Jedro

Iz vsebine določbe izhaja, da gre za splošno in abstraktno pravno normo, ki ne učinkuje neposredno in le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen ali določljiv krog oseb, pač pa predstavlja (le) normativno podlago za nadaljnje (upravno) odločanje. Zadevna določba Odloka o spremembi zazidalnega načrta Lucija I. nima pravne narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma akta, ki neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta. Iz določb 157. člena Ustave RS in 4. člena ZUS-1 izhaja, da sodno varstvo v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne akte ter dejanja, ki niso usmerjena prav proti posamezniku s ciljem spremeniti njegovega pravnega položaja, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, ni dopustno, saj je Upravnemu sodišču v skladu s 157. členom Ustave RS v okviru varstva ustavnosti in zakonitosti zaupan zgolj nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov in dejanj. Tožnica tako v upravnem sporu ni upravičena do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, do kršitve katerih naj bi prišlo v postopku nastajanja splošnega akta, z dejanskim oziroma formalnim zadrž(ev)anjem njegove objave ter ponovnim odločanjem o sprejemu tega akta na podlagi določbe petega odstavka 33. člena ZLS.

Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke (da je tožba pravočasna, popolna in razumljiva in izpolnjuje druge z zakonom določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus). Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.

Izrek

I. Upravna spora, ki se vodita pod opr. št. III U 165/2023 in opr. št. III U 181/2023, se združita v skupno obravnavo in odločanje ter se vodita pod opr. št. III U 165/2023. II. Tožbi se zavržeta.

III. Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže. IV. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopkov.

Obrazložitev

**Navedbe tožnice v tožbah in v predlogu za izdajo začasne odredbe**

1. Tožnica je 13. 10. 2023 vložila tožbo v upravnem sporu. V njej navaja, da je bila v mandatnem obdobju od 2018 do 2022 občinska svetnica v Občinskem svetu Občine Piran. Na njen predlog je občinski svet 10. 10. 2022 na 36. seji sprejel sklep o obvezni razlagi točke 3.4 12. člena Odloka o spremembi zazidalnega načrta Lucija I. (Uradne objave, Primorske novice, št. 54/2001, v nadaljevanju tudi: Odlok), ki se glasi: _"V Odloku o spremembi zazidalnega načrta Lucija I. (Uradne objave, Primorske novice, št. 54/2001) se točka 3.4 12. člena, ki se nanaša na Gostinski objekt, razlaga, kot sledi: Skupna neto uporabna površina objekta oblike L je 625 m² (daljše stranice maksimalne dolžine 50,00 m x 25,00 m). Obvezna razlaga se objavi v Uradnem listu RS in začne veljati naslednji dan po objavi."_ (v nadaljevanju tudi: obvezna razlaga). Tožnica se sklicuje na določbe Statuta Občine Piran (v nadaljevanju: Statut), po katerih morajo biti predpisi občine objavljeni v uradnem glasilu občine in pričnejo veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njih drugače določeno. V 114. členu Statuta pa je določen postopek sprejema obvezne razlage splošnih aktov, določeno je tudi, da je obvezna razlaga sestavni del predpisa in se objavi v uradnem glasilu. Kljub sprejetemu sklepu, ta ni bil nikoli objavljen v Uradnem listu RS, ki je uradno glasilo Občine Piran. Tožnica pripominja, da sicer toženka vedno objavi sklepe o obveznih razlagah, objavljen pa je bil tudi sklep o razveljavitvi Akta o javno-zasebnem partnerstvu za izvedbo projekta "Ureditev razpršenega hotela v Padni", ki je bil, prav tako kot zadevna obvezna razlaga, sprejet na seji občinskega sveta 10. 10. 2022. 2. Toženka je tožnico obvestila, da je župan s sklepom, št. 3505-33/2022 z dne 13. 9. 2023, zadržal objavo predmetne obvezne razlage. Po oceni tožnice se toženka neutemeljeno sklicuje na določbo petega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS).1 Meni namreč, da je zadržanje objave po navedeni določbi v domeni župana, v mandatu katerega je bil akt sprejet, ponovno glasovanje pa v domeni občinskega sveta iz istega mandatnega obdobja. Ni pa zadrževanje objave splošnega akta v domeni župana (in ponovno odločanje občinskega sveta) iz naslednjega mandatnega obdobja, kot je bilo v tem primeru, pri čemer je odločitev o zadržanju objave župan sprejel več kot 11 mesecev po sprejemu odločitve na občinskem svetu 10. 10. 2022. 3. Postopanje toženke je po oceni tožnice nezakonito in neustavno ter posega v njene ustavne pravice iz 43. člena (volilna pravica), pri čemer tožnica posebej izpostavlja pasivno volilno pravico, in iz 44. člena (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev) Ustave RS, pa tudi v ustavne pravice drugih občinskih svetnikov in župana iz prejšnjega mandatnega obdobja.

