Jedro

Vrhovno sodišče konsistentno razlaga ZEKom

in Pravilnik

, kot sta bila veljavna v času odmere pristojbine, in sicer tako, da se določbi 56. člena ZEKom in 5. člena Pravilnika

razlagata tako, da je pri odmeri treba upoštevati, (za vnaprej, ali pa za nazaj) tudi načelo sorazmernosti in dejansko uporabo oz. rabo frekvenc.

Izrek

Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 492/2012-14 z dne 5. 2. 2013 se spremeni tako, da se tožbi ugodi, odločba tožene stranke o odmeri plačila, št. 4261-1/2012/3 z dne 2. 3. 2012, se odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo tožene stranke o odmeri plačila, št. 4261-1/2012/3 z dne 2. 3. 2012 (v nadaljevanju odločba

). Z navedeno odločbo

je tožena stranka odločila, da je revident dolžan plačati za leto 2012 znesek 86.328,00 EUR, ker je imetnik odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za multipleks, št. 38112-25/2010/8, 38112-2/2011/3, z veljavnostjo od 1. 4. 2011, za katero je bilo določeno število točk v odločbi, št. 38112-44/2011/1. 2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se prvostopenjsko sodišče sklicuje na prvi in drugi odstavek 56. člena takrat veljavnega Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom

(1)

) ter na njegovi podlagi izdani Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo števil (v nadaljevanju Pravilnik

) . Sodišče je odločilo, da se višina določenega plačila izračuna kot zmnožek števila točk in vrednosti točke, kot velja za določeno leto, za katero se višina plačila odmerja. Število točk pa je določeno v posebni odločbi o določitvi števila točk; pri tem je način določitve točk predpisan v 9. do 14. členu Pravilnika

. Revident je pred sodiščem prve stopnje ugovarjal načinu izračuna. Po mnenju prvostopenjskega sodišča bi lahko revident ugovor zmanjšane površine območja pokrivanja uveljavljal le zoper odločbo o določitvi števila točk, in ne šele potem, ko je izdana odločba o odmeri plačila, ki je le zmnožek števila (že s prejšnjo odločbo) določenih točk in vrednosti točke, določene s tarifo. Meni tudi, da peti odstavek 5. člena Pravilnika

(po katerem je zavezanec za plačilo dolžan plačati celotno letno plačilo v koledarskem letu, v katerem je prenehal zagotavljati javna komunikacijska omrežja ali izvajati javne komunikacijske storitve ali mu je prenehala pravica do uporabe radijskih frekvenc oziroma elementov oštevilčenja) ni v nasprotju z drugim odstavkom 56. člena ZEKom

. Prvostopenjsko sodišče tudi zavrača tožbeni ugovor o nespoštovanju načela sorazmernosti in kršitev Direktive 2002/20/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. 3. 2002 o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (v nadaljevanju Direktiva

) in ne vidi razloga za predložitev zadeve v predhodno odločanje Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU). Prvostopenjsko sodišče tudi meni, da lahko tožnik predlaga oziroma da pobudo toženi stranki za razveljavitev odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc po uradni dolžnosti zaradi njihove predčasne neuporabe na podlagi 54. člena ZEKom.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga revident revizijo. Glede dovoljenosti revizije se sklicuje na 1. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi ter spremeni sodbo sodišča prve stopnje tako, da tožbi ugodi oziroma podrejeno, da reviziji ugodi in izpodbijano sodbo v celoti razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Predlaga tudi postavitev vprašanja za predhodno odločanje na SEU.

4. Tožena stranka je na revizijo odgovorila. Vrhovno sodišče je tudi obvestila, da je družba A., d. o. o., revident v tem postopku, izbrisana iz sodnega registra, torej, da je prenehala, in predlaga, da se revizija zavrže. 5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta namreč znaša

86.328,00 EUR in torej presega 20.000,00 EUR.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo proti pravnomočni sodbi sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Po prvem odstavku 85. člena ZUS-1 se lahko revizija vloži le zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 ter zaradi zmotne uporabe materialnega prava, za razliko od postopka s pritožbo, v katerem se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 preizkuša tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi le v delu, ki se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njem navedeni, po uradni dolžnosti pa pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem okviru je revizijsko sodišče v obravnavani zadevi tudi opravilo revizijski preizkus.

