Jedro

ZSVarPre je s prenosom pravic do varstvenega dodatka in državne pokojnine v sistem socialno varstvenih prejemkov posegel v pridobljene pravice upravičencev do omenjenih pravic, s tem pa posegel tudi v načelo pravne varnosti oziroma načelo zaupanja v pravo, vendar je prav z upoštevanjem narave tega posega določil izplačevanje dajatev starim upravičencem do varstvenega dodatka vse do zadnjega v mesecu, v katerem je izdana nova odločba, in katere sprejem je predhodno predvidel zaradi prevedbe v nov sistem.

ZSVarPre in ZUPJS tudi ne izključujeta pravil ZUP. ZUPJS v 34. členu izrecno določa, da center za socialno delo odloča o pravicah iz javnih sredstev po ZUP-u, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso drugače urejena. Zato se je s tem v zvezi mogoče dodatno sklicevati, ob upoštevanju posebnosti iz četrtega odstavka 68. člena ZSVarPre, tudi na določbo drugega odstavka 281. člena ZUP, po kateri se v primeru razveljavitvene odločbe ne odpravijo pravne posledice, ki so že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je odpravilo odločbo tožene stranke z dne 11. 1. 2013. Odločbo Centra za socialno delo Č. z dne 1. 3. 2012 je v prvem odstavku izreka spremenilo tako, da je datum 1. 1. 2012 nadomestilo z datumom 31. 3. 2012, v ostalem pa odločilo, da odločba z dne 1. 3. 2012 ostane v veljavi. Zavrnilo je zahtevek tožnika, da je tudi od 1. 1. 2012 upravičen do denarne socialne pomoči oziroma do varstvenega dodatka po Zakona o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre).

2. Sodišče je med drugim ugotovilo, da je bila tožniku z odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije z dne 27. 7. 2011 priznana pravica do varstvenega dodatka. Na dan 1. 1. 2012 je bil upravičen do tega dodatka po Zakonu o varstvenem dodatku (v nadaljevanju ZVarDod). Na podlagi 66. in 68. člena ZSVarPre in petega odstavka 56. člena Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (v nadaljevanju ZUPJS) je Center za socialno delo Č. dne 1. 3. 2012 po uradni dolžnosti izdal odločbo, s katero je razveljavil prejšnjo odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Odločil je, da vlagatelj oziroma družina s 1. 1. 2012 ni upravičen do denarne socialne pomoči, do varstvenega dodatka, do plačila prispevka za obvezno zdravstveno zavarovanje in do kritja razlike do polne vrednosti zdravstvenih storitev. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil z odločbo z dne 11. 1. 2013. Sodišče je presodilo, da je tožena stranka pravilna odločila, da tožnik nima več pravice do varstvenega dodatka, saj ni izpolnjeval pogojev iz 49. člena ZSVarPre. Odločilo pa je, da je tožena stranka ravnala nepravilno, ko je to odločbo razveljavila že s 1. 1. 2012, saj bi morala upoštevati četrti odstavek 68. člena ZSVarPre. Ker je bila prvostopenjska odločba izdana 1. 3. 2012, bi morala razveljavitev učinkovati z 31. 3. 2012. To pomeni, da je bil tožnik upravičen do varstvenega dodatka do tega datuma.

3. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožene stranke zavrnilo in v izpodbijanem delu potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Tako kot sodišče prve stopnje se je sklicevalo na določbo četrtega odstavka 68. člena ZSVarPre. Pritrdilo je sicer stališču tožene stranke, da je zakonodajalec z novo ureditvijo socialno varstvenih prejemkov zasledoval cilj, da se uživalcem pravic po prejšnjih predpisih pravice po novi sistemski ureditvi prevedejo s pričetkom uporabe tega zakona, da je v ta namen predvidel tudi časovno obdobje treh mesecev in da je logična tudi ureditev, da se v vseh tistih primerih, ko upravičenci izpolnjujejo pogoje za pridobitev socialno varstvenih prejemkov po ZSVarPre pravice priznajo z začetkom uporabe tega zakona. Takšne posledice pa ne morejo nastopiti pri tistih uživalcih, za katere se po prevedbi ugotovi, da po novem zakonu ne izpolnjujejo več pogojev za pridobitev pravic. Sodišče se sklicuje tudi na splošna pravila o učinkovanju razveljavitvenih odločb, kar je nenazadnje vgrajeno tudi v četrti odstavek 68. člena ZSVarPre - z določbo, da se med drugim tudi pravica (pravilno dajatev) iz naslova varstvenega dodatka izplačuje do zadnjega dne v mesecu, v katerem je izdana nova odločba o upravičenosti ali neupravičenosti do socialno varstvenih prejemkov. Sodišče druge stopnje je zavrnilo sklicevanje tožene stranke na 71. člen ZSVarPre oziroma 56. člen ZUPJS.