4. Tožnica še dodaja, da ima občinski svet sicer pristojnost, da sprejema splošne akte, vendar morajo biti ti akti sprejeti po postopku, kot je določen v zakonu oziroma v Statutu. Kolikor toženka meni, da je obvezna razlaga nezakonita ali napačna, mora izpeljati nov "zakonodajni" postopek.

5. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, da toženki naloži, da v roku 8 dni od prejema sodbe v Uradnem listu RS objavi sklep Občinskega sveta Občine Piran, 3505-33/2022 z dne 10. 10. 2023 (pravilno: 10. 10. 2022), ki se nanaša na obvezno razlago, sicer bo objavo nadomestila sodba. Zahteva tudi, da ji toženka povrne stroške tega postopka, z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Dne 27. 10. 2023 je tožnica vložila še eno tožbo v upravnem sporu. V pretežnem delu se sklicuje na tožbo, ki jo je vložila 13. 10. 2023, na kateri tudi utemeljuje pravni interes za drugo tožbo. V dejanskem smislu dodaja, da je občinski svet, po vložitvi prve tožbe, na 9. redni seji dne 25. 10. 2023, sprejel sklep št. 3501-497/2022, med drugim, da se obvezna razlaga ne sprejme in s tem preneha sklep Občinskega sveta Občine Piran, št. 3505-33/2022 z dne 10. 10. 2022, o sprejemu obvezne razlage, ki zaradi zadržanja ni stopil v veljavo. Prva naslednja seja občinskega sveta po objavi zadržanja objave obvezne razlage je bila 20. 9. 2023, na kateri pa občinski svet o sklepu ni ponovno odločal, pač pa je odločil šele na drugi naslednji seji dne 25. 10. 2023. Tožnica zato meni, da je sporni sklep z dne 25. 10. 2023 nezakonit tudi iz tega razloga, v smislu prej citirane določbe petega odstavka 33. člena ZLS, poleg tega pa tožnica vztraja pri ugovoru iz prve tožbe, da niti župan niti občinski svet v sedanjem mandatnem obdobju nimata pristojnosti glede zadržanja objave oziroma odločanja v predmetni zadevi.

7. Tožnica nadalje navaja, da se zaveda, da Odlok ni posamični pravni akt v smislu 4. oziroma 5. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Meni, da nima drugih pravnih sredstev za zaščito svojih ustavnih pravic,2 zato vlaga tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1. Ocenjuje, da obvezna razlaga Odloka predstavlja odločitev občinskega sveta, za katero velja določba šestega odstavka 33. člena ZLS. Tožnica se zaveda, da ima aktivno legitimacijo za vložitev tožbe pri upravnem sodišču po navedeni določbi le župan, kar pa po njenem mnenju ni v skladu s pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), pravico do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). Sodišču predlaga, da oba sodna postopka prekine in pri Ustavnem sodišču začne postopek za oceno ustavnosti petega in šestega člena 33. člena ZLS s 14., 22., 25., 43. in 44. členom Ustave RS.

