Jedro

Tožnika sta zaradi uredbe o državnem prostorskem načrtu v položaju dejanskih razlaščencev. V tej pravdi uveljavljata odškodnino. Sodišči sta jima to pravico odrekli, češ da nista izčrpala pravnih sredstev (sodišče prve stopnje je takšno sredstvo prepoznalo v Pobudi za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe, pritožbeno sodišče pa, drugače, v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja).

Vendar tožnika trdita, da sta razlastitveni poseg zaradi javnega interesa sprejela, državi pa očitata, da ni uredila njunega položaja razlastitvenih zavezancev ter ju je za nedoločen čas pustila brez slehernega pravnega sredstva. Ker nimata namena graditi, ju je absurdno siliti v postopek za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker odmena, ki jo uveljavljata v tej pravdi, ni v nikakršni zvezi s postopkom za izdajo gradbenega dovoljenja in tudi ne s postopkom za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe, oziroma v navedenih postopkih ne bi mogla uveljavljati odškodninske terjatve, zadržek, da nista izčrpala pravnih sredstev, ni utemeljen.

Izrek

I. Revizija se v delu, ki se nanaša na razmerje do druge toženke zavrne.

II. Reviziji se v delu, ki se nanaša na razmerje do prvo toženke, ugodi ter se v tem obsegu odločitev glede glavne stvari ter glede stroškov postopka (vključno s sklepom Višjega sodišča v Mariboru, I Cp 102/2023 z dne 21. 2. 2023 v zvezi s sklepom Okrožnega sodišča v Mariboru, II P 82/2020-83 z dne 17. 11. 2022, v delu v katerem se nanaša na razmerje do prve toženke) razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

III. Tožeča stranke je dolžna drugi toženki povrniti 894,5 EUR stroškov za odgovor na revizijo, v 15 dneh od prejema te odločbe, od tedaj dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

IV. Odločitev o stroških revizijskega postopka v razmerju med tožečo stranko in prvo toženko se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

**Vpliv oblastnega ravnanja prve toženke na lastninskopravno sfero tožeče stranke.**

1. Tožnika sta solastnika zemljišč v k. o. .... Ta zemljišča so po osnovni namenski rabi stavbno zemljišče izven ureditvenih območij za poselitev, po podrobni namenski rabi pa stavbno zemljišče razpršene gradnje. Leta 2011 je bila sprejeta Uredba o državnem prostorskem načrtu za črpalno hidroelektrarno na Dravi in daljnovodno povezave ČHE-RTP Maribor (Ur. l. RS, št. 12/2011). Z uveljavitvijo državno prostorskega načrta (DPN) se je pri nepremičninah v območju DPN, kamor spadata tudi nepremičnini tožeče stranke, v prostorski akt vpisala omejitev rabe iz 6. člena Uredbe.

**Kaj tožeča stranka očita tožencema in narava njenega sodno-varstvenega zahtevka?**

2. Tožnika trdita, da je zaradi načrtovane gradnje elektrarne na Dravi ter v zvezi s tem sprejetega državno prostorskega načrta namenska raba njunih zemljišč omejena, sama nepremičnina pa je izgubila vrednost. V skladu z omejitvami rabe zemljišč iz 6. člena Uredba namreč tožnikovi nepremičnini sedaj predstavljata izključno površine za umestitev daljnovoda. Vsakršna drugačna raba predmetnih nepremičnin, kot na primer gradnja na njih, je izključena. S spremembo namembnosti sta bili nepremičnini dejansko razvrednoteni. Tožnika jih ne moreta uporabljati v druge namene kot za namene daljnovoda, prav tako nepremičnin ne moreta prodati.

3. Od sprejetja DPN vse do danes do realizacije projekta izgradnje daljnovoda ni prišlo. Pridobljeno ni bilo niti okoljevarstveno soglasje, prav tako ne gradbeno dovoljenje. Ali bo do realizacije projekta sploh prišlo, in če, kdaj bo prišlo, je v celoti zavito v tančico skrivnosti.

4. Kljub navidez mrtvemu teku v stvarnosti, sprejeta Uredba v praksi učinkuje. Razlastitveni postopek ni bil uveden, tožnika ga sama nista mogla predlagati. Zato jima nastaja premoženjska škoda, ki se kaže v zmanjšanju premoženja, in sicer neuporabnosti in manjvrednosti njunih nepremičnin. Protipravnosti ravnanja države tožnika ne prepoznavata v samem dejstvu, da je bila sprejeta Uredba, marveč v dejstvu, da je država opustila svojo obveznost ustrezno urediti in poskrbeti za odmeno za prisilni poseg v tujo pravico.

