Jedro

Uredba, ki je po svoji vsebini sprememba in dopolnitev obstoječih prostorsko ureditvenih pogojev, ni posamični akt, ki bi neposredno nadomestil za gradnjo potrebna upravna dovoljenja, kot to zmotno uveljavlja revidentka, temveč pomeni spremembo splošnega predpisa, ki predstavlja podlago za izdajo lokacijskega dovoljenja v smislu določb 54. člena ZUN.

Lokacijska informacija potrjuje resničnost zapisanega le v obsegu pristojnosti organa, ki jo izdaja. Ta pa je razviden iz materialnega predpisa.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. S pravnomočno sodbo, ki jo tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) izpodbija z revizijo, je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo njeno tožbo zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Ljubljana, št. 06122-22/2011/10 z dne 10. 3. 2011, v zvezi z odločbo tožene stranke, št. 0612-152/2011-2 z dne 19. 12. 2011. Tožena stranka je z navedeno odločbo zavrnila revidentkino pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa, s katero je ta revidentki med drugim naložil, da po vročitvi te odločbe takoj ustavi nadaljnjo gradnjo zidanega pritličnega objekta s prizidano garažo, največjih tlorisnih dimenzij 22,70 x 12,45 m, z lesenim nadstreškom, dimenzij 9,70 x 3,50 m ter višine cca 2,60 m, na zemljišču parc. št. .... k.o. ..., ter da v roku 12 mesecev od vročitve te odločbe na svoje stroške odstrani navedeno nelegalno gradnjo in vzpostavi zemljišče v prejšnje stanje; opozoril, da se bo v primeru neizpolnitve navedenih obveznosti začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti po tretjih osebah; za navedeni objekt prepovedal izvedbo komunalnih priključkov na objekte gospodarske javne infrastrukture, vpise in spremembe vpisov v zemljiški knjigi, njegovo uporabo ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti v njem, promet z njim ali z zemljiščem, na katerem stoji, ter sklepanje drugih pravnih poslov.

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se sodišče prve stopnje na podlagi drugega odstavka 71. člena ZUS-1 sklicuje na razloge v odločbi tožene stranke. Navaja še, da določbe Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) pomenijo pravno podlago za postopanje gradbenega inšpektorja, vprašanje zakonitosti gradnje pa se presoja po predpisih, ki so veljali v času gradnje. Tožbene trditve o zakonitosti dela objekta na podlagi urbanističnega potrdila z dne 14. 5. 1981 (za postavitev lesenega paviljona tlorisnih dimenzij 12 x 15 m) zavrača kot tožbene novote. Dodaja še, da se obravnavana inšpekcijska odločba ne nanaša na gradnjo lesenega paviljona, temveč na zidani pritlični objekt z garažo in nadstreškom drugačnih dimenzij kot navedeni paviljon. Pojasnjuje, zakaj lokacijska informacija in njena vsebina (zapis o legalizaciji obravnavane gradnje na podlagi Uredbe o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora občine Ljubljana Vič-Rudnik, v nadaljevanju Uredba), na katero se sklicuje revidentka, nista pravno pomembni za odločitev v tej zadevi, in zato zavrača tožbene očitke o pomanjkljivi obrazložitvi drugostopenjske odločbe v tem delu. Da Uredba ne nadomešča konkretne upravne odločbe, s katero se dovoli poseg v prostor, izhaja iz določbe 1. člena tega predpisa in določb Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Ur. l. RS, št. 18/93 in 47/93, v nadaljevanju ZUN-ČG).

3. Revidentka uveljavlja dovoljenost revizije po 2. in 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Navaja dve pomembni pravni vprašanji in neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje ter odstop od sodne prakse Vrhovnega sodišča. Zatrjuje obstoj zelo hudih posledic. V reviziji uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava in kršitev določb postopka v upravnem sporu. Sklicuje se na določbe Uredbe, na podlagi katerih meni, da je sestavni del Uredbe tudi akt o legalizaciji. Navaja, da je sodišče zmotno uporabilo procesno pravo s tem, da je 2. točko lokacijske informacije o namembnosti zemljišča razlagalo v obsegu materialnega predpisa in ni upoštevalo zapisa o legalnosti obravnavanega objekta, pri tem pa ni bil izveden dokazni postopek v smislu 171. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Posledično je sodišče prve stopnje zmotno presodilo pravno pomembnost pritožbenih ugovorov, na katere tožena stranka v svoji odločbi ni odgovorila, s tem pa tudi pravilnost postopka izdaje upravnega akta. Sodišču prve stopnje še očita, da ni navedlo razlogov za odstop od sodne prakse, na katero se sicer sklicuje v razlogih za dovoljenost revizije. Predlaga izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 84. člena ZUS-1. Priglaša stroške revizijskega postopka.