8. Na podlagi vsega navedenega tožnica s tožbo z dne 27. 10. 2023 sodišču predlaga, da sklep Občinskega sveta Občine Piran, št. 3501-497/2022 z dne 25. 10. 2023, odpravi, ter toženki naloži v plačilo njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

9. V tožbi z dne 27. 10. 2023 je tožnica predlagala tudi, da sodišče postopek s to tožbo združi s postopkom, ki se vodi na podlagi tožbe z dne 13. 10. 2023 (zadeva III U 165/2023). Meni, da gre v obeh postopkih za isti oziroma neločljivo povezani predmet obravnave ter v bistvenem za enako dejansko stanje zadeve.

10. Hkrati z vložitvijo druge tožbe je tožnica vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče do odločitve v zadevi zadrži izvrševanje sklepa Občinskega sveta Občine Piran, št. 3501-497/2022 z dne 25. 10. 2023, in določi, da se do odločitve sodišča uporablja Odlok in obvezna razlaga, kot je bila sprejeta 10. 10. 2022. Obenem naj se županu prepove objava sklepa z dne 25. 10. 2023. V primeru, če je bil slednji sklep že objavljen, je dolžan župan objaviti sklep sodišča o začasni odredbi, v roku 3 dni od prejema sklepa, sicer se mu izreče denarna kazen v višini 1.000,00 EUR za vsak dan zamude. Tožnica zahteva, da ji toženka povrne (tudi) stroške, ki jih je imela v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

11. V predlogu za izdajo začasne odredbe tožnica v bistvenem navaja, da bi zaradi dolgotrajnosti upravnega spora in odškodninske odgovornosti organov lokalne skupnosti, brez izdaje predlagane začasne odredbe, lahko prišlo do oškodovanja javnih sredstev in javne koristi. Če bo sklep z dne 25. 10. 2023 objavljen, bo postalo sodno varstvo zanjo neučinkovito, saj obvezna razlaga, kot jo je sprejel občinski svet 10. 10. 2022 ne bi več obstajala.

12. Tožbi s prilogami in predlog za izdajo začasne odredbe so bili vročeni toženki, ki je nanje odgovorila.

**Navedbe toženke v odgovorih na tožbi in na predlog za izdajo začasne odredbe**

13. Toženka v odgovoru na prvo tožbo sodišču prvenstveno predlaga, da tožbo zavrže, saj tožnica zanjo ne izkazuje pravnega interesa. Tožnica niti ne zatrjuje, da bi (ne)objava sklepa z dne 10. 10. 2022 kakorkoli posegala v njene pravice in obveznosti. Pa tudi sicer tožbe v zvezi z veljavnostjo obveznih razlag spadajo v pristojnost Ustavnega sodišča in ne Upravnega sodišča, zato je treba tožbo zavreči tudi iz tega razloga.

14. Nadalje toženka opozarja, da obvezna razlaga, kot je bila sprejeta 10. 10. 2022 in za veljavnost katere se tožnica zavzema, ni bila nikoli objavljena v uradnem glasilu in torej sploh nikoli ni začela veljati, z naknadnim sklepom občinskega sveta pa je bila izrecno razveljavljena, kar vse med strankama ni sporno. V dani situaciji se še toliko bolj pokaže, da sodišče ni zakonodajni organ občine, kar poskuša tožnica doseči z obravnavano tožbo, ima pa občinski svet pravico kadarkoli sprejeti novo in drugačno obvezno razlago oziroma odločiti, da njegovi predhodni sklepi v tej zvezi prenehajo, kar je v konkretnem primeru tudi storil. Toženka se tudi ne strinja s stališčem tožnice, da ima glede zadržanja objave posameznega sklepa občinskega sveta in ponovnega odločanja, pravico odločati le isti župan in občinski svet v isti personalni zasedbi oziroma v istem sklicu, saj bi taka razlaga pomenila, da je županu odvzeta pravica do zadržanja objave npr. glede vseh sklepov, sprejetih na zadnji seji posameznega sklica občinskega sveta, čeprav bi bila protipravnost očitna, kar pa je v nasprotju z namenom instituta zadržanja objave. Glede na navedeno toženka sodišču predlaga, da prvo tožbo zavrne kot neutemeljeno, če tožbe ne bo zavrglo. Predlaga tudi, da sodišče tožnici naloži v plačilo njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