5. Zato zahtevata odškodnino: ◦ od države, kot zakonodajalca, ki je sprejela prostorski načrt - in sicer zaradi opustitve ureditve roka, v katerem mora država urediti razmerja z upravičenci in opustitve ureditve pravnega sredstva, ki bi bilo na voljo lastnikom zemljišč, če jim investitor ne izvede projekta in ne uredi razmerij z lastniki; ◦ od druge toženke kot investitorja, ker od leta 2011 še ni pristopila k reševanju razmer z lastniki zemljišč in ker ni pričela z realizacijo projekta izgradnje hidroelektrarne. Uredba namreč med drugim določa obveznost investitorja in izvajalca, da sklene dogovor z lastniki zemljišč in nepremičnin na območju državnega načrta za omejitev rabe po predpisih s področja graditve nadzemnih elektroenergetskih vodov ter skladno s predpisi, ki urejajo varstvo pred elektromagnetnim sevanjem v naravnem življenjskem okolju, ter druge omejitve in ukrepe, ki so opredeljeni v poročilu o vplivih na okolje (53. člen Uredbe).

**Odločitev nižjih sodišč o tožbenem zahtevku in bistvo razlogov** _Odločitev sodišča prve stopnje_

6. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek v celoti zavrnilo. Odločilo je, da sta tožnika dolžna tožencema povrniti njune priznane pravdne stroške. V obrazložitvi je pojasnilo, da bodo stroški odmerjeni s posebnim sklepom po pravnomočnosti sodbe.

7. V razlogih glede odločitve o glavni stvari je najprej navedlo, da mora biti zakonodajna protipravnost posebej kvalificirana in mora iti za očitno nasprotje z dolžnostjo izdaje predpisa, ki neposredno izvira iz Ustave Republike Slovenije, odločbe Ustavnega sodišča ali akta Evropske Unije. Po stališču sodišča prve stopnje je treba upoštevati utrjeno stališče sodne prakse, da so ravnanja oblastnih organov protipravna le v primerih kvalificirane stopnje napačnosti oziroma v primeru kršitev, ki so zavestno namerne in očitne.

8. Dalje je opozorilo na subsidiarnost odškodninskopravnega varstva, ko gre za oblastno protipravnost. Presodilo je, da tožnika nista brez pravnega varstva. Za izpodbijanje zakonitosti Uredbe imata na voljo pobudo za začetek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti, česar nista izkoristila.

9. Zahtevek zoper drugo toženko je zavrnilo, ker investitor po presoji sodišča ni ravnal protipravno s tem, ko do dneva vložitve tožbe iz različnih razlogov ni pričel z realizacijo projekta in torej z dogovori z lastniki zemljišč. Uredba ne določa časovnega obdobja ali trenutka, v katerem bi investitor to moral storiti.

_Odločitev pritožbenega sodišča_

10. Pritožbeno sodišče je pritožbo tožeče stranke zavrnilo ter sodbo sodišča prve stopnje potrdilo. Glede stroškov je odločilo, da jih tožeča stranka in druga toženka v pritožbenem postopku krijeta sami.

11. Pritožbeno sodišče sicer ni pritrdilo stališču sodišča prve stopnje, da imata tožnika pravno varstvo zoper Uredbo prek postopka za oceno njene ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem. A opirajoč se na sklep II Ips 220/2017 z dne 17. 1. 2019 je presodilo, da tožeča stranka ni brez pravnega varstva. Če je na zemljišču, ki je bilo pred tem zazidljivo, nameravala graditi, bi lahko zaprosila za ustrezno gradbeno dovoljenje. V upravnem postopku bi bila morda zavrnjena, a v naknadnem upravnem sporu sodišče ne bi bilo vezano na Uredbo, če bi ugotovilo, da je ta nezakonita. Nezakonitost Uredbe bi torej tožeča stranka lahko sanirala v postopku izdaje gradbenega dovoljenja. Ob tem je pritožbeno sodišče ugotovilo, da tožnika zahteve za gradbeno dovoljenje nista vložila oziroma oziroma takšnih trditev nista podala, prav tako nista storila ničesar v tej smeri.