4. Zoper pravnomočno sodbo sodišča druge stopnje je tožena stranka vložila revizijo, v kateri uveljavlja zmotno uporabo materialnega prava. Sklicuje se na določbo drugega odstavka 68. člena ZSVarPre, po kateri se upravičencem priznajo prejemki po tem zakonu z začetkom uporabe tega zakona, torej s 1. 1. 2002. Enako velja za primer ugotovitve, da upravičenec ne izpolnjuje pogojev po tem zakonu. Z uveljavitvijo ZSVarPre je prenehal veljati ZVarDod, center za socialno delo pa je moral le ugotoviti, ali dotedanji prejemnik varstvenega dodatka še izpolnjuje pogoje za pridobitev socialno varstvenih prejemkov po novem zakonu. Sklicuje se na 66. člen ZSVarPre in navaja, da je določbo 68. člena tega zakona treba razlagati v povezavi z ZUPJS, in sicer 32. členom oziroma tudi 38. in 71. členom ZSVarPre. Meni, da ne gre za nezakonito retroaktivnost. Zakon je predvidel razveljavitev vseh veljavnih odločb s 1. 1. 2012, zato ni pravno relevantno, kdaj je bila izdana posamična nova odločba. Obratno stališče bi pomenilo, da bi se upravičencem pravice priznale na različne datume, odvisno od datuma izdaje nove odločbe, kar ni sprejemljivo. Sodišči naj bi tudi spregledali določbo petega odstavka 68. člena ZSVarPre o akontaciji socialnovarstvenih prejemkov, kar naj bi izhajalo tudi iz Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012. Da razveljavitev ne pomeni vedno razveljavitve z učinkom za naprej, kaže tudi določba 45. člena ZSVarPre.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo, izdano na drugi stopnji, oziroma zoper sklep sodišča druge stopnje, s katerim je bil postopek pravnomočno končan (prvi odstavek 367. člena ZPP in prvi odstavek 384. člena ZPP v povezavi z 19. členom Zakona o delovnih in socialnih sodiščih). Revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni (prvi odstavek 371. člena ZPP).

7. Varstveni dodatek že pred uveljavitvijo ZSVarPre ni bil samostojna pravica iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, temveč je bil glede na svojo funkcijo bližje naravi socialnovarstvene dajatve. Namenjen je bil zagotavljanju socialne varnosti prejemnikov najnižjih pokojnin, oziroma (kot socialni korektiv) izboljšanju materialne varnosti upravičencev. Sredstvo za izplačevanje je zagotavljala Republika Slovenija iz državnega proračuna(1). Z ZSVarPre je prišlo do prenosa te in še drugih pravic v sistem socialno varstvenih prejemkov, zaradi česar je bilo treba urediti tudi pravila o prehodu na nov sistem.

