Jedro

V obravnavani zadevi je tožnik uveljavljal odškodninsko odgovornost države zaradi izdaje nepravilnega posamičnega upravnega akta in ne zaradi zakonodajne protipravnosti. Zato je pomembna le presoja, ali ravnanje davčnih organov, ki po ugotovitvah sodišča druge stopnje nadrejenih organov niso opozorili na morebitno protiustavnost ZDavP-2, predstavlja protipravno ravnanje, ki je po 26. členu Ustave predpostavka za odškodninsko odgovornost države. Sodišči prve in druge stopnje sta ugotovili, da je na protiustavnost določbe 68.a člena ZdavP-2 že med zakonodajnim postopkom opozorila zakonodajna-pravna služba Državnega zbora. Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZdavP-2G) je za vlado pripravilo Ministrstvo za finance. V zakonodajnem postopku je v imenu vlade sodelovalo takratno vodstvo Ministrstva za finance. To vodstvo kljub temu, da je bilo v zakonodajnem postopku s strani zakonodajnopravne službe Državnega zbora opozorjeno na neustavnost predpisa, predloga spremembe zakona ni spremenilo. Odločitev Ministrstva za finance je glede na položaj in avtoriteto zakonodajnopravne službe morala temeljiti na tehtnem premisleku. Javnim uslužbencem, ki so v okviru Ministrstva za finance na prvi in drugi stopnji odločali o tožnikovi davčni zadevi, glede na opisano predhodno ravnanje njihovih nadrejenih in načelo hierarhičnosti, ni mogoče očitati, da vprašanja protiustavnosti niso ponovno načeli, ampak so obravnavo tega vprašanja prepustili sodišču, ki pa ima zakonska pooblastila, da lahko samostojno in neodvisno začne postopek za oceno ustavnosti zakona. Pravilna je bila presoja sodišča prve in druge stopnje, da njihovo ravnanje ni bilo nerazumno in ne predstavlja grobe kršitve temeljnih načel upravnega delovanja.

Izrek

I.Revizija se zavrne.

II.Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti toženi stranki njene revizijske stroške v znesku 643,15 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega naslednjega dne po izteku roka za izpolnitev obveznosti, določenega v tej točki izreka, do plačila.

Obrazložitev

Dosedanji postopek

1.Pristojni davčni organ je na podlagi 68.a člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2013 opravil davčni nadzor in pri tožniku ugotovil nepojasnjen prirast premoženja v višini 4.660.681,14 EUR. Na podlagi četrtega odstavka 68.a člena ZDavP-2 je od te ugotovljene davčne osnove odmeril davek po stopnji 70 %, kar znaša 3.262.476,79 EUR. Ministrstvo za finance je njegovi pritožbi delno ugodilo, davčno osnovo znižalo na 4.155.465,38 EUR in davek odmerilo na 2.908.825,76 EUR.

2.Tožnik je zoper drugostopenjsko odločbo Ministrstva za finance vložil tožbo na upravno sodišče. To je na njegovo pobudo prekinilo postopek in na Ustavno sodišče vložilo zahtevo za presojo ustavnosti določb ZDavP-2. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-113/17 z dne 11. 7. 2017 zahtevi ugodilo in razveljavilo četrti odstavek 68.a člena ZDavP-2, kolikor določa obdavčitev nenapovedanih dohodkov po davčni stopnji, ki presega prej veljavno davčno stopnjo. Tretji odstavek 68.a člena ZDavP-2 je razveljavilo, kolikor se na njegovi podlagi lahko obdavčijo tudi nenapovedani dohodki, ki izvirajo iz obdobij pred 1. 1. 2009. Obrazložilo je, da je zakonodajalec s četrtim odstavkom 68.a člena ZDavP-2 v postopku odmere davka od nenapovedanih dohodkov uveljavil davčno stopnjo v višini 70 %, medtem ko je bilo po prejšnji ureditvi v takih primerih po posebnem postopku dopustno le odmeriti davek po splošno uveljavljenih dohodninskih davčnih stopnjah. Ker je davčna stopnja v višini 70 % vsaj delno tudi kaznovalne narave, je presodilo, da je četrti odstavek 68.a člena ZDavP-2 v neskladju z 29. členom Ustave, ker ne zagotavlja pravnih jamstev kot v kaznovalnopravnih postopkih. Tretji odstavek 68.a člena ZDavP-2, po katerem bi bilo mogoče uvesti postopek tudi za leto 2008 in še leta pred njim, učinkuje tako, da za nazaj posega v pravne položaje davčnih zavezancev, ki so bili z iztekom prejšnje ureditve zaključeni. Ker zakonodajalec za takšno ureditev ni izkazal obstoja prav posebne povratno učinkujoče javne koristi, po oceni Ustavnega sodišča ni izpolnjen eden od kumulativno določenih pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave. Tako je odločilo, da je navedena določba v neskladju s prvim odstavkom 155. člena Ustave, kolikor se nanaša tudi na nenapovedane dohodke, ki izvirajo iz obdobij pred 1. 1. 2009.