**Sklep o dopustitvi revizije**

12. Vrhovno sodišče je revizijo tožeče stranke dopustilo s sklepom II DoR 485/2022 z dne 11. 1. 2023. Dopustilo jo je glede naslednjih vprašanj: - Ali je podana zakonodajna protipravnost, ker EZ-1 in ZUreP-2, na katera napotuje Uredba in sta veljala v času izdaje sodbe sodišča prve stopnje, nista določala skrajnega roka, v katerem mora investitor urediti razmerja z lastniki zemljišči iz vplivnega območja Državnega prostorskega načrta (v nadaljevanju DPN) in nista določala pravnega varstva za lastnike zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja, če investitor ne izvede projekta iz DPN-ja, ne postopka za ureditev razmerja z lastniki zemljišč iz vplivnega območja DPN-ja? - Kakšno pravno varstvo je imel lastnik zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja na podlagi EZ-1 in ZUreP-2 za omejitev rabe zemljišča, ki je nastala z vpisom DPN-ja v prostorski akt, če investitor ni izvedel oziroma je opustil postopek za ureditev razmerij z lastniki zemljišč in/ali če investitor ni izvedel oziroma je opustil izvajanje projekta iz DPN-ja? - Ali je podana zakonodajna protipravnost tudi z novo ureditvijo pravnega sredstva lastnika zemljišča iz vplivnega območja DPN-ja za poseg v lastninsko pravico iz 4. in 6. odstavka ZUreP-3, ki lastniku zemljišča pravno varstvo za omejitev lastninske pravice daje šele po preteku 10 let od dneva uveljavitve DPN-ja, čeprav omejitev lastninske pravice nastane že z dnem uveljavitve DPN-ja? - Ali je glede na okoliščine zadeve lahko pravica do pravnega (sodnega) varstva (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) pravnega položaja posameznika) odvisna od (ne)izvedbe upravnega postopka glede izdaje gradbenega dovoljenja? - Ali lahko civilno sodišče posamezniku (zaradi izostanka normativne ureditve (podzakonske in zakonske) njegovega pravnega položaja) odreče pravno varstvo z napotitvijo na postopek pri Ustavnem sodišču za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa? **Navedbe strank v revizijskem postopku** _Povzetek bistvenih navedb tožnikov v reviziji_

13. Tožeča stranka napada presojo nižjih sodišč, da je imela na voljo pravna sredstva za varstvo svojega pravnega položaja. Nasprotno trdi, da postopki, na katera ju je napotilo civilno sodišče, niso pravno sredstvo za varstvo njune pravice. To varstvo bo doseženo le z zahtevkom za plačilo nadomestila za omejitev njune lastninske pravice. Tožnika namreč nikoli nista trdila, da je Uredba nezakonita zato, ker je omejila uporabo njunih zemljišč. To dejstvo sta tožnika sprejela. Gre za širše interese, kar državi omogoča poseg v lastnino posameznika. A bistvo je, da ne brez nadomestila za opravljen poseg in to je tisto, kar sta tožnika grajala. Protipravnost ravnanja prve toženke torej ni v sprejetju Uredbe, marveč v izostanku zakonske ureditve pravnega varstva lastnikov zemljišč za ureditev razmerij in plačilo odškodnine zaradi omejitve lastninske pravice. Ta manjko je država v dobršni meri odpravila s sprejetjem Zakona o urejanju prostora (ZUreP-3). S tem je v resnici potrdila utemeljenost zahtevka zoper njo. Tudi ta ureditev je še vedno pomanjkljiva, saj 10-letni rok za ureditev položaja, ni razumen. Omejitev lastninske pravice nastane takoj ob sprejemu DPN, za čas od nastanka omejitve lastninske pravice do izteka 10-tih let pa ni določeno nobeno nadomestilo.

14. Glede odškodninske odgovornosti druge toženke se revidenta vnovič sklicujeta na 53. člen Uredbe, ki je investitorju nalagal, da uredi razmerja z lastniki zaradi omejitev v rabi njihovih zemljišč, ter ga pri tem napoti na uporabo Energetskega predpisa (EZ-1). Druga toženka se je glede urejanja razmerij z lastniki izgovarjala, da še nima pravice graditi, ker za projekt nima pridobljenega gradbenega dovoljenja, čeravno peti odstavek 475. člena EZ-1 določa, da je pravica graditi izkazana že s samo uveljavitvijo DPN. To pomeni, da je že takrat nastala zaveza investitorja za ureditev razmerij z lastniki. Z DPN investitor pridobi pravico graditi na tujih zemljiščih v zameno za to pravico pa je jasno, da mora lastnikom zemljišč plačati nadomestilo. To velja ne glede na to, ali je bil v DPN zapisan rok ali ne. To mora urediti v razumnem roku. Ta rok je brez dvoma potekel, saj gre za čas, ki presega desetletje.

_Povzetek bistvenih navedb tožencev v obeh odgovorih na revizijo_

15. Prva toženka meni, da sta tožnika imela na voljo ustrezno pravno sredstvo, s katerim bi lahko odpravili zatrjevano protipravno stanje. Prva toženka je namreč prepričana, da je predvsem pobuda za začetek postopka za presojo ustavnosti zakona na eni ter ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa na drugi strani tisto pravno sredstvo, s katerim bi tožnika lahko odpravila zatrjevano protipravnost. Dejstvo je, da tožnika pobude za začetek postopka za presojo ustavnosti zakona (ZUreP in EZ-1) in ustavnosti ter zakonitosti Uredbe o DPN nista vložili.