15. Tudi v odgovoru na drugo tožbo toženka sodišču primarno predlaga, da tožbo iz že navedenih razlogov zavrže, ob tem pa še dodaja, da dejstvo, da je bila tožnica občinska svetnica v prejšnjem mandatnem obdobju, tožnici ne daje pravice, da časovno neomejeno pred Upravnim sodiščem izpodbija odločitve aktualnih in demokratično izvoljenih organov. Izpodbijani sklep z dne 25. 10. 2023 tudi sicer ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Gre namreč za odločitev, ki jo je Občinski svet Občine Piran sprejel kot nosilec lokalne zakonodajne oblasti za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti na podlagi ZLS in Statuta, zoper tak akt pa upravni spor ni predviden (3. člen ZUS-1).

16. V nadaljevanju odgovora na tožbo v zadevi III U 181/2023 toženka deloma ponovi navedbe iz odgovora na tožbo v zadevi III U 165/2023 ter dodatno opozori, da sklep z dne 25. 10. 2023 sestavlja več vsebinskih sklepov (6 točk), pri čemer tožnica nasprotuje zgolj 4. točki sklepa, na druge točke se tožba vsebinsko ne nanaša. Tožbeni predlog pa se nanaša na sklep v celoti, zato je tožba nesklepčna in že iz tega razloga v pretežnem delu neutemeljena. Glede na tožbene navedbe toženka še dodaja, da je občinski svet o zadevni obvezni razlagi razpravljal in odločil (da se razveljavi) na prvi naslednji seji, ki je bila sklicana po sprejemu sklepa o zadržanju s strani župana z dne 13. 9. 2023, ki je bil sprejet po tem, ko je bil tekoči sklic 8. redne seje občinskega sveta za dan 20. 9. 2023 z dnevnim redom že objavljen. Tudi v zvezi s tožbo v zadevi III U 181/2023 toženka tako sodišču predlaga, da jo zavrne kot neutemeljeno, če je ne bo zavrglo, in predlaga, da sodišče tožnici naloži v plačilo njene stroške postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

17. V odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe toženka nasprotuje njeni izdaji, iz razlogov, ki so povzeti pri odgovorih na obe tožbi, ter meni, da tožnica tudi sicer ni podala konkretnih navedb (in posledično ni izkazala), da so v predmetni zadevi izpolnjeni zakonsko določeni pogoji za izdajo začasne odredbe. Sodišču zato primarno predlaga, da predlog zavrže, podrejeno, da ga zavrne, v vsakem primeru pa, da tožnici naloži v plačilo stroške odgovora na predlog za izdajo začasne odredbe, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

**Navedbe tožnice v pripravljalnih vlogah**

18. Vsi trije odgovori toženke (na obe tožbi in na predlog za izdajo začasne odredbe) so bili vročeni tožnici, ki je nanje odgovorila z vlogo z dne 20. 11. 2023 in z dvema vlogama z dne 4. 12. 2023. V vseh vlogah tožnica vztraja pri že podanih predlogih, navedbah in stališčih, vključno s tem, da zanjo ni sporno, da je Odlok splošni pravni akt, meni pa, da obvezna razlaga ene točke zazidalnega načrta, ki se nanaša zgolj na en objekt (kot tudi sklep o zadržanju objave obvezne razlage te točke), nima lastnosti splošnega pravnega akta, zato gre v konkretnem primeru za "drugo" odločitev občinskega sveta, za katero je na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS pristojno Upravno sodišče. Pri tem se tožnica sklicuje na stališča Ustavnega sodišča, po katerih v primerih, ko po materialnem kriteriju ne gre za predpis, za njegovo presojo ni pristojno. Pomembna je vsebina pravnega akta in ne oblika, v obravnavani zadevi pa gre za vprašanje dimenzij objekta in posledično neto uporabne površine. Tudi sicer obvezna razlaga sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti, temveč le skupaj s predpisom, katerega vsebino opredeljuje.