3.Po izdaji odločbe Ustavnega sodišča je prvostopenjski davčni organ tožniku odmeril davek v znesku 185.711,83 EUR s pripadajočimi obrestmi in mu 22. 7. 2021 vrnil 3.795.029,79 EUR.

4.Tožnik s tožbo od sodišča s primarnim in podrejenim zahtevkom zahteva, naj razsodi, da mu je tožena država na podlagi 26. člena Ustave dolžna povrniti škodo, ki mu je nastala s protipravnim ravnanjem davčnih organov. Navaja, da je bil za poplačilo napačno odmerjenih davkov prisiljen prodati posle upravljanja premoženja vzajemnih skladov dveh družb in mu je s tem nastala premoženjska škoda, ki jo izkazuje z izvedenskim mnenjem.

5.Sodišče prve stopnje je primarni in podrejeni tožbeni zahtevek zavrnilo. Navedlo je, da za obstoj odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave ne zadošča le napačna uporaba materialnega prava ali kršitev procesnih pravil s strani pristojnih upravnih organov, temveč mora biti podana kvalificirana protipravnost, ki je tožnik ni izkazal.

6.Sodišče druge stopnje je pritožbo zavrnilo in potrdilo zavrnilno sodbo sodišča prve stopnje. Strinjalo se je z materialnopravnim izhodiščem sodišča prve stopnje, da je ravnanje nosilcev oblasti protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti, torej mora priti do kvalificirane kršitve prava. Strinjalo se je tudi s presojo, da to, da je tožnik pristojne davčne organe večkrat opozoril na protiustavnost zakona, ne vpliva na obstoj kvalificirane protipravnosti. Navedlo je, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-39/10 zapisalo, da upravni organi ne morejo začeti postopka presoje ustavnosti pred Ustavnim sodiščem, da pa morajo na protiustavnost opozoriti nadrejeni organ, ki bi moral predlagati spremembo predpisa ali vložiti zahtevo za presojo protiustavnosti zakona na Ustavno sodišče. Vendar je opozorilo, da tudi v tem primeru upravni organ ne more prekiniti postopka in odreči odločanja. Dodalo je, da tudi opozorilo zakonodajno-pravne službe v zakonodajnem postopku na protiustavnost zakona ne pomeni presoje ustavnosti predpisa in ne daje podlage za prekinitev postopka.

7.Vrhovno sodišče je zoper odločitev sodišča druge stopnje s sklepom II DoR 464/2023 z dne 7. 2. 2024 tožniku dopustilo revizijo glede vprašanja, ali je v skladu s 26. členom Ustave RS razlaga zakonskih določb o odškodninski odgovornosti javnih uslužbencev, po kateri je, enako kot to velja za sodnike kot funkcionarje sodne veje oblasti, pogoj za odškodninsko odgovornost države za škodo, ki jo v zvezi z opravljanjem dejavnosti upravnega organa povzroči uradna oseba upravnega organa (uradnik), ki to dejavnost (oz. službo) opravlja, kvalificirana protipravnost.