16. Tudi druga toženka se v odgovoru na revizijo brani zoper revizijske očitke. Uvodno poudarja, da drugi toženki ni mogoče ničesar očitati. Uredba ne more predstavljati ustrezne pravne podlage za presojo predpostavk o odškodninski odgovornosti. Dalje, v konkretnem primeru do razlastitve sploh še ni prišlo. Dalje meni, da se odškodnina po ZUreP-2 nanaša le na primere odvzema lastninske pravice, ne pa tudi na primere omejitve lastninske pravice in drugih posegov vanjo. Meni, da ostanejo le splošne predpostavke o odškodninski odgovornosti po OZ ter da sta sodišči nižjih stopenj pravilno presojali podlago zahtevka. Po 131. členu Obligacijskega zakonika (OZ) morajo biti kumulativno podani vsi štirje elementi civilnega delikta. Škode po mnenju drugo toženke tožeča stranka ni izkazala, saj bi morala dokazati, da ima namen graditi ali pa predmetne nepremičnine prodati. Prav tako ni podana protipravnost ravnanja druge toženke, marveč kvečjemu protipravnost ravnanja države. V zvezi s pravilom krivde pa navaja, da DPN ne predstavlja podlage, da bi tožena stranka morala odkupiti nepremičnine v lasti tožnikov, ampak nudi le podlago, da investitor lahko začne s postopkom pridobitve gradbenega dovoljenja.

**Presoja Vrhovnega sodišča**

17. Revizija je v razmerju do prve toženke utemeljena, v razmerju do druge toženke pa neutemeljena.

_Pojasnilo glede dopuščenih revizijskih vprašanj in načinu odgovora nanje_

18. V tej zadevi je Vrhovno sodišče dopustilo več obsežnejših vprašanj. Te razčlenjujejo osrednji problem te pravde na različne relevantne pravne prvine, ki jih bo Vrhovno sodišče v nadaljevanju obravnavalo po svojem razlogovalnem vrstnem redu. Zato tudi ne bo podajalo izrecnih odgovorov na vsako posamezno vprašanje. Skupno bistvo vseh prvin je namreč, ali je bila tožeča stranka prizadeta v svoji lastninski pravici zato, ker je država ustavno zasnovo 69. člena Ustave prek zakona in podzakonskih aktov normativno konkretizirala na ustavno nedopusten (zlasti pomanjkljiv) način. Dalje, če je odgovor pritrdilen, ali je zato podana odškodninska odgovornost države ali/in investitorja ali pa so podani zadržki (npr. neizčrpanost pravnih sredstev), zaradi katerih tožnikom odškodnina (še) ne pripada.

_Glede metodoloških izhodišč_

19. Sodbi nižjih sodišč v tej zadevi se v pretežni meri opirata na pravno literaturo ter na predhodno odločbo Vrhovnega sodišča. 20. Prva ima naravo spoznavnega pravnega vira, prek katerih se nam razkrivajo relevantni civilnopravni instituti.

21. Druga ima naravo precedensa.

22. Pri rokovanju z literaturo, ki obravnava civilnopravne institute, ter pri rokovanju s predhodnimi odločbami Vrhovnega sodišča, je potrebna previdnost. Tako kot mora biti pravni razlagalec, ko se opira na postavljeno (zlasti zakonsko) pravo, previden, da bi nosilnih razlogov ne oprl na prekrito pravno praznino1, ter se mora pravno razlogovalnemu padcu vanjo izogniti z uporabo argumenta teleološke redukcije, velja zanj še toliko večja preudarnost, ko se opira bodisi na predhodne odločbe bodisi na stališča iz pravne literature.

23. Pri metodi precedenčnega utemeljevanja mora biti osrednja pozornost namenjena zlati temu, ali se nosilni razlogi predhodne odločbe sploh prilegajo relevantnemu dejanskemu stanu obravnavane zadeve. Povedano bolj preprosto: ali imamo sploh opraviti z istovrstnim pravnim problemom, o katerem je bilo predhodno že odločeno. V tem se sodniškopravno pravilo bistveno razlikuje od zakonskega pravila. Četudi je sodniškopravno pravilo v predhodni odločbi izraženo na abstrakten način (večkrat nato zajeto tudi v evidenčni stavek) in tako spominja na pravilo zakonskega prava, ni vsebina evidenčnega stavka tista, ki bi zavezovala2. Tisto, kar zavezuje, je odločitev o sodnem sporu. Podlaga zavezujočnosti pa je načelo enakega varstva pravic (22. člen Ustave).