8. V zvezi s prehodom je za odločanje v tej zadevi predvsem pomembna ureditev v 68. člena ZSVarPre in ne neposredna določba 66. člena tega zakona, saj se ta nanaša na upravičence do denarne socialne pomoči po Zakonu o socialnem varstvu (ZSV). Iz 68. člena citiranega zakona izhaja, da centri za socialno delo v roku treh mesecev od začetka uporabe tega zakona (2) po uradni dolžnosti ugotovijo, ali prejemniki ali prejemnice varstvenega dodatka po ZVarDod in državne pokojnine po ZPIZ-1, izpolnjujejo pogoje za preoblikovanje njihovih pravic v pravice do socialno varstvenih prejemkov po tem zakonu (prvi odstavek). V postopku, izvedenem po prejšnjem odstavku, izda center za socialno delo odločbo, s katero razveljavi odločbo o priznanju pravice do varstvenega dodatka po ZVarDod oziroma pravice do državne pokojnine po ZPIZ-1. Če upravičenec izpolnjuje pogoje za pridobitev socialnovarstvenih prejemkov po tem zakonu, mu z isto odločbo z začetkom uporabe tega zakona prizna ustrezno pravico do socialnovarstvenih prejemkov po tem zakonu, v nasprotnem primeru pa odloči, da ne izpolnjuje pogojev za pridobitev socialno varstvenih prejemkov po tem zakonu (drugi odstavek). Iz četrtega odstavka (3) izhaja tudi, da se upravičencem, ki so na dan začetka uporabe tega zakona upravičeni do državne pokojnine ali do varstvenega dodatka, te pravice izplačujejo do zadnjega dne v mesecu, v katerem je izdana nova odločba o upravičenosti ali neupravičenosti do socialno varstvenih prejemkov po tem zakonu. Peti odstavek, na katerega se sklicuje tudi tožena stranka, pa določa, da se sredstva, izplačana na podlagi prejšnjega odstavka, štejejo kot akontacija socialno varstvenih prejemkov po tem zakonu. V primeru, da je upravičenec na podlagi odločbe iz drugega odstavka tega člena upravičen do višjega mesečnega zneska, kot mu je bil izplačan z akontacijo, se mu s to odločbo za obdobje, ko mu je bila izplačana akontacija, prizna le razlika med akontativno izplačanimi sredstvi in dejansko višino sredstev, do katerih je upravičen na podlagi te odločbe.

9. Iz citirane določbe torej med drugim izhaja, da center za socialno delo z odločbo razveljavi prejšnjo odločbo o priznanju pravic do varstvenega dodatka in/ali državne pokojnine ter v primeru, če upravičenec izpolnjuje pogoje po novem zakonu, z isto odločbo prizna ustrezno pravico, v nasprotnem primeru pa odloči, da teh pogojev ne izpolnjuje. Zakon določa priznanje pravic po novem zakonu z začetkom njegove uporabe, če seveda upravičenec izpolnjuje pogoje. Izrecno tudi določa, da so upravičenci do državne pokojnine in varstvenega dodatka (upravičenci po prejšnjih predpisih) upravičeni do izplačil do zadnjega dne v mesecu, v katerem je izdana nova odločba o upravičenosti ali neupravičenosti do socialnovarstvenih prejemkov po tem zakonu. Tako izplačana sredstva se štejejo kot akontacija socialnih prejemkov po tem zakonu, v primeru če je upravičenec upravičen do višjega mesečnega zneska po tem zakonu, kot je znašala akontacija, pa se mu prizna le razlika med akontativno izplačanimi zneski in dejansko višino sredstev, do katere je upravičen na podlagi nove odločbe. To praktično velja le za primer upravičenosti do višjega mesečnega zneska po ZSVarPre in ne v primeru, če je ta znesek (ki v skladu z drugim odstavkom 68. člena ZSVarPre upravičencem po novem zakonu pripada od uveljavitve tega zakona) nižji, oziroma v primeru, če po prevedbi oziroma ugotavljanju izpolnjevanja pogojev za preoblikovanje pravic v pravice do socialno varstvenih prejemkov po ZSVarPre upravičenci ne izpolnjujejo več pogojev za pridobitev teh pravic. Takrat o posebni akontaciji pravic po novem zakonu tudi logično ni mogoče govoriti. Zato določbe petega odstavka 68. člena ZSVarPre ni mogoče razumeti tako, da v primeru negativne odločbe o upravičenosti po tem zakonu (po predhodni razveljavitvi prejšnje odločbe) predstavlja podlago za poseg v že priznano državno pokojnino ali varstveni dodatek za nazaj, tj. pred izdajo odločbe oziroma pred zadnjim dnem v mesecu, v katerem je izdana nova odločba. Tudi citirana določba drugega odstavka 68. člena ZSVarPre predvideva le priznanje pravic po ZSVarPre, ne ureja pa primerov prenehanja upravičenosti do prejemkov po starem zakonu, ko pogojev za priznanje pravic po novem zakonu ni več. To (med drugim) določa četrti odstavek 68. člena citiranega zakona.