Revizija

8.Na podlagi tega sklepa tožnik zoper sodbo sodišča druge stopnje vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vztraja, da sta sodišči prve in druge stopnje v nasprotju s 26. členom Ustave izenačili položaj, ko država odškodninsko odgovarja za delo državnih uradnikov na eni in za delo sodnikov na drugi strani. Javni uslužbenci ne razlagajo prava na način, ki je lasten sodnikom pri opravljanju sodniške funkcije. Pri inšpektorjih je poudarjena vezanost na zakon pri opravljanju inšpekcijskega nadzora, zato njihov položaj in odgovornost ne moreta biti izenačena z odgovornostjo sodnikov. Če bi bil standard protipravnosti enak za oboje, bi bila taka ureditev neskladna z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Razlagalne navedbe, da nosilci oblasti niso odgovorni, razen v primerih izrazito arbitrarnih oziroma samovoljnih ravnanj, se nanašajo le na nosilce sodne oblasti. Državni uradniki pa odgovarjajo po pravilih Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU) in Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Po 135. členu ZJU se kvalificirana oblika krivde zahteva le za neposredni odškodninski zahtevek do uslužbenca in za regresni zahtevek države. Podobno izhaja iz 37. člena ZIN. Tožnik se v reviziji sklicuje tudi na komentarje nemške Ustave, da je nedopustno omejevanje odgovornosti države na primere kvalificirane krivde. Meni, da sta sodišči z napačno materialnopravno razlago posegli v njegovo pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in v pravico do enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

9.Tožnik v reviziji vztraja, da gre v primeru škode, povzročene s strani upravnih organov tretji osebi, za kompenzacijsko naravo odgovornosti, ki ni odvisna od kvalificiranosti protipravnosti in krivde konkretnega povzročitelja škode. Pri izdaji posamičnega upravnega akta je obstoj formalne protipravnosti izkazan že na podlagi dejstva, da je višji organ odločbo nižjega organa prepoznal kot protipravno ter jo ustrezno sankcioniral (v obravnavanem primeru razveljavil). Navaja pa tudi, da je prepoved retroaktivne veljave formalnih pravnih virov tako izrazito ustavno načelo, da državni organ, ki ga prekrši, preide v položaj nezakonitega delovanja. Res je, da uradnik ne more začeti presoje ustavnosti po 156. členu Ustave, lahko pa odkloni uporabo neustavne določbe v postopku upravnega odločanja na podlagi 94. člena ZJU. Uradnik mora na spornost določbe opozoriti predstojnika, ki bi mu moral dati pisno navodilo, kako naj ravna. Le tako bi se izognil odgovornosti po šestem odstavku 94. člena ZJU, država pa odgovornosti oškodovancu za njegovo protipravno ravnanje. Opozarja, da tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. Up-998/15 z dne 30. 11. 2017 izhaja, da sklicevanje na legalitetno načelo samo po sebi ni ekskulpacijski razlog. Predlaga, naj revizijsko sodišče sodbi sodišč druge in prve stopnje razveljavi in ugodi tožbenemu zahtevku, podrejeno pa, naj obe sodbi razveljavi ter vrne zadevo v ponovno sojenje sodišču prve stopnje.

Odgovor na revizijo

10.Sodišče je revizijo vročilo toženki, ki je nanjo odgovorila. Opozarja, da je bila odločba prvostopenjskega davčnega organa izdana na podlagi takrat veljavne določbe 68a. člena ZDavP-2, katerega ustavnost je bila presojana kasneje. Tožnik z navedbami, da bi moral javni uslužbenec odreči izdajo odločbe dejansko zatrjuje, da bi moral uporabiti institut exceptio illegalis tudi pri uporabi zakona. Toženka opozarja, da je na vprašanje, ali je pogoj za odškodninsko odgovornost države kvalificirana protipravnost upravnega organa, delno odgovorilo Vrhovno sodišče v zadevi II Ips 112/2021 z dne 21. 4. 2022. Protipravnost nastopi, kadar nosilec oblasti prekorači svoj okvir zakonitega delovanja in to v taki meri, da tega ni mogoče upravičiti z značilnostmi upravnega sistema. Vprašanje protipravnosti se povezuje s subjektivnim elementom: ugotoviti je treba, ali je uradna oseba nezakonitost povzročila namerno ali iz malomarnosti, ker ni ravnala s "skrbnostjo povprečno skrbnega uradnika". Sodna praksa je stališča, ki veljajo za presojo protipravnosti pri sodniškem odločanju, razširila tudi na področje upravnega odločanja (sodba VS RS II Ips 660/2007 z dne 14. 10. 2010, tč. 5). Toženka opozarja, da mora javni uslužbenec uporabiti veljavni materialnopravni predpis, presoja ustavnosti in zakonitosti pa je prepuščena sodni veji oblasti. Strinja se s presojo sodišča druge stopnje, da upravni organ, tudi če bi predstojnika obvestil o protiustavnosti predpisa, ne bi mogel prekiniti postopka. Če materialnopravna presoja davčnih organov, zaradi katere je bil izdana sodba Upravnega ter nato še Vrhovnega sodišča, ki sta razsodili v korist tožeče stranke ter odpravili odločbi davčnih organov (odločba VS RS III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014), ne izpolnjuje pravnega standarda protipravnosti, potem protipravnost ni podana tudi v obravnavani zadevi, ko je tožena stranka odločila na podlagi veljavne zakonodaje, ki je bila razveljavljena po izdaji odločbe. Nasprotuje stališču tožnika, da gre v primeru škode, povzročene s strani upravnih organov tretji osebi, za kompenzacijsko naravo odgovornosti, ki ni odvisna od kvalificirane protipravnosti in krivde konkretnega povzročitelja škode, torej da je podana objektivna odgovornost, in se sklicuje na odločbe Vrhovnega sodišča III Ips 5/2014, III Ips 123/2009, III Ips 74/2014 in II Ips 36/2018. Predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrne.