24. Stališča pravne literature nimajo takšne zavezujoče podlage. Stališča imajo argumentacijski pomen, a tudi tu je samoumeven pogoj, da se ti instituti sploh prilegajo obravnavani zadevi, ne pa, da je to ujemanje zgolj površinsko, celo navidezno in/ali iztrgano iz konceptualne celote.

_Posebej o primerjavi z zadevo II Ips 220/2017 z dne 17. 1. 2019_

25. Obe nižji sodišči sta se močno oklenili na stališča v navedeni predhodni zadevi, ki jih je Vrhovno sodišče sicer podalo v razveljavitvenem sklepu. Sodišče prve stopnje je pretežen del svoje obrazložitve stkalo neposredno iz obrazložitve tega sklepa. Izhodišče primerjanja je bilo stališče o subsidiarnosti odškodninskega varstva: "Nadaljnja večkrat poudarjena značilnost odškodninske odgovornosti za oblastno protipravnost je subsidiarnost tega varstva. Gre za skrajno sredstvo, ultimum remedium. Iz načela subsidiarnosti izhaja zahteva po izčrpanju pravnih sredstev." (povzeto iz evidenčnega stavka; obširnejša obrazložitvena pasaža je vsebovana v 16. točki sklepa II Ips 220/2017).

26. Sodišče prve stopnje je presodilo, da zahteva po izčrpanju pravnih sredstev ni podana, saj bi imela tožeča stranka možnost s pobudo za presojo ustavnosti in zakonitosti izpodbijati Uredbo pred Ustavnim sodiščem, česar pa ni izkoristila. Pritožbeno sodišče, je, drugače, takšno neizčrpano pravno sredstvo prepoznalo v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Na tem stališču torej sloni izpodbijana pravnomočna sodba.

27. Pritožbeno sodišče je svoje stališče utemeljilo z besedami Vrhovnega sodišča iz obrazložitvi sklepa II Ips 220/2017: "(...) da tožniki res niso brez pravnega varstva, saj če so na zemljišču, ki je bilo pred tem zazidljivo, nameravali graditi, lahko zaprosijo za ustrezno gradbeno dovoljenje. V upravnem postopku bi bili morda zavrnjeni, a v naknadnem upravnem sporu sodišče ne bi bilo vezano na Uredbo, če bi ugotovilo, da je ta nezakonita. Sodišča so namreč po Ustavi RS vezana le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave RS). V vseh sodnih postopkih imajo sodišča pristojnost za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov in predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti ter morajo odkloniti njihovo uporabo, če ugotovijo njihovo neustavnost ali nezakonitost. Tako se izkaže, da bi bilo posledice zatrjevane nezakonitosti Uredbe mogoče sanirati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja." (9. točka izpodbijane sodbe).

28. Uporabo tega stališča v obravnavani zadevi sta revidenta utemeljeno napadla. Trdita, da sta omejitev lastninske pravice zaradi uresničevanja javnega interesa sprejela in ji ne nasprotujeta. Zato tudi nimata namena graditi. To pa še ne pomeni, da v njuno lastninsko pravico ni bilo poseženo in za ta poseg zahtevata razlastitveno odmeno.

29. Vrhovno sodišče ugotavlja, da skupnega vrednotnega temelja _(tertium comparationis_), ki bi po analogiji tudi v obravnavani zadevi narekoval (in dopuščal) uporabo stališča, sprejetega v zadevi _II Ips 220/2017_, ni. Bistvo razlogov v navedeni predhodni odločbi je neločljivo povezano z naslednjim izhodiščem: "Če so na zemljišču, ki je bilo pred tem zazidljivo, nameravali graditi, lahko zaprosijo za ustrezno gradbeno dovoljenje" (20. točka navedenega sklepa).

Vrhovno sodišče v predhodni zadevi nato pojasnjuje, da bi bila morebitna nezakonitost Uredbe v upravnem sporu odklonjena _(exceptio illegalis_) in do škode sploh ne bi prišlo. A sklep je razveljavitveni ravno zato, da bi stranke svoje navedbe lahko prilagodile v njem razčlenjeni pravni podlagi.

"To še posebej velja za tožnike, ki zaenkrat uveljavljajo le škodo zaradi spremembe namembnosti kot razliko med vrednostjo zemljišča pred in po spremembi namembnosti - in ne škode zaradi izgubljene priložnosti za prodajo kot posledice zajetja njihovega zemljišča v DPN" (21. točka navedenega sklepa).