19. Glede na navedbe toženke tožnica poudarja, da obe tožbi vlaga na podlagi 4. člena in ne na podlagi 2. člena ZUS-1. V zvezi z drugo tožbo pojasnjuje, da sporni sklep z dne 25. 10. 2023 res vsebuje več vsebinskih točk, vendar gre formalno za en sklep, zato posamezne točke sklepa ne morejo deliti ločene usode. V zvezi z objavo dnevnega reda seje občinskega sveta pa tožnica opozarja na možnost dopolnitve in razširitve dnevnega reda, ki jo predvideva Poslovnik Občinskega sveta Občine Piran, in ki je bila nato prav v zvezi s spornim sklepom uporabljena za sejo dne 25. 10. 2023, ki pa je bila, kot že rečeno, druga seja po zadržanju objave obvezne razlage.

20. V vlogi z dne 20. 11. 2023 je tožnica dodatno utemeljila razloge za izdajo začasne odredbe, predvsem z razlogi, ki jih po njenem mnenju terja zaščita javnega interesa.

**K I. točki izreka:**

21. Na podlagi določbe prvega odstavka 42. člena ZUS-1 lahko sodišče s sklepom združi v skupno obravnavo in odločanje več pri oddelku sodišča odprtih postopkov o istem predmetu.

22. Na vsebinsko povezanost obravnavanih zadev kaže že prepletanje navedb obeh strank v teh zadevah. Združitev postopkov je predlagala tudi sama tožnica, ki je v predlogu navedla, da gre v obeh postopkih za isti oziroma neločljivo povezani predmet obravnave ter v bistvenem za enako dejansko stanje zadeve. Kot bo podrobneje razvidno iz nadaljnje obrazložitve, je za tožnico v obeh zadevah sporna zakonitost in ustavnost povezanega oziroma enovitega postopka sprejemanja obvezne razlage Odloka, zato je sodišče upravna spora III U 165/2023 in III U 181/2023 združilo v enotno obravnavanje in odločanje, kot to izhaja iz I. točke izreka tega sklepa.

**K II. točki izreka:**

23. Tožbi nista dovoljeni.

24. Med strankama niso sporna dejstva o tem, kako je potekal postopek sprejemanja zadevne obvezne razlage Odloka in kako so si sledila posamezna dejanja vpletenih udeležencev. V zadevi tako ni sporno, da je bila tožnica v mandatnem obdobju od 2018 do 2022 občinska svetnica v Občinskem svetu Občine Piran, ki je na njen predlog 10. 10. 2022 sprejel sklep o obvezni razlagi točke 3.4 12. člena Odloka, ki se glasi: _"V Odloku o spremembi zazidalnega načrta Lucija I. (Uradne objave, Primorske novice, št. 54/2001) se točka 3.4 12. člena, ki se nanaša na Gostinski objekt, razlaga, kot sledi: Skupna neto uporabna površina objekta oblike L je 625 m² (daljše stranice maksimalne dolžine 50,00 m x 25,00 m). Obvezna razlaga se objavi v Uradnem listu RS in začne veljati naslednji dan po objavi."_ Sklep občinskega sveta z dne 10. 10. 2022 ni bil nikoli objavljen, je pa župan s sklepom, št. 3505-33/2022 z dne 13. 9. 2023, na podlagi določbe petega odstavka 33. člena ZLS, zadržal objavo navedene obvezne razlage Odloka. Občinski svet je nato 25. 10. 2023 sprejel sklep št. 3501-497/2022, (med drugim) da se obvezna razlaga ne sprejme in s tem preneha sklep Občinskega sveta Občine Piran, št. 3505-33/2022 z dne 10. 10. 2022, o sprejemu obvezne razlage, ki zaradi zadržanja ni stopil v veljavo. Nadalje tudi ni sporno, da tožnica v trenutnem mandatu ni (več) občinska svetnica v Občinskem svetu Občine Piran, da je objavo obvezne razlage zadržal trenutni župan in ne župan iz prejšnjega mandatnega obdobja, ko je bil sklep z dne 10. 10. 2020 sprejet, prav tako je o obvezni razlagi ponovno odločal občinski svet v trenutni (in ne predhodni) sestavi, sporno tudi ni, da je objavo župan zadržal več kot 11 mesecev po tem, ko je občinski svet sklep z dne 10. 10. 2022 sprejel. 25. Tožnica se je opredelila, da sodno varstvo uveljavlja po 4. členu ZUS-1. S prvo tožbo zahteva objavo obvezne razlage Odloka, kot jo je občinski svet sprejel 10. 10. 2022, ter (posledično), z drugo tožbo, odpravo sklepa občinskega sveta z dne 25. 10. 2023, s katerim je bilo (med drugim) odločeno, da se obvezna razlaga ne sprejme in s tem preneha sklep z dne 10. 10. 2022 o sprejemu obvezne razlage, ki zaradi zadržanja ni stopil v veljavo. Tožnica s tožbama tako želi doseči objavo in veljavo obvezne razlage Odloka, kot je bila (na njen predlog) sprejeta 10. 10. 2022, saj meni, da je bilo naknadno postopanje posameznih udeležencev postopka po določbi petega odstavka 33. člena ZLS (župan, občinski svet), nezakonito in neustavno, in kot tako posega v njene ustavne pravice iz 43. člena (volilna pravica), pri čemer posebej izpostavlja pasivno volilno pravico, in iz 44. člena (sodelovanje pri upravljanju javnih zadev) Ustave RS.3