11.Revizija ni utemeljena.

O mejah revizijske presoje

12.V pravdnem postopku je tožnik tisti, ki s tožbenim zahtevkom in trditveno podlago zameji vsebino sodnega varstva. Zaradi pravice do izjave nasprotne stranke mora sodišče pri presoji ostati v mejah tožnikovega zahtevka, njegovih trditev in navedb, razen kadar zakon izjemoma določa drugače. V obravnavani zadevi je tožnik uveljavljal odškodninsko odgovornost države zaradi izdaje nepravilnega posamičnega upravnega akta in ne zaradi zakonodajne protipravnosti. Tožnik se - tako kot v pritožbi - tudi v reviziji omejuje na vprašanje obstoja protipravnosti pri ravnanju pristojnih davčnih organov pri izdaji konkretne davčne odločbe.

Splošno o predpostavkah za obstoj odškodninske odgovornosti države po 26. členu Ustave

13.Javnopravna odškodninska odgovornost države po 26. členu Ustave izvira iz posebnega položaja države nasproti subjektom (državljanom, pravnim osebam, pa tudi drugim osebam, ki so na njenem ozemlju). Zato za presojo odškodninske odgovornosti države ne zadoščajo klasična pravila civilne odškodninske odgovornosti za drugega, pač pa je treba pri presoji posameznih predpostavk odgovornosti države upoštevati posebnosti, ki izvirajo iz oblastvene narave delovanja njenih organov, funkcionarjev in uslužbencev. Upoštevanje subjektivnih, krivdnih prvin v javnopravnem odškodninskem razmerju med državo (kot povzročiteljem škode s svojim oblastnim ravnanjem) in civilnim subjektom (kot oškodovancem) ni v skladu z ustavnim konceptom odgovornosti države za protipravno izvrševanje oblasti. Ker gre za škodo, povzročeno z oblastnim delovanjem države, za škodo iz razmerja, v katerem je imela država vlogo izvrševalca oblasti, si nasproti ne stojita dva enakovredna in enakopravna subjekta, kar je bistvena značilnost civilnopravnih odškodninskih razmerij. Zato prvi odstavek 26. člena Ustave govori o samo treh predpostavkah: škodi, protipravnosti ravnanja in vzročni zvezi med takim ravnanjem in škodo. Krivda, ki se vselej navezuje na konkretnega storilca, je tu absorbirana s protipravnostjo ravnanja - preprosto zato, ker velja splošna prepoved izvrševanja oblasti na protipraven način, ne glede na to, prek katere veje oblasti je bila škoda storjena in kdo je bil tisti, ki je protipravno ravnal. Bistveno je, da je bilo ravnanje države protipravno. Tak pristop, ki pomeni razosebljanje odškodninske odgovornosti države, nujno vključuje tudi odgovornost za sistemske napake, pri katerih se (individualna) krivda povsem porazgubi.1