30. V obravnavani zadevi je trditvena podlaga bistveno drugačna, nadgrajena. Tožeča stranka obstoj javne koristi in potrebo po razlastitvi sprejema. Graditi ne namerava, zato jo je siliti v postopek izdaje gradbenega dovoljenja absurdno.3 Tam navsezadnje tudi ne bi mogla doseči tistega, kar želi, ter ji po Ustavi pripada. To pa je dosledno spoštovanje njenega ustavnopravnega položaja razlastitvenega zavezanca. Koneksitete med izčrpanjem pravnih sredstev v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja na eni ter ciljem, ki ga zasleduje tožeča stranka v tej pravdi, tako sploh ni.

_O odškodninski odgovornosti države: odškodninskopravni pluralizem_

31. Iz navedene odločbe ter pravne literature sta nižji sodišči, nadalje, črpali tudi stališče o nujnosti kvalificirane protipravnosti. To stališče izvira iz narave oblastnega (zlasti sodniškega) odločanja4. 32. Vendar pojem odškodninske odgovornosti države ni enovit.5 Država npr. po povrnitvenih shemah tako odgovarja tudi brez protipravnega ravnanja. Dalje, država ne odgovarja le za protipravno odločanje sodišč in upravnih organov. To je zgolj podmnožica odškodninske odgovornosti države za protipravno izvajanje oblasti. Narava sodniškega odločanja, ki narekuje obstoj kvalificirane protipravnosti, ne zaznamuje celotne množice. Zato stališč o kvalificirani protipravnosti, ki so se oblikovala v zvezi z odgovornostjo države za sodniške napake, ni mogoče avtomatično preslikati tudi v druge odškodninskopravne položaje, za katere je država odškodninsko odgovorna.

33. Prav poseben primer odškodninske odgovornosti države je odgovornost za razlastitve. Tu gre za odškodninsko odgovornost v širšem smislu, ki je po vsebini nadomestilo.6 Ko gre za javnopravni povrnitveni zahtevek, protipravnost države sploh ni pogoj zanj. Temu tipu odgovornosti se pogoj kvalificirane protipravnosti torej ne prilega.

34. Še dodatno poseben problem so dejanske razlastitve in dejanski razlaščujoči posegi, pri katerih gre za kršitev (neuporabo ali nepravilno, pomanjkljivo uporabo) pravil o razlastitvi (69. člen Ustave). Ustavnopravno nevzdržno bi bilo, če bi sodišče takšno kršitev toleriralo ter dejanskega razlaščenca pahnilo v slabši položaj od siceršnjega razlastitvenega zavezanca, češ da ravnanje države ni bilo tudi kvalificirano protipravno, ter mu zato v zvezi z dejansko razlastitvijo ne pripada nikakršno pravno varstvo. Zato problem dejanskih razlastitev sodišča obravnavajo tudi v luči 69. člena Ustave7. _Ustavnopravno bistvo problema_

35. Razlastitev kakor tudi razlaščujoči posegi (tipičen primer je služnost v javno korist) imajo ustavnopravno sidrišče. Gre za poseg v lastninsko pravico, ki je ustavno dopusten le, če so izpolnjeni pogoji iz 69. člena Ustave. Prvič, poseg mora utemeljevati javna korist. Drugič, poseg mora biti ekonomsko izravnan s plačilom nadomestila. Tretjič, pogoje razlastitve mora določati zakon; vanj mora biti že po splošnih ustavnih načelih vgrajeno načelo sorazmernosti.8 9 Četrtič, prizadeti lastnik - razlastitveni zavezanec, mora imeti procesno možnost ugotavljanja prvih treh pogojev v konkretnem razlastitvenem postopku, iz česar sledi, da je razlastitveni poseg ustavno dopustno udejanjiti le s konkretnim in posamičnim pravnim aktom v poštenem postopku (upoštevaje procesne zahteve iz 22. in 25. člena Ustave).

36. Tožnika nista bila prizadeta le v svoji lastninski pravici, marveč so bila pri tem prekršena vsa prej navedena varovala, ki izhajajo iz 69. člena Ustave ter na njem zgrajeni sodni praksi. Za takšne položaje se je v literaturi in sodni praksi uveljavil izraz _dejanska razlastitev_10. 37. Za ta položaj je značilno, da je posameznik še vedno lastnik, a hkrati je njegova lastninska pravica dejansko omejena ali celo izvotljena. Položaji so lahko različni, skupno jim je dvoje: lastnikov položaj je negotov, viseč in v času, ko je veljal ZUreP-1 (tak je tudi obravnavan primer), lastnik ni imel na voljo pravnega sredstva, s katerim bi negotovost lahko odpravil tako, da bi sam sprožil postopek pravne razlastitve. Takšno legitimacijo mu danes daje četrti odstavek 209. člena ZUreP-3. Revidenta sicer načenjata tudi pomanjkljivost aktualne ureditve, a glede na to, da se pritožbeno sodišče do te ureditve sploh ni opredeljevalo, se v tem razveljavitvenem sklepu tudi Vrhovno sodišče ne bo opredeljevalo do pomena in morebitnih pomanjkljivosti spremenjene ureditve. Edino, kar je mogoče v tej fazi zanesljivo reči, je, da ZUreP-3 za nazaj (za obdobje od sprejema sporne Uredbe do uveljavitve ZUreP-3) tožnikov ni odškodoval. Kakšen je pomen nove ureditve za naprej, pa bo lahko predmet nadaljnjega postopka.

