Jedro

Pravica do družinskih prejemkov, med katerimi je otroški dodatek, se po 87. členu ZSDP-1 uveljavlja v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ta zakon ne določa drugače. ZSDP-1 ne vsebuje določbe, ki bi določala drugače kot prvi odstavek 207. člena ZUP. Glede vprašanj postopka uveljavljanja otroškega dodatka ZSDP-1 v 71. členu napotuje na uporabo določb ZUPJS. ZUPJS v prvem odstavku 34. člena določa, da center za socialno delo odloča o pravicah iz javnih sredstev po splošnem zakonu o upravnem postopku, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Tudi ZUPJS ne vsebuje določbe, ki bi določala drugače kot prvi odstavek 207. člena ZUP.

V predsodnem postopku uveljavljanja otroškega dodatka torej ni pravila, ki bi dopuščalo upoštevanje dejstev, nastalih po izdaji prvostopenjskega upravnega akta.

Tudi iz ZDSS-1 ne izhaja, da bi se lahko v socialnem sporu upoštevala dejstva, ki so nastala po izdaji prvostopenjskega upravnega akta.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba sodišča druge stopnje se spremeni tako, da se pritožba tožeče stranke zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožeča stranka krije sama svoje stroške pritožbenega in revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožnikov zahtevek za odpravo dokončne odločbe toženke št. 12300-3162/2020/2 z dne 21. 9. 2021 in prvostopenjskega sklepa št. 1231-86359/2020-31984 dne 23. 11. 2020 ter za vrnitev zadeve v ponovno upravno odločanje. Odločilo je še, da tožnik sam nosi svoje stroške postopka.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbi tožnika ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zahtevku ugodilo ter toženki naložilo povračilo tožnikovih stroškov postopka v višini 671,97 EUR. Naložilo ji je še povračilo tožnikovih stroškov pritožbenega postopka v višini 279,99 EUR.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom VIII DoR 31/2023 z dne 6. 6. 2023 na predlog toženke dopustilo revizijo glede vprašanja, ali se pri odločanju o priznanju pravice do otroškega dodatka upoštevajo tudi dejstva, ki so nastala po izdaji prvostopenjskega upravnega akta.

4. Toženka v reviziji navaja, da je sodišče druge stopnje pri presoji pravilnosti dokončne odločbe napačno upoštevalo dejstva, ki so nastala šele po izdaji prvostopenjskega upravnega akta. Pri tem se je pavšalno sklicevalo na posebnosti predsodnega socialnega upravnega postopka in socialnega spora. Določba 63. člena Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (ZDSS-1)1 ne utemeljuje stališča sodišča druge stopnje, ki se je napačno oprlo tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 258/2016 z dne 7. 2. 2017. Toženka kot izhodišče za sprejem pravilne odločitve navaja 87. člen Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (ZSDP-1)2 in prvi odstavek 34. člena Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS)3, ki napotujeta na uporabo Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP)4. Sklicuje se tudi na sklep Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 12/2021 z dne 30. 3. 2021 in na odločbo Ustavnega sodišča RS št. Up-113/97 z dne 18. 3. 1999, ki ju je upoštevalo že sodišče prve stopnje pri zavrnitvi tožbenega zahtevka. V to odločitev je sodišče druge stopnje neutemeljeno poseglo.

5. Revizija je utemeljena.

6. Vrhovno sodišče na podlagi 371. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP)5 izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

7. Tožnik je 21. 10. 2020 podal vlogo za spremembo upravičenca do otroškega dodatka, ki je bila s sklepom z dne 23. 11. 2020 zavržena6, ker so bili na podlagi sodbe z dne 7. 7. 2015 otroci zaupani v varstvo in vzgojo materi, ne pa tožniku. Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo z dne 25. 11. 2020, ki je bila z odločbo toženke z dne 21. 9. 2021 zavrnjena.

8. Tožnik je leta 2018 sprožil postopek za predodelitev otrok. V tem postopku je sodišče 21. 12. 2020 izdalo začasno odredbo, da dva otroka med tednom bivata pri tožniku, vikende pa izmenjaje preživljata pri njem in materi. Tožnik tega dejstva v pritožbenem postopku ni uveljavljal, saj v času vložitve pritožbe z dne 25. 11. 2020 še ni niti obstajalo. Navajati ga je začel šele v tem sodnem postopku na prvi stopnji. Različni odločitvi sodišča druge in prve stopnje temeljita ravno na različni presoji tega dejstva.