26. V prvem odstavku 4. člena ZUS-1, je skladno z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS določeno, da v upravnem sporu odloča sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1).

27. Kot je Vrhovno sodišče že poudarilo v svoji praksi,4 morajo biti za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega posamičnega akta ali dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati pa morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člena ZUS-1), kar pomeni, da mora biti tožba pravočasna, dovoljena, vložena po upravičeni osebi itd. Poleg splošnih procesnih predpostavk pa je pri presoji dovoljenosti take tožbe treba upoštevati tudi posebne procesne predpostavke (36. člen v povezavi s 4. členom ZUS-1). Tako je tožba dovoljena, če je v njej zatrjevano dejanje javne oblasti, ki naj bi poseglo v človekove pravice in temeljne svoboščine tožnika, izvedeno s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil (zatrjevana kršitev z dejanjem organa), oziroma, če je v tožbi zatrjevano, da je bilo z določenim posamičnim aktom, izdanim s strani organa države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ali nosilca javnega pooblastila pri izvrševanju njegovih oblastvenih pooblastil, poseženo v tožnikove človekove pravice in temeljne svoboščine (zatrjevana kršitev z dokončnim posamičnim aktom). Ker pa je sodno varstvo ustavnih pravic v upravnem sporu subsidiarno, je za dovoljenost tožbe treba tudi presoditi, ali ima glede na okoliščine in značilnosti v tožbi zatrjevane kršitve ustavnih pravic tožnik na voljo drugo učinkovito sodno varstvo. Če vse navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči. Ob tem je treba upoštevati tudi določbo 3. člena ZUS-1, po kateri upravni spor ni namenjen presoji odločitev, ki jih nosilci zakonodajne (tudi lokalne) veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tistih aktov, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil. 28. Tožnica vlaga tožbi v zvezi s postopkom objave, zadržanja objave in postopkom ponovnega odločanja o obvezni razlagi Odloka, v povezavi z določbo petega odstavka 33. člena ZLS, po kateri župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom.