K I. točki izreka:

4. Revizija ni utemeljena.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po presoji Vrhovnega sodišča je v obravnavani zadevi podan razlog za dovoljenost revizije iz 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, in sicer glede vprašanja, ali Uredba predstavlja posamični akt, ki je po svoji vsebini odločba o legalizaciji objektov.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

7. V obravnavani zadevi je sporno, ali je bil obravnavani objekt legaliziran že s samo Uredbo.

8. Ni sporno, da je bil obravnavani objekt zgrajen v letu 1980, da je bilo v tem času za njegovo gradnjo potrebno gradbeno dovoljenje (22. člen Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO/73) ter da to ni bilo izdano. Tako po predpisih, veljavnih v času gradnje (prvi odstavek 17. člena Zakona o urbanističnem planiranju), kot po tistih, ki so veljali v času sprejema navedene Uredbe (prvi odstavek 50. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor, v nadaljevanju ZUN), je za graditev objektov in naprav investitor moral pridobiti lokacijsko dovoljenje, ki ga je bilo treba predložiti zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja (2. točka 26. člena ZGO/73 oziroma druga alineja 36. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO/84).

9. Uredba, na katero se sklicuje revidentka, je bila izdana na podlagi 16. člena ZUN-ČG. Ta v prvem odstavku določa, da za območje posegov v prostor iz 11. člena tega zakona (nedovoljeni posegi v prostor, za katere je predpisano lokacijsko dovoljenje po določbah 50. člena ZUN) občina(1) sprejme prostorske ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora. Gradivo se sprejme kot sprememba in dopolnitev veljavnih prostorskih izvedbenih aktov ali kot samostojen akt, ki v svojih sestavinah nadomešča veljavne prostorske izvedbene akte, v obeh primerih pa se šteje tudi za spremembo in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega plana republike in občine.

10. Glede na navedeno določbo ZUN-ČG je torej Uredba sprememba in dopolnitev obstoječih prostorsko ureditvenih pogojev, kar izrecno izhaja tudi iz njenega 1. člena. Prostorsko ureditveni pogoji so eden izmed prostorsko izvedbenih aktov iz 21. člena ZUN, s katerimi so se sicer po določbi 22. člena ZUN ob upoštevanju usmeritev dolgoročnega plana podrobneje obdelale v srednjeročnem družbenem planu države oziroma samoupravne lokalne skupnosti sprejete odločitve o graditvi, širitvi in prenovi naselij ter drugih posegih v prostor.

11. Uredba zato ni posamični akt, ki bi neposredno nadomestil za gradnjo potrebna upravna dovoljenja, kot to zmotno uveljavlja revidentka, temveč pomeni spremembo splošnega predpisa, ki predstavlja podlago za izdajo lokacijskega dovoljenja v smislu določb 54. člena ZUN. Smiselno enako stališče je Vrhovno sodišče že sprejelo v zadevah I Up 567/99 in U 1465/96, v katerih je odločalo o zakonitosti lokacijskih dovoljenj, izdanih na podlagi uredb o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora po določbah 16. člena ZUN-ČG. 12. Drugačna pravna narava Uredbe ne izhaja niti iz določb 2., 3. in 4. člena Uredbe, kot to zmotno uveljavlja revidentka, ki zatrjuje, da Uredba predstavlja „skupinski akt legalizacije“ v smislu nadomestitve posamičnega upravnega (lokacijskega in gradbenega) dovoljenja. Uredba namreč v 1. členu določa, da se z njo sprejemajo prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora občine Ljubljana Vič-Rudnik (v nadaljevanju: akt legalizacije), ki jih je v februarju 1994 izdelal Ljubljanski urbanistični zavod, pod št. projekta 4381. Gre torej za splošen predpis - prostorsko ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora občine Ljubljana Vič-Rudnik, ki ga Uredba v nadaljevanju poimenuje „akt legalizacije“. Ta besedna zveza pa ne pomeni, da Uredba nadomešča posamična upravna dovoljenja, temveč Uredba tako poimenuje s tem sprejete prostorsko ureditvene pogoje za sanacijo degradiranega prostora v občini, ki bodo v nadaljevanju lahko podlaga za izdajo posamičnih upravnih dovoljenj in s tem legalizacijo gradenj pod pogoji iz Uredbe. Navedeno potrjujejo tudi ostale določbe Uredbe. Ta v 2. in 4. členu tako določa, kje je mogoče vpogledati v dokumentacijo in soglasja, ki so skladno z določbami ZUN (prim. 23. do 42. člen ZUN in 16. člen ZUN-ČG) sestavni del tega prostorskega izvedbenega akta, v 3. členu je določeno območje Uredbe, v 5. členu pa so našteti posegi, ki jih ni mogoče legalizirati.