8. Iz dejanskega stanja, ugotovljenega v upravnem postopku pred Agencijo za pošto in elektronske komunikacije (v nadaljevanju APEK)

in v izpodbijani sodbi, izhaja, da je revident zahteval odpravo odločbe APEK-a

o odmeri plačila za uporabo radijskih frekvenc navedeni v 1. točki te sodbe, s katero je APEK

revidentu za leto 2012 naložila plačilo za uporabo radijskih frekvenc v znesku 86.328,00 EUR. Revident je to zahteval, ker meni, da materialno pravo ni bilo pravilno uporabljeno. Navaja, da odločba

ni spoštovala načela sorazmernosti po Direktivi,

nadalje, da je P

ravilnik neustaven, ker določa način izračuna, kar pa bi moral določati ZEKom, in da vmesna odločba o številu točk ni potrebna. Zmotno uporabo materialnega prava graja predvsem zato, ker se odločba nanaša na letni obračun, ne da bi bilo mogoče upoštevati možnosti kasnejših dejanskih sprememb (krajšega časa uporabe frekvenc). Predlaga tudi vprašanje v predhodno odločanje SEU, in sicer je mnenja, da ZEKom

in Pravilnik

v bistvu uzakonjata davek, in ne pristojbino, ter kršita načelo sorazmernosti po Direktivi.

R evident

zato predlaga, da naj Vrhovno sodišče pridobi razlago Direktive

od SEU.

9. Tožena stranka v odgovoru na revizijo zatrjuje, da gre za nedovoljeno navajanje novot glede neustavnosti Pravilnika, nadalje, da je zahteva po vprašanju za predhodno odločanje SEU pavšalna in da je revidentu prenehal status stranke v postopku, ker je tožeča stranka prenehala po skrajšanem postopku in ni več vpisana v sodni register. Glede nepravilne uporabe materialnega prava navaja, da trditve revidenta niso utemeljene in da je APEK

zgolj sledil naročilu letnega izračuna pristojbine po ZEKom.

Pravilnik je skladen z ZEKom,

v Pravilniku

je zgolj določen način izračuna .

N amen ( ratio

) celoletnega plačila je v tem, da se ji zagotovijo sredstva za delo in ne gre za davek. Meni, da je načelo sorazmernosti spoštovano.

10. Glede procesnega vprašanja nedovoljenosti revizije iz razloga prenehanja pravne osebe - revidenta, ki ga izpostavlja tožena stranka in na katerega mora Vrhovno sodišče najprej odgovoriti, je treba izhajati iz 76. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 in prakse Vrhovnega sodišča. Treba je ločiti med sposobnostjo biti stranka in pravdno sposobnostjo. Sodba proti stranki, ki ni obstajala v času vložitve tožbe, je absolutno nična. To pa ne velja za sodbe, izdane v postopku, ko je stranka prenehala po tem, ko je postopek bil začet. Temu sledi tudi praksa Vrhovnega sodišča. Če med postopkom pride do prenehanja stranke, je to razlog za prekinitev postopka po 205. členu ZPP. Vendar pa je Vrhovno sodišče že odločilo, da po tem, ko so bila v revizijskem postopku opravljena vsa procesna dejanja oziroma so potekli roki zanje, prekinitev postopka na izdajo odločbe Vrhovnega sodišča ne vpliva.

Opisano stališče je sprejeto v zadevi III Ips 11/2013 (z dne 2.9.2014) in je izpeljano iz drugega odstavka 207. člena ZPP. Procesna upravičenja strank z izdajo odločbe v času po prekinitvi postopka, ki nastopi po opravi vseh procesnih dejanj v revizijskem postopku, namreč niso v ničemer ogrožena (tako tudi v sklepu VS RS III Ips 41/97 z dne 4. 12. 1998). Revizija je zato iz tega razloga dovoljena.