Razlaga pravnega pojma protipravnosti iz 26. člena Ustave v sodni praksi

14.Leta 1995 je Vrhovno sodišče sprejelo pravno mnenje: "Pravnomočnost odločbe sodišča ne preprečuje možnosti presoje o zatrjevani protipravnosti sodnikovega ravnanja v odškodninskem sporu. Pri presoji o protipravnosti sodnikovega ravnanja, ki je lahko podlaga za odškodninsko obveznost, je potrebno izhajati iz narave sodnikovega dela. Zato pojma protipravnosti sodnikovega ravnanja ni mogoče enačiti z (vsemi) razlogi, zaradi katerih bi bila izpodbijana sodna odločba lahko spremenjena ali razveljavljena v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi".2

15.Na podlagi tega pravnega mnenja se je v sodni praksi uveljavilo poenoteno stališče, da trditve o nepravilnem odločanju še ne pomenijo tolikšne stopnje protipravnosti, da bi bila lahko že podana odškodninska odgovornost države - še zlasti ne, kadar je sodna odločba, ki naj bi bila napačna, pravnomočna.3 Vrhovno sodišče je v več odločbah zavzelo stališče, da je odškodninska odgovornost države podana takrat, ko je sodnik pri odločanju nerazumno odstopil od jasnih določb materialnega prava in ustaljene sodne prakse in ko je izrazito grobo kršil določbe postopkovnega prava.4

16.Vrhovno sodišče pa je tudi že zavzelo stališče, da je pri presoji protipravnosti ravnanja upravnih organov pri izdaji posamičnih upravnih aktov glede na naravo tega ravnanja treba uporabiti izhodišča, ki so bila uporabljena pri odločanju o odškodninski odgovornosti države za ravnanje sodnika.5 Tako stališče temelji na presoji, da je odločanje upravnih organov v upravnih zadevah z vidika miselnega procesa podobno sojenju in ni utemeljenih razlogov za različno obravnavo.

17.Vrhovno sodišče je tako že večkrat obrazložilo, da ravnanje sodišča ali upravnega organa ne more biti protipravno zgolj zato, ker je bila odločba razveljavljena v okviru rednih ali izrednih pravnih sredstev, ki so na voljo stranki v določenem pravnem postopku, saj je osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev.6 Tako so neutemeljene revizijske navedbe, da je pri izdaji posamičnega upravnega akta obstoj formalne protipravnosti izkazan že na podlagi dejstva, da je višji organ odločbo nižjega organa prepoznal kot protipravno ter jo razveljavil. Tudi, če je bila odločba odpravljena, razveljavljena ali spremenjena, protipravnosti praviloma ni, če je sodnik ali pooblaščena uradna oseba v upravnem postopku razlagala pravo v okviru svojih pooblastil.7 Odločanje v upravnem postopku bo tako protipravno zlasti takrat, ko pristojni organ ali nosilec javnih pooblastil prekorači okvir svojega zakonitega delovanja in to v taki meri, da tega ni mogoče upravičiti oziroma utemeljiti z značilnostmi upravnega ali pravnega sistema. Prestroga presoja ravnanja sodnikov in javnih uslužbencev namreč lahko hromi neodvisno in učinkovito izvrševanje sodne in javne upravne funkcije, kar bi bilo v nasprotju z javnim interesom.8

18.Pri presoji v posamičnem primeru pa je treba upoštevati, da je protipravnost širok in fleksibilen standard, ki zahteva upoštevanje vseh konkretnih okoliščin in tehtanje interesov.9 Vrhovno sodišče je zato v okviru dopuščenega vprašanja preizkusilo tudi, ali sta sodišči prve in druge stopnje ta standard pravilno uporabili.

Presoja pravilne uporabe pravnega pojma protipravnega ravnanja v konkretnem primeru

19.Sodišči prve in druge stopnje sta ugotovili, da je tožnik v davčnem upravnem postopku večkrat opozoril na protiustavnost ZDavP-2, pa so pristojni davčni organi sporne določbe tega zakona vseeno uporabili.