10. Jasno je tudi, da je ZSVarPre s prenosom pravic do varstvenega dodatka in državne pokojnine v sistem socialno varstvenih prejemkov, posegel v pridobljene pravice upravičencev do omenjenih pravic, s tem pa posegel tudi v načelo pravne varnosti oziroma načelo zaupanja v pravo (4), vendar je prav z upoštevanjem narave tega posega določil izplačevanje dajatev starim upravičencem do varstvenega dodatka vse do zadnjega v mesecu, v katerem je izdana nova odločba, in katere sprejem je predhodno predvidel zaradi prevedbe v nov sistem.

11. ZSVarPre in ZUPJS ob navedeni določbi tudi ne izključujeta pravil ZUP. ZUPJS v 34. členu izrecno določa, da center za socialno delo odloča o pravicah iz javnih sredstev po ZUP-u, če posamezna vprašanja v tem zakonu niso drugače urejena. Zato se je s tem v zvezi mogoče dodatno sklicevati, ob upoštevanju posebnosti iz četrtega odstavka 68. člena ZSVarPre, tudi na določbo drugega odstavka 281. člena ZUP, po kateri se v primeru razveljavitvene odločbe ne odpravijo pravne posledice, ki so že nastale, ne morejo pa nastati iz nje nobene nadaljnje pravne posledice.

12. Sklicevanje tožene stranke na določbo 38. člena ZSVarPre oziroma 32. člena ZUPJS ne more biti uspešno, saj iz njih izhaja, od kdaj naprej pripadajo upravičencu posamezne pravice na zakonski podlagi, to pa ne posega v ureditev datuma poteka priznanja teh pravic oz. izplačevanja dajatev po prejšnji zakonodaji. V tej povezavi tudi ni utemeljeno sklicevanje na določbo drugega odstavka 71. člena ZSVarPre, ki za potrebe odločanja po prejšnjem členu, ki predvideva informativni izračun pravic do socialno varstvenih prejemkov po tem zakonu, šteje kot dan vložitve vloge prvi dan v mesecu pred začetkom uporabe tega zakona. Gre za tehnično določbo, ki je bila predvidena le za potrebe in namen hitrejšega odločanja o pravicah v prehodnem obdobju, nima pa takšnega dometa, kot ga skuša prikazati tožena stranka. Prenehanja že pridobljenih pravic oziroma izplačevanja dajatev po prejšnjih predpisih v zvezi s prevedbo v nov sistem, v katerem pa upravičenci ne izpolnjujejo več pogojev za njihovo priznanje ali priznanje drugih pravic, ne ureja niti 56. člen ZUPJS.

13. Revizijsko sodišče se načeloma strinja s tem, da pojem razveljavitve v nekaterih primerih lahko razumemo tudi drugače. V ta namen se tožena stranka sklicuje na določbo 45. člena ZSVarPre, ki ureja postopek ugotavljanja upravičenosti do denarne socialne pomoči za nazaj, vendar gre za specialno določbo, ki ni podlaga za presojo v tem primeru (5), v določbah, ki so podlaga za odločanje, pa kaj takega ni predvideno.

14. Revizijsko sodišče kot neutemeljene zavrača tudi revizijske navedbe o neenakem obravnavanju v podobnih primerih, saj gre v konkretnem primeru za poseg v že pridobljeno pravico upravičenca v celoti, za razliko od nekaterih drugih upravičencev, ki so pravico do dajatev po novem zakonu pridobili ali pridobili celo v višji višini kot pred tem.

15. Tudi primerjava s 66. člen ZSVarPre ne kaže na razloge za drugačno odločitev (6). To izhaja tudi iz odločbe Vrhovnega sodišča v zadevi VIII Ips 49/2015. 16. Glede na navedeno in v skladu s 378. členom ZPP je revizijsko sodišče zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.

Op. št. (1): Glej tudi ZVarDod.

Op. št. (2): Uporabljati se je začel 1. 1. 2012 - glej 82. člen ZSVarPre in 8. člen ZSVarPre-A. Op. št. (3): Tretji odstavek za odločanj v tej zadevi ni pomemben.

Op. št. (4): Glej tudi obrazložitev predloga zakona.

Op. št. (5): Ta določba tudi ni predmet presoje.

Op. št. (6): Iz obrazložitve predloga Zakona o socialno varstvenih prejemkih z dne 3. 5. 2010 celo izrecno izhaja, da se bodo tudi v primeru iz sedanjega 66. člena zakona do razveljavitve odločb še naprej izplačevali prejemki - denarna socialna pomoč upravičencem po ZSV.