Jedro

Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti (kvalificirana protipravnost).

Dejstvo, da je tožnik v upravnem postopku (pred FURS) večkrat opozoril na protiustavnost predpisa, ki ga je uporabil upravni organ (glede retroaktivnosti), ne vpliva na obstoj kvalificirane protipravnosti.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožena stranka sama krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo (I.) primarni in (II.) podredni tožbeni zahtevek ter odločilo, da tožnik nosi stroške pravdnega postopka. _Primarni zahtevek_ se je glasil, da je tožena stranka dolžna tožniku povrniti istovrstno dejavnost, ki so jo morale odprodati pravne osebe v tožnikovi lasti, tožnikovi družbi za upravljanje pa istovrstne sklade, kot sta jih morali družbi za upravljanje odprodati in vzpostaviti stanje, kot je bilo, preden je nastala škoda. Poleg tega je tožnik v primarnem zahtevku zahteval tudi povrnitev materialne škode 2.429.371 EUR (izgubljeni dobiček in stroški, nastali s prodajo skladov), nadaljnje materialne škode 13.954 EUR mesečno za čas od 30. 4. 2019 do dosežene restitucije, povrnitev nematerialne škode zaradi zmanjšanja ugleda in duševnih bolečin 3.000.000 EUR in povrnitev pravdnih stroškov. _Podredni zahtevek_ pa se je glasil na plačilo 1.700.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 23. 1. 2017, 300.000 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 25. 1. 2017, 17 × po 55.329,80 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti vsake posamezne obveznosti in 16.818,94 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 21. 8. 2018. V podrednem zahtevku je zahteval tudi povrnitev materialne škode 2.505.027 EUR (izgubljeni dobiček in stroški, nastali s prodajo skladov) z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 26. 8. 2019 ter povrnitev nematerialne škode zaradi zmanjšanja ugleda in duševnih bolečin 3.000.000 EUR.

2. V pravočasni pritožbi, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov, tožnik predlaga spremembo sodbe, da se v celoti ugodi tožbenemu zahtevku, podredno, da se sodba razveljavi in zadeva vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje.

Najprej pritožba pojasni potek postopkov pred FURS in da sta bili odločbi FURS rezultat davčnega inšpekcijskega nadzora za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2013, pri čemer je bilo ugotovljeno, da naj bi tožnik kot davčni zavezanec razpolagal s sredstvi in premoženjem za osebno porabo, ki znatno presegajo dohodke, ki jih je napovedal davčnemu organu za to časovno obdobje.

Že pri opredelitvi obsega nadziranega obdobja je davčni organ ravnal nezakonito in tožniku odmeril davek na način, ki zaradi nepravilnega načina odmere predstavlja protipravno ravnanje državnega organa, ki je povzročilo tožniku škodo.

Nosilci javne oblasti so pri svojem delovanju strogo pravno vezani na vsebino in domet javnopravnih pooblastil, ki pa so določena s pravnimi pravili. Namen pravil je v preprečevanju samovolje oseb, ki nastopajo v funkciji izvrševanja javnih pooblastil v imenu države ali drugega oblastnega subjekta, ki nastopajo z močnejšo voljo proti subjektu zasebnega prava. Vsako odstopanje od teh pravil vodi v arbitrarno in nezakonito odločanje, ki pa vsebuje tudi element protipravnosti. Ravno za primere prekoračitve objektiviziranih javnopravnih pooblastil je določena odškodninska sankcija iz prvega odstavka 26. člena Ustave RS. Pritožnik meni, da gre v primeru, ko funkcionalno nadrejeni organ razveljavi odločitev funkcionalno nižjega organa, za protipravnost in je, kolikor je s tako odločitvijo poseženo v pravice ali pravno zavarovane interese kakega subjekta zasebnega prava, tak poseg protipraven, s čimer je izpolnjen položaj protipravnosti (ki ustreza predpostavki nastanka odškodninske odgovornosti). Protipravnost torej pomeni že vsak primer, ko višji organ odločbo nižjega organa prepozna kot protipravno in jo ustrezno sankcionira. S prvim odstavkom 26. člena Ustave RS skladna razlaga ne zahteva kvalificirane protipravnosti.

