še dodaja: Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna (152. člen ZGO-1).

Navedene določbe ZGO-1 pomenijo pravno podlago za ukrepanje gradbenega inšpektorja v primeru vseh ugotovljenih nelegalnih gradenj in s tem za izdajo odločb, kakršna je tudi izpodbijana. Iz njih namreč izhaja, da je gradbeni inšpektor dolžan ukrepati vselej, ko ugotovi, da investitor gradi ali je že zgradil objekt, ne da bi si zanj pridobil predpisano gradbeno (oz. v skladu s prej veljavnimi gradbenimi predpisi morebiti drugače poimenovano) dovoljenje. Izjema torej niso niti primeri, ko so bili objekti zgrajeni v času predpisov, veljavnih pred ZGO-1. V tem pogledu torej ne gre za retroaktivno uporabo omenjenih določb ZGO-1, res pa je, da se vprašanje zakonitosti gradnje presoja na podlagi predpisov, veljavnih v času gradnje, in njihovih določb, ki so predpisovale pridobitev upravnih dovoljenj za gradnjo.

Ker v zadevi ni sporno, da je tožnik z obravnavano gradnjo začel v letu 1980, je treba upoštevati takrat veljavni ZGO/73 (Uradni list SRS, št. 42/73 in naslednji), ki je v 3. členu določal obveznost pridobitve gradbenega dovoljenja, če ni zakon drugače določal. V skladu s takrat veljavnim 17. členom Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in naslednji) pa je moral investitor pred gradbenim pridobiti še lokacijsko dovoljenje razen v primerih, naštetih v 19. členu, med drugim za gradnjo pomožnih objektov. V teh primerih je upravni organ investitorju izdal potrdilo v zvezi s priglašeno gradnjo (drugi odstavek 32. člena).

Tožnica ne izpodbija ugotovitve, da za gradnjo zidanega pritličnega objekta s prizidano garažo in lesenim nadstreškom ni pridobila ne lokacijskega ne gradbenega dovoljenja. Iz predloženih upravnih spisov sicer izhaja, da sta njena predstavnika na zaslišanju 22. 2. 2011 predložila urbanistično potrdilo št. 351-687/80 z dne 14. 5. 1981 za postavitev lesenega paviljona na zemljišču parc. št. 896/90 in odgovor občinskega komiteja za urejanje prostora in varstvo okolja Občine Ljubljana Vič Rudnik št. 351-687/80 z dne 4. 4. 1983, iz katerega izhaja, da je šlo za postavitev lesenega paviljona tlorisnih dimenzij 12 x 15 m. Vendar pa je iz zapisnika razvidno, da sta pred tem soglašala z ugotovitvami gradbene inšpektorice v zvezi s pridobljenimi podatki iz uradnih evidenc, da za objekte ni bilo izdano gradbeno in uporabno dovoljenje, ter sta se obvezala urediti zadevo – pridobiti vsa upravna dovoljenja za sporno gradnjo. Pojasnila sta celo, da zadeva še ni urejena zaradi postopka denacionalizacije parc. št. ... V pritožbi je nato tožnica legalnost sporne gradnje utemeljevala s sanacijskim PUP, s katerim da je bil sporni objekt kot enovit legaliziran, in z lokacijsko informacijo, ne pa tudi z urbanističnim potrdilom.