29. V skladu s prvim odstavkom 119. člena Statuta ureja občina z odlokom zadeve iz svoje pristojnosti na splošen način. Tudi sama tožnica priznava, da ima obravnavani Odlok naravo splošnega pravnega akta. V tožbah tudi ne zatrjuje, da ima naravo posamičnega akta konkretna določba Odloka, na katero se obvezna razlaga nanaša, to je določba 3.4 12. člena z naslovom Gostinski objekt in vsebino: _"Severno od teniških igrišč, ob štiripasovnici, je predviden večnamenski objekt s trgovsko, poslovno, gostinsko in športno-rekreacijsko ponudbo. Objekt je v obliki črke L. Maksimalne tlorisne velikosti 50,00 m x 25,00 m, po višini obsega pritličje in mansardo. Zahodno od objekta je urejeno parkirišče."_ Tožnica pa meni, da lastnosti splošnega pravnega akta nima predmetna obvezna razlaga, saj se nanaša na eno točko Odloka, ki se nanaša zgolj na en objekt. Tožnica zato nadalje ocenjuje, da predstavlja obvezna razlaga drugo odločitev občinskega sveta v smislu določbe šestega odstavka 33. člena ZLS,5 ki v končni fazi, na tožbo župana, določa pristojnost odločanja Upravnega sodišča, za razliko od postopka po petem odstavku 33. člena ZLS, ki v zvezi s splošnimi akti občine, prav tako na zahtevo župana, določa pristojnost odločanja Ustavnega sodišča. Takšno stališče tožnice je po presoji sodišča neutemeljeno. Obvezna razlaga je namreč, ne glede na njen kasnejši sprejem, del norme, ki jo razlaga, in sama zase ne more biti predmet presoje, ker le ugotavlja pravi smisel določbe, na katero se nanaša.6 Nenazadnje tudi Poslovnik Občinskega sveta Občine Piran določa, da je sprejeta obvezna razlaga sestavni del predpisa in se objavi v uradnem glasilu (šesti odstavek 114. člena), kar je prav tisto, kar želi tožnica doseči, in kar je eden izmed nujnih pogojev za uveljavitev in obstoj splošnega pravnega akta.7 Kot rečeno, tožnica niti ne zatrjuje, da bi imela določba Odloka, na katero se sporna obvezna razlaga nanaša, naravo posamičnega akta, iz vsebine določbe (tudi v povezavi z vsebino obvezne razlage) pa glede na materialne kriterije izhaja, da gre za splošno in abstraktno pravno normo, ki ne učinkuje neposredno in le v enem konkretnem življenjskem primeru oziroma zgolj na določen ali določljiv krog oseb, pač pa predstavlja (le) normativno podlago za nadaljnje (upravno) odločanje. Zadevna določba Odloka tako nima pravne narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ki je javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, oziroma akta, ki neposredno posega v pravni položaj osebe in v ta namen ni treba izdati posebnega upravnega akta.8

30. Iz zgoraj citiranih določb 157. člena Ustave RS in 4. člena ZUS-1 pa izhaja, da sodno varstvo v obliki (subsidiarnega) upravnega spora zoper splošne akte ter dejanja, ki niso usmerjena prav proti posamezniku s ciljem spremeniti njegovega pravnega položaja, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika, ni dopustno, saj je Upravnemu sodišču v skladu s 157. členom Ustave RS v okviru varstva ustavnosti in zakonitosti zaupan zgolj nadzor nad zakonitostjo posamičnih aktov in dejanj.9 Tožnica tako v upravnem sporu ni upravičena do sodnega varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, do kršitve katerih naj bi prišlo v postopku nastajanja splošnega akta, z dejanskim oziroma formalnim zadrž(ev)anjem njegove objave ter ponovnim odločanjem o sprejemu tega akta na podlagi določbe petega odstavka 33. člena ZLS. Sodišče je zato tožbi zavrglo na podlagi 4. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Pri tem se ni spuščalo v presojo, ali so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za obravnavo tožb po 3. členu ZUS-1, v skladu s katerim, kot že navedeno, upravni spor ni dopusten zoper odločitve, ki jih nosilci zakonodajne (tudi lokalne) veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, ter zoper tiste akte, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil, kar vse velja tako za končne akte, kot tudi za vse akte, ki so izdani v postopku njihovega sprejemanja.