11. Glede uporabe materialnega prava mora Vrhovno sodišče najprej odgovoriti na vprašanje zakonitosti kriterijev iz Pravilnika.

Iz 147. člena Ustave izhaja, da se smejo prisilne dajatve določati samo z zakonom. Ta določba pomeni izpeljavo sicer splošne zahteve po spoštovanju načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave glede specifične vsebine, to je urejanje davkov, carin in drugih dajatev. Ustavno zahtevo po določanju javnih dajatev z zakonom iz 147. člena Ustave je treba razumeti tudi kot zahtevo, ki zavezuje izvršilno vejo oblasti pri izdajanju podzakonskih predpisov na področju javnih dajatev. Podzakonski akt sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje. Podzakonski akt, ki podrobneje ureja merila za določitev obveznosti plačila javne dajatve, mora upoštevati vsa merila, ki izhajajo iz zakonske ureditve, in ne sme uvajati novih ali drugačnih meril za določitev obveznosti. Izvršilna veja oblasti ne sme brez zakonskih okvirov samostojno urejati vprašanj, ki sodijo na področje zakonodajalca. Na področju urejanja davkov je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da mora že iz zakona, ki dajatev uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, biti razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od plačnika dajatve (odločba Ustavnega sodišča U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997). Določba 147. člena Ustave od zakonodajalca ne zahteva, naj v celoti opredeli merila za določitev višine javne dajatve, temveč jih mora določiti vsaj okvirno (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-184/00 z dne 6. 3. 2003). Zakon mora opredeliti najmanj zavezanca, predmet, osnovo in stopnjo povračila (npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003). Pri javnih dajatvah, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena in je zato zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna, mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za določitev višine javne dajatve. Zahtevi po določnosti je tudi pri predpisih, ki urejajo javne dajatve, zadoščeno, če zakonodajalec sprejme bistvene določbe o javni dajatvi z zadostno natančnostjo. Vendar mu ni treba odločiti o vsakem posameznem vprašanju. Če je podrobnejša določitev posameznih elementov, ki opredelijo posamezno zakonsko merilo za določitev višine javne dajatve, odvisna od dognanj različnih strok, mora zakonodajalec že zaradi narave stvari prepustiti izvršilni veji večje možnosti za lastno presojo. Zato je presoja Vrhovnega sodišča, glede dvoma zakonitosti Pravilnika,

nikalna in Vrhovno sodišče ne sledi zahtevi revidenta, naj se postopek prekine in od Ustavnega sodišča RS zahteva postopek za oceno ustavnosti 56. člena ZEKom.

12. Ni se mogoče strinjati z revidentom, da je ZEKom

premalo natančen, da bi moral natančno predvideti višino dajatve oziroma da vsebuje bianko pooblastilo. Tudi posebna odločba (o številu točk), ki jo Pravilnik

predvideva, ne pomeni protipravnosti, če ne pomeni, gledano vse odločbe skupaj, da bi z njo presegli namen zakona ali zaradi več odločb onemogočili učinkovito pravno varstvo. Pri vmesni odločbi gre zgolj za način, kako določiti višino pristojbine, ne posega pa se v načelo predvidljivosti ali odreka sodno varstvo. Točke, določene v odločbi, so zgolj način, in ne ekskluzivni kriterij, kar pa je dopustno. Samo na podlagi dejstva, da je novi zakon predvidel tudi odločbo o točkovanju, ni mogoče sklepati, da je bila prejšnja ureditev nezakonita; je indic o pomanjkljivosti ali (ne)primernosti zakonodaje, ki ne pomeni, da je sprememba zakonodaje posledica nezakonitosti.