38. Dokler je potencialno razlastitveni zavezanec še vedno lastnik, četudi je njegova pravica gola, mu po logiki stvari ne more pripadati nadomestilo za razlastitev. To pa ne pomeni, da je brez vsakršnega varstva11. V luči te pravde bi lahko prišla v poštev zlasti dva zahtevka. Prvič, dejanski razlaščenec mora biti upravičen do nadomestila za čas od dejanskega odvzema posesti (oziroma bistvene omejitve izvrševanja lastninske pravice) do pravne razlastitve.12 Drugič, tudi v tem vmesnem času je upravičen do odškodnine zaradi "protipravne opustitve dolžnega ravnanja."13 Ta zahtevek ni istoveten razlastitveni odmeni. V doslejšnji sodni praksi še ni bil vsebinsko razčlenjen. Breme oškodovanca je, da opredeli obstoj škode. Obravnavanje višine škode in pripadajoče odškodnine bo predmet nadaljnjega (ustrezno odprtega) kontradiktornega postopka. Na tej točki zato Vrhovno sodišče še ne more konkretno reči, v kolikšnem obsegu in za kakšne oblike škode pravni red v danem položaju odškodnino izrecno predvideva in/ali razlagalno omogoča. Samo po sebi pa se razume, da se denarne odmene, ne glede na to, kako zahtevke poimenujemo, ne smejo podvajati.

**Sklepna stališča**

39. Nižji sodišči se v obrazložitvah z vprašanjem višine nista ukvarjali, čeprav je sodišče prve stopnje v zvezi z ugotavljanjem višine izvedlo celo dokaz z izvedencem gradbene stroke, a nato zahtevek vseeno že po podlagi zavrnilo. Tožeči stranki sta sodišči tako že a priori odrekli pravico do plačila odškodnine. Zakaj je tak aprioren sklep pravno napačen, je razvidno iz gornje obrazložitve. Tožnikoma ni mogoče očitati, da nista izčrpala pravnih sredstev. Kar uveljavljata tu, je namreč nekaj drugega kot tisto, kar bi lahko dosegla bodisi v postopku pred Ustavnim sodiščem, če bi tam spodbijala ustavnost in zakonitost Uredbe, bodisi v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja. Tega, kar uveljavljata v tem postopku, prav zaradi pomanjkljive ureditve drugje nista mogla doseči. Čim je tako, jima je treba to možnost dopustiti v tej pravdi, v nasprotnem primeru bi ne bila le žrtvi protiustavnega posega v njuno lastninsko pravico, marveč bi jima bila odvzeta tudi vsakršna možnost za zaščito tako nastalega položaja.

_Glede odškodninske odgovornosti države_

40. Vse navedeno se po naravi stvari nanaša le na prvo toženko. Ta je tista, ki je sprejela Uredbo ter odgovarja za škodno stanje, v katerem sta se znašla tožnika, in ta je tista, ki bi morala poskrbeti za takšno normativno konkretizacijo 69. člena Ustave, da ta pravda ne bi bila potrebna.

_Glede odškodninske odgovornosti investitorja (druge toženke)_

41. Drugi toženki ničesar od tega ni mogoče pripisati. Druga toženka za pomanjkljivo normativno konkretizacijo 69. člena Ustave ne more odgovarjati.

**Odločitev o reviziji**

42. Odločitev nižjih sodišč, ki sta odškodninski zahtevek dejanskih razlaščencev zavrnilo z utemeljitvijo, da tožnika nista izčrpala pravnih sredstev, je v opreki z 69. členom Ustave, ki tudi dejanskim razlaščencem priznava pravico do odmene tako zaradi razlaščajočih posegov kakor zaradi trajanja tega postopka, v katerem je njuna lastninska pravica skozi daljše časovno obdobje dejansko omejena v svojem bistvu. Podan je položaj, ko je zaradi zmotne uporabe materialnega prava ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, kar je v skladu s pooblastilom iz drugega odstavka 380. člena ZPP Vrhovnemu sodišču narekovalo, da obe sodbi v delu, ki se nanaša na prvo toženko razveljavi ter zadevo vrne sodišču prve stopnje v nov postopek.