Posebna kvalificirana protipravnost pride v poštev le v primeru, če oškodovanec zahteva povračilo škode po drugem odstavku 26. člena Ustave RS ali če država zoper javnega uslužbenca uveljavlja regresni zahtevek. Pri tem se pritožba sklicuje na odločbo US RS Up-695/11. Pritožba opozarja, da je tožnik v upravnem postopku večkrat opozoril na protipravnost in nezakonitost ravnanj državnega organa, prav tako na kršenje Ustave. Kar se tiče prepovedi retroaktivnosti so bili državni organi pred sprejetjem zakona (ZDavP-2) opozorjeni s strani zakonodajno-pravne službe, ki je opozorila na protipravnost in retroaktivnost. Zato bi morali biti s tem seznanjeni tudi zaposleni v FURS in bi jim moralo biti jasno, da je zakon neustaven. Že na podlagi dejstva, da je US RS (kot funkcionalno višji organ) presodilo, da je neustavna določba 68.a člena ZDavP-2, na podlagi katere je FURS izdala pritožniku odločbo, je po prepričanju pritožnika nastopil položaj protipravnosti. Vprašanje retroaktivnosti je tako očitno in splošno (ustavno) načelo pravnega delovanja, da ga ne sme prekršiti noben državni organ, saj s tem pride v položaj nezakonitega delovanja. Neupoštevanje prepovedi retroaktivnosti je tudi jasen in očiten element kvalificiranega protipravnega ravnanja.

Okoliščine, ki jih v obrazložitvi (v 8. točki) navaja sodišče prve stopnje kot okoliščine protipravnosti, ne tvorijo predpostavke formalne protipravnosti, ampak drugo predpostavko: odškodninsko odgovornost. Pri protipravnosti, za katero po prvem odstavku 26. člena Ustave RS odgovarja država, se ne sprašujemo po morebitni krivdi, ampak ali je določen poseg v pravno zavarovane pravice in interese drugega subjekta temeljil na ustreznem pravnem temelju. Navedba, da tožnik ni izkazal kvalificirane protipravnosti ravnanja kot ene izmed predpostavk za temelj odškodninske odgovornosti, pomeni kršitev materialnega prava. Sodišče prve stopnje je zamenjalo institute, saj na mestu, kjer govori o protipravnosti, vsebinsko navaja razloge glede odškodninske odgovornosti. Sodišče pa se do vprašanja protipravnosti sploh ni opredelilo. Samo tri predpostavke nastanka odškodninske terjatve iz naslova prvega odstavka 26. člena Ustave RS so samostojno obstoječe (škoda, protipravnost in vzročna zveza), četrta (odškodninska odgovornost) pa je objektivna posledica dejstva, da je prišlo do protipravno povzročene škode. Odgovornost države je torej neločljivo povezana s protipravnostjo in se od nje ne da ločiti. Država za svoje organe in nosilce javnih pooblastil odgovarja objektivno, kar pomeni, da se ne more razbremeniti za protipravna ravnanja do subjektov zasebnega prava z dokazom, da ni naredila napake glede izbora, nadzora ali navodil za delo. Država se tudi ne more razbremeniti odgovornosti s trditvijo, da nosilcem javne oblasti ni bilo mogoče očitati krivde za protipravno ravnanje.

Sodišče prve stopnje ni zaslišalo predlaganih prič in tožnika, s čimer je kršilo načelo kontradiktornosti. Odločitev je oprlo le na listinske dokaze, s tem da ni upoštevalo vseh s strani tožnika predloženih dokazov. Sodišče je glede na to zagotovo zmotno oz. nepopolno ugotovilo dejansko stanje, posledično pa zmotno uporabilo materialno pravo.

3. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo pritrjuje izpodbijani sodbi, predlaga zavrnitev pritožbe in priglaša stroške odgovora na pritožbo.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Ko uvodoma pritožba navaja, da je davčni organ že pri opredelitvi obsega nadziranega obdobja in pri vsebinski opredelitvi obdavčljive obveznosti ravnal nezakonito, ničesar konkretnega ne pove o tej nezakonitosti, zato te trditve ni mogoče preveriti.