13. Podobno Vrhovno sodišče presoja tudi ugovor revidenta, da zaradi kršitve načela predvidljivosti ni mogoče uporabiti tarife. Slednja je bila namreč potrjena s sklepom Vlade RS 2. februarja 2012 (s sklepom 42600-1/2012/13), odločbe pa so bile zavezancem izdane že pred tem. Vendar pa so lahko zavezanci, ker je bila tarifa Vladi poslana pravočasno na podlagi javnega posvetovanja, predvideli njeno višino. Res je, da tarifa ni dobila soglasja, a se je uporabila predvidljiva višina v trenutku izdaje odločbe o številu točk, zato načelo pravne predvidljivosti ni trpelo do takšne mere, da bi lahko Vrhovno sodišče zastopalo stališče, da je bistveno kršeno.

14. Navedbe revidenta, ki prerekajo ureditev Pravilnika in veljavnost i tarife, so torej neutemeljene. Vrhovno sodišče pa razloge za svojo odločitev utemeljuje na načelu sorazmernosti in pravnih podlagah prava EU, Direktive

in sodne prakse SEU, ki ju je treba uporabiti neposredno in s konsistentno razlago; ta pa mora imeti prednost pred vsako drugo razlago, ki je primerna po nacionalnem pravu.

(2)

15. Vrhovno sodišče na vsebinsko najbolj pomembna ugovora glede nespoštovanje sorazmernosti po Direktivi

in glede letnega plačila odgovarja skupaj, saj gre pri obeh za isto pravno podlago. Zakonska zahteva po letnem plačilu je povezana z zahtevo po sorazmernih javnih dajatvah, ki jo določata 4. in 12. točka uvodnih določil in določbi 6. člena, predvsem pa 12. člen Direktive

. Tudi revident letno povračilo povezuje z načelom sorazmernosti. Zakonodajalec je v sedaj veljavnem ZEKom-1 spremenil to pravilo in upošteval spremembe, ki se lahko zgodijo preko leta (četrti odstavek 7. člena ZEKom-1

). Ta določa, da mora zavezanec za plačilo za koledarsko leto, v katerem je prenehal zagotavljati javna komunikacijska omrežja oziroma izvajati javne komunikacijske storitve, plačati toliko dvanajstin letnega plačila, kolikor celih mesecev je zagotavljal javna komunikacijska omrežja oziroma izvajal javne komunikacijske storitve, vendar ne manj od ene dvanajstine letnega plačila.

APEK

na zahtevo zavezanca spremeni že izdano odločbo o odmeri plačila in morebitno preplačilo vrne zavezancu v 30 dneh od vročitve spremenjene odločbe o odmeri plačila. Z drugimi besedami, če bi se spor presojal po ZEKom-1, in ne po ZEKom, bi zahtevi revidenta morali ugoditi neposredno na podlagi 7. člena ZEKom-1. 16. Vrhovno sodišče se glede ugovorov uporabe načela sorazmernosti in potrebe po odstopanju od celoletnega plačila, brez možnosti upoštevanja kasnejših sprememb, strinja z revidentom, ne glede na to, da se spor presoja po ZEKom, ki je veljal v času izdaje odločbe, ki se izpodbija. Zaradi načela neposredne uporabe prava EU in neposrednega učinka njegovih določb v upravnih razmerjih je treba upoštevati načelo sorazmernosti po Direktivi

kot tudi po sodni praksi SEU. Ta je v zadevi C-71/12 odločilo, da se dajatev lahko odmeri na različne načine, tudi od plačila uporabnikom (v odstotkih), pod pogojen da to ne pomeni pavšalne odmere (odmera ni vezana na postopek splošne odobritve, s katero je dovoljen dostop na trg elektronskih komunikacijskih storitev; vprašanje sorazmernosti), predvsem pa je v zadevi C-375/11 določno pojasnilo, da je lahko dajatev enkratna ali letna, vendar pa mora odmerjena pristojbina upoštevati število mesecev uporabe frekvenc. Vrhovno sodišče konsistentno razlaga ZEKom

in Pravilnik,

kot sta bila veljavna v času odmere pristojbine, in sicer tako, da se določbi 56. člena ZEKom in 5. člena Pravilnika

razlagata tako, da je pri odmeri treba upoštevati, (za vnaprej, ali pa za nazaj) tudi načelo sorazmernosti in dejansko uporabo oz. rabo frekvenc. Pri tem Vrhovno sodišče pojasnjuje tudi, da od strank ni mogoče zahtevati, da prispevajo sredstva za delovanje APEK

tudi v tistih primerih, ko jim ta ne nudi več storitev. Glede na takšno razlago Vrhovnega sodišča ni potrebe, da bi se to posebej opredeljevalo do trditev razlikovanja med davki in prispevki.