43. Ker ni podlage, da bi druga toženka poleg države odgovarjala za njene pravodajne napake v postopku normativne konkretizacije, je Vrhovno sodišče revizijo v delu, ki napada zavrnitev zahtevka zoper njo, na podlagi pooblastila iz 378. člena ZPP zavrnilo.

**Odločitev o stroških**

44. Odločitev o stroških postopka v II. točki izreka (razveljavitev stroškovne odločitve v delu, ki se nanaša na prvo toženko) je oprta na tretji odstavek 165. člena ZPP.

45. Odločitev o stroških postopka v III. točki izreka (obveznost revidentov, da plačata stroške druge toženke, ki jih je imela z vložitvijo odgovora na revizijo) temelji na merilu uspeha iz prvega odstavka 154. člena ZPP. Stroške je sodišče obračunalo po veljavni Odvetniški tarifi (3. točka tar. št. 22 ter tretji odstavek 11. člena OT, s pripadajočim DDV po 2. členu OT) ter znašajo 894,5 EUR.

46. Odločitev o stroških revizijskega postopka v razmerju med tožečo stranko in prvo toženko se pridrži za končno odločbo na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 165. člena ZPP.

**Sestava senata in glasovanje**

47. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu vrhovnih sodnic in sodnikov, ki so navedeni v uvodu te sodbe. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

1 O prekritih pravnih prazninah in argumentu teleološke redukcije glej več: M. Pavčnik, Argumentacija v pravu, 4. izdaja, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2022, str. 106, 107 ter 177-179. 2 Prim. M. Pavčnik, Glose ob sodniškem pravu, str. 27, 28 ter A. Novak, Pojem in pojavnosti sodniškega prava, str. 356-358, oboje v: A. Novak, M. Pavčnik (ur.), Sodniško pravo, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2023. 3 Celo glede ustavnosodnega postopka, kjer Ustavno sodišče razmeroma strogo presoja pogoj izčrpanosti pravnih sredstev, v pravni literaturi naletimo na svarilo pred slabimi učinki radikalne izpeljave: generiranju pravnih sporov, podaljševanju pravne negotovosti, izčrpavanju sodstva, siljenju pobudnikov v nesmiselne spore, na skrajnih točkah celo napotovanje na protipravna ravnanja. Tako J. Zobec, Pravni interes kot procesna predpostavka (drugi odstavek 162. člena Ustave) v: M. Pavčnik, A. Novak (ur.), (Ustavno)sodno odločanje, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 417. 4 Prim. E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, str. 162-165, ter J. Zobec, Odgovornost sodnika in odgovornost države za sodniške napake, str. 122-124, oboje v: D. Možina (ur.), Odškodninska odgovornost države, Ius software, GV Založba, Ljubljana 2015. 5 O raznovrstnih odškodninskopravnih položajih glej: D. Možina, Odškodninska odgovornost države v: D. Možina (ur.), nav. delo, str. 17-60. 6 Glej: D. Možina, nav. delo, str. 57. 7 Glej: T. Pavčnik, Pravica do nadomestila za razlastitev in razlaščujoče posege (v kontekstu dejanskih razlastitev) v: N. Plavšak (ur.), Zbornik sodobno pravo 2022, TaxFinLex, Ljubljana 2022, str. 70-80. 8 Prim. M. Avbelj v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova Univerza, Evropska Pravna fakulteta, Ljubljana 2019, 1. del, str. 554. 9 O Sorazmernosti glej: G. Virant L. Šturm (ur.) Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2010, 675, 676. 10 Obravnavana zadeva je primerljiva z zadevo ESČP, Sporrong in Lönnroth proti Švedski (št. 7151/75; 7125/75) z dne 23. 9. 1982. ESČP je (med drugim) ugotovilo kršitev 1. člena Prvega protokola k EKČP. 11 O pluralizmu zahtevkov glej: T. Pavčnik, nav. delo, str.77. 12 Ta vidik prikrajšanja, ki ga mora razlastitveni upravičenec nadomestiti dejanskemu razlaščencu, je Ustavno sodišče obravnavalo v odločbi U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 13. 5. 2013. Tu je presojalo ureditev po Energetskem zakonu (EZ) ter ugotovilo, da je bila osma alineja prvega odstavka 59.a člena EZ v neskladju z Ustavo, ker zakonodajalec ni predvidel plačila ustrezne denarne odmene za čas od dejanskega začetka uporabe do izdaje odločbe v razlastitvenem postopku ali pridobitve pravice do posesti. To stališče je Ustavno sodišče ponovilo tudi v Odločbi U-I-186/16 z dne 22. 3. 2018, kjer je ugotovilo, da je bila v neskladju z Ustavo druga alineja prvega odstavka 54. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor. 13 Ta vidik je Ustavno sodišče obravnavalo v zadevi Up-849/14 z dne 27. 9. 2018.