13. Sodišče prve stopnje je glede na navedeno pravilno uporabilo Uredbo. Zato kljub temu, da se sodišče prve stopnje ni izrecno opredelilo do vsakega posameznega člena Uredbe, ni podana uveljavljana kršitev ustavne pravice iz 25. člena Ustave, niti katera od določb postopka v upravnem sporu.

14. Ni utemeljen revizijski ugovor, da je sodišče prve stopnje zmotno presodilo pravno pomembnost zapisa v lokacijski informacij o namembnosti zemljišča z dne 14. 6. 2005 o tem, da je bila obravnavana nepremičnina legalizirana z Uredbo.

15. Pristojni organ izda lokacijsko informacijo po določbah 80. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1), ki v tretjem odstavku določa, kaj je glede na izražen namen iz drugega odstavka tega člena lahko vsebina lokacijske informacije, in sicer podatki o namenski rabi prostora, lokacijski in drugi pogoji, kot jih določajo občinski izvedbeni prostorski akti, ter podatki o prostorskih ukrepih, ki veljajo na določenem območju. Po petem odstavku 80. člena ZUreP-1 ima lokacijska informacija značaj potrdila, ki ima po določbi tretjega odstavka 179. člena ZUP tudi značaj javne listine. Po določbi prvega odstavka 169. člena ZUP listina, ki jo v predpisani obliki izda državni organ, organ samoupravne lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil v mejah svoje pristojnosti, dokazuje tisto, kar se v njej potrjuje ali določa (javna listina).

16. Navedeno pomeni, da lokacijska informacija potrjuje resničnost zapisanega le v obsegu pristojnosti organa, ki jo izdaja. Ta pa je razviden iz materialnega predpisa, ki ureja izdajo javne listine. V obravnavani zadevi je to tretji odstavek 80. člena ZUreP-1. 17. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje na podlagi navedenih določb ZUP in ZUreP-1 pravilno presodilo, katera dejstva, zapisana v lokacijski informaciji, se štejejo za javno listino. Zato je upoštevaje, da gre torej v primeru Uredbe za predpis, ki nima učinkov posamičnega upravnega akta, tudi pravilno presodilo, da zapis v lokacijski informaciji o namembnosti zemljišča z dne 14. 6. 2005 o tem, da je bila obravnavna nepremičnina legalizirana z Uredbo, lahko pomeni le, da navedeni predpis dopušča legalizacijo z izdajo ustreznih upravnih dovoljenj.

18. Navedeno hkrati tudi pomeni, da ni utemeljen revizijski ugovor o procesnih kršitvah določb 171. člena ZUP in v zvezi s tem glede dokazovanja resničnosti dejstev v javni listini ugovor o kršitvah 25. člena Ustave. Ker glede na določbo prvega odstavka 169. člena ZUP vsebino javne listine določa materialni predpis, na podlagi katerega se izdaja, so neutemeljene revizijske navedbe, da v obravnavani zadevi sprejeta razlaga zapisa v lokacijski informaciji v pravni red vnaša negotovost. 19. Prav tako niso utemeljeni revizijski ugovori o odstopu od sodne prakse. Glede na to, kaj se šteje za vsebino javne listine, primeri, na katere se sklicuje revizija (U 685/94, 507/93, U 325/94), glede na pravno in dejansko situacijo niso primerljivi z obravnavano zadevo. Enako velja tudi za sodbo Upravnega sodišča (I U 425/2010) in stališča v literaturi, na katere se revizija prav tako sklicuje. Posledično v zvezi s tem tudi ni utemeljen zatrjevani revizijski očitek o kršitvi določb postopka v upravnem sporu zaradi neobrazloženega odstopa od sodne prakse.

20. Ker je Vrhovno sodišče ugotovilo, da niso podani razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, in tudi ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti (86. člen ZUS-1), je revizijo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 92. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

21. Po določbi drugega odstavka 84. člena ZUS-1 lahko Vrhovno sodišče na zahtevo tožeče stranke izda začasno odredbo do odločitve o reviziji zaradi razlogov iz drugega odstavka 32. člena tega zakona.

22. Ker je po navedeni določbi 84. člena ZUS-1 mogoče začasno odredbo izdati le do odločitve v reviziji, o vloženi reviziji pa je Vrhovno sodišče odločilo s tem sklepom, ni izpolnjena procesna predpostavka za izdajo začasne odredbe. Zato je Vrhovno sodišče ob smiselni uporabi 89. člena v zvezi z drugim odstavkom 84. člena ZUS-1 revidentkin predlog za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K III. točki izreka:

23. Ker revidentka z revizijo ni uspela, sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena v zvezi s prvim odstavkom 154. člena Zakona o pravdnem postopku in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

Op. št. (1): Oziroma Vlada Republike Slovenije na podlagi pooblastila iz četrtega odstavka 16. člena ZUN-ČG.