17. Glede vprašanja prekinitve postopka zaradi postavitve vprašanja za predhodno odločanje SEU je Vrhovno sodišče zavzelo zavrnilno stališče. Kot izhaja že iz 16. točke te sodbe, je Vrhovno sodišče upoštevalo pravo EU, tako zakonodajni vidik, to je Direktivo,

kot tudi sodno prakso SEU, iz katere izhaja razlaga pravil o odmeri pristojbine za podeljene frekvence. Vprašanje za predhodno odločanje mora Vrhovno sodišče, skladno s členom 267 Pogodbe o delovanju EU (v nadaljevanju PDEU) postaviti SEU, kadar ima dvom o razlagi prava EU, pri čemer je SEU izključno pristojno za razlago.

Vprašanje za predhodno odločanje pa ni treba postaviti v treh primerih:

(3)

- ko postavljeno vprašanje ni relevantno (odločujoče za rešitev spora),

(4)

- ko je obravnavana določba prava EU že bila predmet razlage SEU (t.i. doktrina acte éclairé ),

(5) -

ko je pravilna uporaba prava EU tako očitna, da ne dopušča nobenega prostora za kakršenkoli razumen dvom o načinu reševanja postavljenega vprašanja (t.i. doktrina acte clair ).

(6)

18. Navedena izjema acte éclairé je podana tudi v konkretnem primeru. Vrhovno sodišče ne dvomi v razlago 6. in 12. člena Direktive

, ki jo je treba konsistentno uporabiti tudi pri uporabi določb 56. člena ZEKom

in 5. člena Pravilnika. Glede na vertikalnost odnosa (odnos upravnega prava) med strankama pa bi bil podan tudi neposredni učinek teh določb, katerih razlaga ni sporna.

Tako po pravilih o neposrednem učinku kot tudi po pravilih o konsistentni razlagi omenjenih nacionalnih določb je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je treba odmero pristojbine uskladiti z načelom sorazmernosti in tako pri tem upoštevati število mesecev, v katerih so bile frekvence dejansko uporabljene.

19. Glede na navedeno je bilo v obravnavanem primeru zmotno uporabljeno materialno pravo, zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega odstavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 spremenilo tako, da je tožbi ugodilo ter odpravilo izpodbijano odločbo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem naj upošteva zavzeta stališča v tej sodbi.

(1) Uradni list RS, št. 43/2004, 86/2004 - ZVOP-1, 129/2006, 102/2007 - ZDRad, 110/2009, 33/2011. Zakon je veljal 14. 1. 2013. Nadomestil ga je Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1), Uradni list RS, št. 109/2012, 110/2013, 40/2014 - ZIN-B, 54/2014 - odl. US. ZEKom-1 v tej sodbi ni uporabljen, se pa rešitve tega zakona primerjajo z ugovori revidenta zoper ureditev po ZEKom, ki je v ZEKom-1 drugačna.

(2) Gl. tudi V. Trstenjak, M. Brkan, Pravo EU, GV Založba, Ljubljana 2012, str. 248-250. (3) Sodba v zadevi Cilfit in drugi, 283/81, z dne 06.10.1982, točka 21, in sodba Ferreire da Silva, C-180/14, točka 38. (4) Sodba v zadevi Cilfit in drugi, točka 10. (5) Sodba v združenih zadevah D Costa en Shakke NV in drugi proti Netherlands Inland Revenue Administration, 28-30/62, z dne 27.03.1983. (6) Sodba Cilfit in drugi, točka 16.