20.Tožena stranka ima prav, da institut exceptio illegalis lahko pri konkretnem odločanju uporabi le sodnik kadar oceni, da je podzakonski splošni akt (in ne zakon) neustaven ali nezakonit, upravni organ pa tega instituta sploh ne more uporabiti. Je pa Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-39/10 z dne 11. 3. 2010 opozorilo, da morajo tudi upravni organi v svojih postopkih varovati ustavni red ter človekove pravice in temeljne svoboščine, saj ta obveznost ni in ne more biti pridržana le sodiščem. Poudarilo je, da so upravni organi res skladno z načelom zakonitosti vezani na zakon in ne morejo odkloniti njegove uporabe v primeru dvoma v njegovo skladnost z Ustavo, prav tako pa tudi niso med postopkom upravičeni postaviti zahteve za presojo skladnosti zakona z Ustavo na Ustavno sodišče, saj je ta možnost dana le sodiščem (156. člen Ustave). Vendar pa iz vezanosti upravnih organov na Ustavo in na dolžnost spoštovanja ustavnih pravic posameznikov in pravnih oseb izhaja, da morajo upravni organi v primeru, če bi pri odločanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank morali uporabiti zakon, ki je po njihovem mnenju protiustaven, na to opozoriti nadrejeni organ, ta pa bi moral tako stališče preučiti in v primeru dvoma v ustavnost zakona predlagati ustrezno ukrepanje najvišjim organom izvršilne veje oblasti, ki so skladno z Ustavo in zakonom pristojni in odgovorni za to, da predlagajo spremembo protiustavnega predpisa ali pa da vložijo zahtevo za presojo zakona na Ustavno sodišče.

21.Sodišče druge stopnje je odločilo, da tudi v primeru, ko bi pristojni upravni organi prve in druge stopnje v davčnem postopku o neustavnosti predpisa obvestili hierarhično višji organ, ne bi imeli možnosti odkloniti uporabe predpisa ali pa vsaj prekiniti postopka, ker taka možnost ne izhaja iz 153. člena Zakona o upravnem postopku ( v nadaljevanju ZUP), niti iz specialnih določb ZDavP-2. Res je, da ZDavP-2, ZUP in ZPP za tak primer ne predvidevajo prekinitve postopka. Vendar že usmeritev, ki izhaja iz navedenega sklepa Ustavnega sodišča, narekuje razlago, da bi bil za zagotovitev ustavno skladnega ravnanja dopusten razumen odlog odločanja v upravnem postopku zaradi pridobitve stališča nadrejenih organov.

22.Zato je pomembna tudi presoja, ali ravnanje davčnih organov, ki po ugotovitvah sodišča druge stopnje nadrejenih organov niso opozorili na morebitno protiustavnost predpisov, predstavlja protipravno ravnanje, ki je po 26. členu Ustave predpostavka za odškodninsko odgovornost države.

23.Po prvem odstavku 94. člena ZJU mora javni uslužbenec pri opravljanju dela upoštevati navodila nadrejenega, razen če po zakonu ni vezan na ravnanje po navodilih nadrejenih oseb. Če bi bilo s takimi navodili oziroma odredbami od javnega uslužbenca zahtevano nezakonito ravnanje, lahko zavrne njihovo izvršitev, če pa bi njegovo dejanje pomenila kaznivo dejanje, izvršitev takega dejanja mora zavrniti (drugi in tretji odstavek 94. člena ZJU). Določba vzpostavlja razumno ravnotežje med dvema temeljnima, vendar nasprotnima operativnima načeloma v javni upravi: med zahtevo po poslušnosti nadrejenim (načelo hierarhičnosti) ter načelom zakonitosti in samostojnosti (ne pa neodvisnosti). Vendar je primarno načelo hierarhičnosti in po tem se upravno odločanje pomembno razlikuje od sodnega odločanja. Sodnik je pri odločanju neodvisen in ni vezan niti na utrjeno sodno prakso niti na pravno mnenje instančnega sodišča (primerjaj 3. člen Zakona o sodiščih).10 Nižji upravni organi pa so vezani na upravna navodila nadrejenih organov. Zato za sprejem upravne odločitve ni odgovoren le uradnik, ki je odločil o zadevi, temveč se bo vselej uveljavljala tudi odgovornost pristojnega ministra.11