9. Sodišče prve stopnje, ki je zahtevek zavrnilo, spornemu dejstvu ni pripisalo pomena. Izhajalo je iz prvega odstavka 207. člena ZUP, ki določa, da na podlagi dejstev, ugotovljenih v postopku, izda organ, ki je pristojen za odločanje, odločbo o zadevi, ki je predmet postopka. Sklicevalo se je na uveljavljeno stališče in ustaljeno sodno prakso, da dejstva, nastala po izdaji prvostopenjskega upravnega akta, niso upoštevna. Izpostavilo je sodbo Vrhovnega sodišča RS U 663/92 z dne 8. 7. 1993, v kateri je bilo pojasnjeno, da iz več določb ZUP (predvsem iz takrat veljavnega prvega odstavka 202. člena ZUP7, ki je bil enake vsebine kot sedaj veljavni prvi odstavek 207. člena ZUP) izhaja, da upravni organ pri odločitvi upošteva dejstva, ki so bila ugotovljena v postopku, torej do izdaje prvostopenjskega akta. Iz odločbe Ustavnega sodišča RS Up 113/97 z dne 18. 3. 1999 pa je povzelo, da pritožbeni organ v upravnem postopku presoja pravilnost dejanskega stanja, ki je bilo ugotovljeno na prvi stopnji, in pravilnost uporabe predpisa na to dejansko stanje. Zaključilo je, da kasnejše spremembe v dejanskem stanju niso upoštevne. Zato je potrdilo pravilnost izpodbijanih upravnih aktov toženke.

10. Sodišče druge stopnje je presodilo drugače - da je treba upoštevati dejstva, ki so nastala do izdaje dokončne odločbe, torej v konkretnem primeru tudi dejstvo z dne 21. 12. 2020, ki je nastalo po izdaji prvostopenjskega sklepa z dne 23. 11. 2020. Zato je tožbenemu zahtevku za odpravo tega sklepa in dokončne odločbe z dne 21. 9. 2021 ugodilo ter zadevo vrnilo v ponovno upravno odločanje po vsebini. Pri tem je poudarilo, da gre pri uveljavljanju pravic iz socialne varnosti za posebni socialno upravni postopek, ki ni enotno urejen v posebnem zakonu, ampak so določila o postopku uveljavljanja pravic vsebovana v posameznih področnih zakonih, nakar pa te ureditve, uzakonjene v ZSDP-1 in ZUPJS, ni upoštevalo.

11. Pravica do družinskih prejemkov, med katerimi je otroški dodatek, se po 87. členu ZSDP-1 uveljavlja v skladu z zakonom, ki ureja splošni upravni postopek, če ta zakon ne določa drugače. ZSDP-1 ne vsebuje določbe, ki bi določala drugače kot prvi odstavek 207. člena ZUP. ZDSP-1 glede vprašanj postopka uveljavljanja otroškega dodatka v 71. členu napotuje na uporabo določb ZUPJS. ZUPJS v prvem odstavku 34. člena določa, da center za socialno delo odloča o pravicah iz javnih sredstev po splošnem zakonu o upravnem postopku, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso urejena drugače. Tudi ZUPJS ne vsebuje določbe, ki bi določala drugače kot prvi odstavek 207. člena ZUP.

12. V predsodnem postopku uveljavljanja otroškega dodatka torej ni pravila, ki bi dopuščalo upoštevanje dejstev, nastalih po izdaji prvostopenjskega upravnega akta8. Ker je dejstvo, s katerim je sodišče druge stopnje utemeljilo odpravo dokončne odločbe in prvostopenjskega sklepa, nastalo šele po izdaji tega sklepa, je odločitev sodišča druge stopnje že iz tega razloga napačna.