6. Pritožba pravilno pojasni, da so nosilci javne oblasti pri svojem delovanju strogo vezani na vsebino in domet javnopravnih pooblastil, ki so določena s pravnimi pravili, katerih namen pa je preprečevanje samovolje. Vendar pa je pomembno, da vsako odstopanje od teh pravil še ne vodi v nezakonito ali celo arbitrarno odločanje. Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem pravilno poudarilo, da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja, ki bi bilo podlaga za odškodninsko odgovornost. Zgolj drugačna presoja, zaradi katere je izpodbijana odločba lahko spremenjena ali odpravljena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, še ni podlaga za stališče, da je bilo storjeno protipravno ravnanje, ki utemeljuje pravico do povračila škode po 26. členu URS. Ravnanje nosilcev oblasti je po stališču sodne prakse in teorije protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti (kvalificirana protipravnost). Pri tem je VSRS večkrat poudarilo, da je treba pri presoji, ali je bilo ravnanje nosilca oblasti protipravno, izhajati iz narave njegovega dela. Po ustaljeni sodni praksi je protipravno ravnanje državnega organa, ki je ena od predpostavk odškodninske odgovornosti države, tista kršitev oziroma napaka organa, ki je namerna, zavestna, kot tudi drugo ravnanje, ki odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti.1 Glede na to so neutemeljeni pritožbeni pomisleki, da bi za odškodninsko odgovornost države po 26. členu URS zadoščalo že samo dejstvo, da nadrejeni organ razveljavi odločitev funkcionalno nižjega organa, ampak se zahteva kvalificirana protipravnost, kot je opredeljena zgoraj. Tudi SEU je oblikovalo načelo, da mora biti protipravnost hujša kršitev prava (torej kvalificirana kršitev).2

7. Pritožba nadalje pravilno opaža, da se pojma protipravnosti in odškodninske odgovornosti (krivde) v primerih, ko gre za uveljavljenje odgovornosti do države po 26. členu URS, prepletata. V takšno smer gre tudi praksa SEU, ki predpostavki protipravnosti in krivde združuje v evropski pojem dovolj resne kršitve.3 Ne gre torej za nedoslednost ali napačen pristop sodišča, ampak sama materija terja tak pristop, ko se torej protipravnost prepleta s pojmom krivde (odgovornosti).4

8. Dejstvo, da je pritožnik v upravnem postopku (pred FURS) večkrat opozoril na protiustavnost predpisa, ki ga je uporabil upravni organ (glede retroaktivnosti), tudi po presoji pritožbenega sodišča ne vpliva na obstoj kvalificirane protipravnosti. US RS je v sklepu U-I-39/10 zapisalo, da so upravni organi skladno z načelom zakonitosti vezani na zakon in ne morejo odkloniti njegove uporabe v primeru dvoma v njegovo skladnost z ustavo, prav tako pa tudi niso med postopkom upravičeni postaviti zahteve za presojo skladnosti zakona z ustavo na Ustavno sodišče, saj je ta možnost dana le sodiščem (156. člen URS). Nadaljevalo je, da iz vezanosti upravnih organov na Ustavo in na dolžnost spoštovanja ustavnih pravic posameznikov in pravnih oseb izhaja, da morajo upravni organi v primeru, če bi pri odločanju o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank morali uporabiti zakon, ki je po njihovem mnenju protiustaven, na to opozoriti nadrejeni organ, ta pa bi moral tako stališče preučiti in v primeru dvoma v ustavnost zakona predlagati ustrezno ukrepanje najvišjim organom izvršilne veje oblasti, ki so skladno z ustavo in zakonom pristojni in odgovorni za to, da predlagajo spremembo protiustavnega predpisa ali pa da vložijo zahtevo za presojo zakona na Ustavno sodišče. 9. S tem soglaša tudi pritožbeno sodišče, a vendar tudi v primeru, ko bi o neustavnosti obvestil hierarhično višji organ, upravni organ ne bi imel možnosti odkloniti uporabe predpisa ali pa vsaj prekiniti postopka. Takšna možnost prekinitve namreč ne izhaja iz določbe 153. člena Zakona o upravnem postopku,5 prav tako ne iz specialnih določb ZDavP-2, ki govorijo o prekinitvi postopka.6 To pomeni, da začetega davčnega postopka (tudi, če bi upravni organ podvomil v ustavnost predpisa) ne bi bilo mogoče prekiniti, ampak bi se moral nadaljevati v skladu s predpisom, dokler seveda ta pred Ustavnim sodiščem ne bi bil spoznan kot neustaven. To pa je točno tako, kot je bilo v obravnavani zadevi. Upravni organ prve stopnje res na potencialno neustavnost ni opozoril hierarhično višjega organa, a je presojo ustavnosti sprožilo upravno sodišče, ko je obravnavalo tožbo tožnika v upravnem sporu zoper toženo stranko. Ustavno sodišče je tretji in četrti odstavek 68.a člena ZDavP-2 z odločbo U-I-113/17 delno razveljavilo, posledica tega pa je, da je bil tožnik uspešen v upravnem sporu, zaradi česar je prvostopenjski organ 20. 5. 2021 izdal odločbo in odmeril tožniku davek od nenapovedanih dohodkov po 68.a členu ZDavP-2 v znesku 185.711,83 EUR. Tožnikova pritožba zoper to odločbo je bila zavrnjena, preplačan davek (skupaj z obrestmi) v višini 3.795.029,79 EUR pa je bil 22. 7. 2021 vrnjen tožniku. Glede na opisano sosledje dogodkov po presoji pritožbenega sodišča upravnemu organu v njegovem postopanju ni mogoče očitati kvalificirane protipravnosti. V zvezi s tem je neutemeljeno tudi pritožbeno zatrjevanje, da je upravni organ vedel (oz. bi moral vedeti) za neustavnost, ker je nanjo opozorila zakonodajno-pravna služba. Opozorilo te službe je eno od stališč, nikakor pa ne pomeni presoje ustavnosti določenega predpisa. Poleg tega pa je procesno gledano situacija enaka kot v primeru, ko je na neustavnost opozoril tožnik – tudi v takem primeru zakon ne daje podlage za prekinitev postopka.