24.Sodišči prve in druge stopnje sta ugotovili, da je na protiustavnost določbe 68.a člena ZDavP-2 že med zakonodajnim postopkom opozorila zakonodajna-pravna služba Državnega zbora. Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2G12) je za vlado pripravilo Ministrstvo za finance.13 V zakonodajnem postopku je v imenu vlade sodelovalo takratno vodstvo Ministrstva za finance. To vodstvo kljub temu, da je bilo v zakonodajnem postopku s strani zakonodajnopravne službe Državnega zbora opozorjeno na neustavnost predpisa, predloga spremembe zakona ni spremenilo. Odločitev Ministrstva za finance je glede na položaj in avtoriteto zakonodajnopravne službe morala temeljiti na tehtnem premisleku. Javnim uslužbencem, ki so v okviru Ministrstva za finance na prvi in drugi stopnji odločali o tožnikovi davčni zadevi, glede na opisano predhodno ravnanje njihovih nadrejenih in načelo hierarhičnosti, ni mogoče očitati, da vprašanja protiustavnosti niso ponovno predložili vodstvu ministrstva, ampak so obravnavo tega vprašanja prepustili sodišču, ki pa ima zakonska pooblastila, da lahko samostojno in neodvisno začne postopek za oceno ustavnosti zakona. Pravilna je bila presoja sodišča prve in druge stopnje, da njihovo ravnanje ni bilo nerazumno in ne predstavlja grobe kršitve temeljnih načel upravnega delovanja.

25.Revizijsko sodišče je tako odločilo, da sta sodišči prve in druge stopnje pravilno presodili, da davčni organi prve in druge stopnje niso ravnali protipravno in tako ni izpolnjena predpostavka za odškodninsko odgovornost države po 26. členu Ustave. To pa pomeni, da uveljavljani revizijski razlogi niso podani, zato je revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

26.Odločitev, da tožnik sam krije svoje stroške revizijskega postopka temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP in prvem odstavku 154. člena ZPP in je zajeta z izrekom o zavrnitvi revizije. Na podlagi navedenih določb pa mora tožnik toženki tudi povrniti njene stroške odgovora na revizijo v znesku 643,15 EUR (1350 točk za sestavo odgovora na revizijo po tar. št. 22/3, kar znaša 619,65 EUR, in 23,5 EUR mat. stroškov po tar. št. 11). Vrhovno sodišče je pri odločanju uporabilo Odvetniško tarifo.

-------------------------------

Op. št. (1)J. Zobec, Odškodninska odgovornost države v novejši praksi Ustavnega sodišča, Pravosodni bilten, št. 2/2020, str. 23.

Op. št. (2)Pravna mnenja VSS 2/95 str. 5.

Op. št. (3)J. Zobec, Odgovornost sodnika in odgovornost države za sodniške napake, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 123.

Op. št. (4)Na primer odločbi Vrhovnega sodišča 36/2018 z dne 18. 4. 2019 (točka 10) in II Ips 200/2010 z dne 9. 1. 2014 in v tej odločbi navedena obsežna sodna praksa Vrhovnega sodišča (točka 8).

Op. št. (5)Sodbe Vrhovnega sodišča RS II Ips 879/2008 z dne 29. 3. 2012 (točka 10), sklep Vrhovnega sodišča III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014 (točka 10) in sodba Vrhovnega sodišča II Ips 201/2011 z dne 24. 4. 2014 (točka 8), sodba Vrhovnega sodišča II Ips 112/2021 z dne 21. 4. 2022 (točka 15). Glej tudi M. Dolenc, Protipravnost ravnanja države v novejši sodni praksi, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 72, 73.

Op. št. (6)Na primer sklep Vrhovnega sodišča III Ips 5/2014 z dne 25. 3. 2014 (točka 10). Glej tudi D. Bizjak, Odškodninska odgovornost države za škodo, ki izvira iz protipravnega delovanja inšpektorjev, Uprava, letnik VII, št. 1/2009, str. 70.

Op. št. (7)Sodba Vrhovnega sodišča II Ips 556/2002 z dne 13. 11. 2003.

Op. št. (8)E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 157, op. 30, str. 159 in str. 163.

Op. št. (9)D. Možina, Odškodninska odgovornost države v Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 26.

Op. št. (10)Tako sodba Vrhovnega sodišča II Ips 112/2021 z dne 21. 4. 2022 (točka 15). Primerjaj tudi M. Žgur, Upravno odločanje med hierarhično ubogljivostjo in načelom zakonitosti, Javna uprava, št. 3-4/2020, str. 37.

Op. št. (11)E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, 2. izdaja, Lexpera. GV Založba, Ljubljana 2018, str. 100.

Op. št. (12)Ur. l. RS, št. 111/13 z dne 27. 12. 2013.

Op. št. (13)Poročevalec Državnega zbora 26. 9. 2013, EPA -1450-VI, Prva obravnava EVA 2013-1611-0077.

Pridruženi dokumenti

Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.