13. Sodišče druge stopnje se je sklicevalo tudi na posebno ureditev sodnega varstva v socialnem sporu, pri čemer je izpostavilo prvi odstavek 63. člena ZDSS-19 in poudarilo, da gre za spor polne jurisdikcije, kar pa ne utemeljuje odločanja socialnega sodišča mimo upoštevanja pravil predsodnega postopka. Nenazadnje ZDSS-1 v 74. členu določa, da se sme upravni akt izpodbijati iz razlogov, ki jih določa zakon, ki ureja upravni spor10, eden izmed teh razlogov pa se nanaša ravno na preizkus, ali se je v postopku pred izdajo upravnega akta ravnalo po pravilih postopka (2. točka prvega odstavka 27. člen ZUS-1).

14. Tudi iz ZDSS-1 torej ne izhaja, da bi se lahko v socialnem sporu upoštevala dejstva, ki so nastala po izdaji prvostopenjskega upravnega akta.

15. Sodišče druge stopnje se je napačno oprlo tudi na sodbo Vrhovega sodišča RS VIII Ips 258/2016 z dne 7. 2. 2017 iz naslova zdravstvenega zavarovanja. V tej zadevi je namreč začel tožnik novo dejstvo zatrjevati šele v sodnem postopku. Revizijsko sodišče je med drugim pojasnilo, da lahko stranka nova dejstva, ki so obstajala v času odločanja na prvi stopnji, uveljavlja v pritožbenem postopku pri tožencu11, ne pa šele v sodnem postopku. Iz sodbe jasno izhaja stališče, da morajo dejstva, ki predstavljajo relevantno dejansko stanje, ugotovljeno do izdaje dokončne odločbe, obstajati že v času odločanja na prvi stopnji12. Sodba VIII Ips 258/2016 z dne 7. 2. 2017 torej potrjuje pravilnost odločitve sodišča prve stopnje, ne pa sodišča druge stopnje.

16. Iz navedenih razlogov je vrhovno sodišče reviziji ugodilo in na podlagi prvega odstavka 380. člena ZPP sodbo sodišča druge stopnje spremenilo tako, da je pritožbo tožnika zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje.

17. Ker tožnik v sporu ni uspel, krije sam svoje stroške za pritožbo in odgovor na revizijo (drugi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. člena ZPP).

18. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

1 Ur. l. RS, št. 2/04 in nasl. 2 Ur. l. RS, št. 26/14 in nasl. 3 Ur. l. RS, št. 62/10 in nasl. 4 Ur. l. RS, št. 80/99 in nasl. 5 Ur. l. RS, št. 26/99 in nasl. 6 Vloga je bila zavržena iz razloga po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP - če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka. 7 Ur. l. SFRJ, št. 47/86 in nasl. 8 Drugačna je npr. ureditev postopka uveljavljanja pravic iz invalidskega zavarovanja, ko sistem invalidskih komisij (I. in II. stopnje) omogoča ugotavljanje obstoja pravno pomembnih dejstev za ugotovitev invalidnosti vse do izdaje dokončne odločbe (npr. zadeve Vrhovnega sodišča RS VIII Ips 278/2010, VIII Ips 8/2011, VIII Ips 20/2011 in VIII Ips 31/2012). 9 Ta določa, da kadar se o pravici, obveznosti ali pravni koristi iz sistema socialne varnosti v skladu z zakonom odloča z upravnim aktom, je socialni spor dopusten, če tožeča stranka uveljavlja, da je prizadeta v svojih pravicah ali pravnih koristih zaradi dokončnega upravnega akta ali zaradi tega, ker upravni akt ni bil izdan in ji vročen v zakonitem roku. 10 Po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06 in nasl.) se sme upravni akt izpodbijati: 1. če v postopku za izdajo upravnega akta zakon, na zakon oprt predpis ali drug zakonito izdan predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ni bil uporabljen ali ni bil pravilno uporabljen; 2. če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka); 3. če dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno ali če je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju; 4. iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega. 11 Po 238. členu ZUP se lahko nova dejstva, navedena v pritožbi, upoštevajo le, če so obstajala v času odločanja na prvi stopnji in če jih stranka takrat upravičeno ni mogla navesti . 12 Tako je Vrhovno sodišče RS pojasnilo tudi že v sklepu VIII Ips 12/2021 z dne 30. 3. 2021.