10. Ni res, da se sodišče prve stopnje ne bi opredelilo do vprašanja protipravnosti postopanja upravnega organa, res pa je, da je (pravilno) ugotavljalo obstoj razlogov za kvalificirano protipravnost in ne zgolj za protipravnost kot tako.

11. Ko pritožba očita sodišču prve stopnje kršitev načela kontradiktornosti, ki naj bi bila v tem, da ni zaslišalo prič in tožnika, je treba pojasniti, da to načelo omogoča strankam, da spoštujejo načelo enakosti orožij in se izjavijo o navedbah nasprotne stranke v vseh fazah postopka. Vendar pa konkretizacija načela ne pomeni, da bi moralo sodišče v pravdnem postopku izvesti vse dokaze, ki jih predlagajo stranke, ampak le tiste, ki so pomembni za odločitev. Če sodišče razumno oceni, da predlagani dokazi za ugotovitev določenih dejstev v sporu niso odločilni, tudi v primeru, ko so ta dejstva že dovolj izkazana z drugimi dokazi, nadaljnjih dokazov ni dolžno izvajati, svojo odločitev pa mora obrazložiti. Sodišče prve stopnje je dejansko stanje ugotovilo na podlagi navedb strank in z vpogledom v listine, ki jih je natančno navedlo v 7. točki obrazložitve. Glede na naravo zadeve tudi po prepričanju pritožbenega sodišča izvedeni dokazi zadoščajo za ugotovitev dejanskega stanja, še posebej upoštevaje, da je bilo odločeno po temelju, kar pa je vse v zadostni meri razvidno iz listin v spisu. Ob tem se pritožbenemu sodišču ne pojavi noben dvom v pravilnost na ta način ugotovljenega dejanskega stanja. Pritožba navaja, da sodišče prve stopnje ni upoštevalo vseh s strani tožnika predloženih dokazov, a ne navede konkretno, katerih. Če se zapis nanaša na predlagano zaslišanje, je o tem dokaznem predlogu že pojasnjeno, če pa gre za kakšne listine (ali druge dokaze), pa pritožbene navedbe ni mogoče upoštevati, saj ni jasno, na katere dokaze misli tožnik. Pritožbene navedbe o kršitvi načela kontradiktornosti se tako izkažejo kot neutemeljene.

12. Ker niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi in ker pritožbeno sodišče ni ugotovilo kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo in izpodbijano sodbo potrdilo (353. člen Zakona o pravdnem postopku,7 v nadaljevanju: ZPP).

13. Tožnik ni vložil stroškovnika, v katerem bi priglasil stroške pritožbe. Stroški, ki so nastali toženi stranki z odgovorom na pritožbo, niso bili potrebni, saj z njim ni prispevala k odločitvi o pritožbi (prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s 165. členom ZPP).

1 Tako npr. VSRS sodba III Ips 74/2014, VSRS sodba II Ips 36/2018, VSRS sodba II Ips 112/2021, VSL sodba II Cp 981/2019, VSL sodba II Cp 303/2020 in druge. 2 Bukovec, M.: Neuporaba splošnih pravil odškodninskega prava za odgovornost javnih institucij, v Možina, D. (ur.): Odškodninska odgovornost države, Ius Software in GV založba, Ljubljana 2015, str. 112. 3 Prav tam. 4 Prav tam, str. 113. 5 Ta se v davčnem postopku uporablja po tretjem odstavku 2. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/2006, s spremembami, v nadaljevanju: ZDavP-2). 6 Npr. 75.a člen in 256.d člen. 7 Uradni list RS, št. 26/1999, s spremembami.