Iz navedenega izhaja, da tožnica v upravnem postopku ni zatrjevala pravno pomembnih dejstev, ki bi jih dokazovala z omenjenim potrdilom. Ker šele v tožbi pogojno zatrjuje zakonitost dela objekta, na kar naj bi kazalo omenjeno potrdilo („če je bil namreč del objekta legalen na podlagi urbanističnega potrdila“), gre po oceni sodišča v tem delu za tožbeno novoto. Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 pa stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Tudi sicer je tožnica s tem, ko ne pojasni, kateri del objekta je po njenem legalen, opustila zatrjevanje pravno pomembne okoliščine, glede katere bi bilo mogoče očitati upravnemu organu, da je v postopku ni ugotovil. Poleg tega je urbanistično potrdilo za odločitev v zadevi nepomembno tudi z vidika obravnavane gradnje, saj se postopek ni vodil zaradi nelegalne gradnje lesenega paviljona ampak zaradi gradnje zidanega pritličnega objekta z garažo in nadstreškom drugačnih dimenzij, torej zaradi povsem drugega objekta, kot je bil dovoljen z navedenim potrdilom. Na navedeno nenazadnje kaže tudi sprejeti sanacijski PUP, ki obravnava tožničino gradnjo, zaradi česar se je v postopku sklicevala nanj v prid stališču, da je bil objekt že z njegovim sprejetjem legaliziran. Ker se torej potrdilo ni nanašalo na obravnavani objekt, zgolj njegova predložitev od upravnega organa ni terjala ugotavljanja, v kakšnem obsegu potrdilo vpliva na legalnost zgrajenega objekta. Tožbena pričakovanja v tej smeri so zato neutemeljena, glede na vse navedeno pa tudi zahteva, da bi se morala toženka opredeliti do urbanističnega potrdila.

Ker je bilo pravilno ugotovljeno, da za gradnjo zidanega pritličnega objekta z garažo in nadstrešnico ni bilo izdano nobeno upravno dovoljenje, je treba tudi sklicevanje prvostopenjskega organa na prvi odstavek 3. člena ZGO-1 (nepravilno je uporabljena označba ZGO-1B – op. sodišča) razumeti z vidika zahteve sedaj veljavnega zakona, da se gradnja objekta lahko začne le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Na ta način je bila opravljena presoja, da veljavni ZGO-1 za obravnavano gradnjo ne določa milejše ureditve, kot je bila v času gradnje.

Neutemeljen je tožbeni očitek o pomanjkljivi obrazložitvi drugostopenjske odločbe, ki bi se po tožničinem mnenju morala opredeliti tudi do predložene lokacijske informacije, v kateri je navedeno, da je del spornega objekta legaliziran s sanacijskim PUP. Lokacijska informacija in njena vsebina za odločanje v inšpekcijskem postopku zaradi nelegalne gradnje namreč niso pravno pomembne, zato pomanjkanje razlogov v tej smeri ne predstavlja bistvene kršitve pravil postopka niti kršitve pravice do sodnega varstva.

Lokacijska informacija je namreč listina, ki ima po petem odstavku 80. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) značaj potrdila iz uradne evidence in ki po tretjem odstavku istega člena vsebuje podatke o namenski rabi prostora, lokacijske in druge pogoje, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti ter podatke o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju. Glede na tretji odstavek 179. člena ZUP to potrdilo velja za javno listino. To pomeni, da lokacijska informacija potrjuje resničnost tistega, kar se v njej navaja, vendar le v obsegu iz tretjega odstavka 80. člena ZUreP-1, torej glede podatkov, ki jih določa občinski prostorski akt. Zato zapis v lokacijski informaciji z dne 14. 6. 2005, da je objekt na zemljišču parc. št. ... k.o. ... legaliziran s sanacijskim PUP, pomeni le, da omenjeni predpis dopušča legalizacijo spornega objekta, ni pa ga mogoče razumeti, da je gradnja že s sprejetjem PUP pridobila status zakonite gradnje.

Da sanacijski PUP ne nadomešča konkretne upravne odločbe, s katero se dovoli poseg v prostor, izhaja tudi iz 1. člena, po katerem se s tem predpisom sprejmejo prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora Občine Ljubljana Vič-Rudnik. Gre za pogoje, v skladu s katerimi je treba izdelati projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) in na njegovi podlagi vložiti zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja.

Zaradi tega je neutemeljena tudi tožbena trditev, da so se v preteklosti objekti legalizirali tudi z izdajo individualnih odločb v obliki splošnega akta. To stališče temelji na napačnem razumevanju sanacijskih PUP, kakršen je tudi obravnavani in ki je bil izdan na podlagi 16. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN-ČG). Ta je določal, da se za območje posega v prostor iz 11. člena tega zakona sprejme prostorske ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora; gre za akt, ki v svojih sestavinah nadomešča veljavne prostorske izvedbene akte. Iz tega izhaja, da je sanacijski PUP predpis – prostorski izvedbeni akt (13. člen ZUN-ČG), ki nima značaja konkretnega upravnega akta.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).