31. Ob tem sodišče še dodaja, da je varstvo zoper nezakonite in neustavne predpise lokalnih skupnosti, ob izkazanem pravnem interesu (24. člen ZUstS), zagotovljeno v postopku pred Ustavnim sodiščem, pri čemer slednje odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti predpisi sprejeti (tretji odstavek 21. člena ZUstS).10 Do ustavnosodnega varstva pa je, prav tako ob izkazani pravovarstveni potrebi, upravičen tudi vsakdo, ki je prizadet z abstraktnim pravnim aktom (predpisom), ki zaradi pravne nepravilnosti pri objavi predpisa posega v katero od njegovih ustavno ali zakonsko varovanih pravic.11

32. Sodišče še pojasnjuje, da je v obeh zadevah štelo, da je tožena stranka Občina Piran, čeprav je tožnica poleg te kot toženo stranko navedla tudi dva organa Občine Piran (župana in občinski svet), ki naj bi tekom postopka nastajanja obvezne razlage kršila njene ustavne pravice. Glede na to, da sodišče tožb ni obravnavalo po vsebini, natančna opredelitev posameznih subjektov niti ni bistvena, skladno z določbo petega odstavka 17. člena ZUS-1 pa je tožena stranka v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala upravni akt, s katerim je bil postopek odločanja končan.

33. Sodišče je o tožbah odločilo brez glavne obravnave in ne da bi izvajajo predlagane dokaze, saj je tožbi zavrglo v okviru predhodnega preizkusa, po tem, ko je presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za njuno obravnavo, kar pa je izključno pravno vprašanje.

**K III. točki izreka:**

34. Predlog za izdajo začasne odredbe ni dovoljen.

35. Obstoj vložene tožbe je procesna predpostavka za odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe, kar izhaja iz določbe 32. člena ZUS-1. Vrhovno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da je vložena tožba, s katero se zahteva sodno varstvo v upravnem sporu, predpostavka za odločanje o začasni odredbi, pod nadaljnjim pogojem, da so za vsebinsko obravnavanje tožbe izpolnjene procesne predpostavke (da je tožba pravočasna, popolna, razumljiva in izpolnjuje druge z zakonom določene pogoje, da lahko uspešno prestane predhodni preizkus). Če tožba in s tem upravni spor nista dopustna, ni dopustno vsebinsko obravnavati niti predloga za izdajo začasne odredbe. Zavržena tožba torej predstavlja procesno oviro za vsebinsko odločanje o predlagani začasni odredbi in njeno morebitno izdajo.12

36. Ob upoštevanju zgornjih izhodišč in odločitve, da tožba v zadevi III U 181/2023, v zvezi s katero je tožnica predlagala izdajo začasne odredbe, ni dopustna, je bilo treba zavreči tudi predlog za izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1 in ob smiselni uporabi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. **K IV. točki izreka:**

37. Odločitev o stroških obeh strank temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. Odločitev o stroških zajema vse stroške upravnih sporov III U 165/2023 in III U 181/2023, vključno s stroški, ki so strankama nastali v zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe.

1 Po določbi petega odstavka 33. člena ZLS župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora nevesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. 2 Ker gre za splošni pravni akt, ne more vložiti niti ustavne pritožbe na podlagi prvega odstavka 50. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju: ZUstS). 3 Tožnica se sklicuje tudi na ustavne pravice drugih občinskih svetnikov in župana iz prejšnjega mandatnega obdobja, ter na več točkah tudi na javni interes, vendar so te navedbe, glede na subjektivni koncept upravnega spora, brezpredmetne. 4 Primerjaj npr. sodbo in sklep, št. I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, ter sklepa, I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017 in št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021. 5 Šesti odstavek 33. člena ZLS določa, da župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pred upravnem sodišču. 6 Primerjaj npr. sklep Ustavnega sodišča, št. U-I-361/96 z dne 21. 10. 1999, odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-188/03-11 z dne 3. 3. 2005 in sklep Upravnega sodišča, št. I U 1598/2014 z dne 28. 10. 2014. 7 Po določbi 154. člena Ustave RS morajo biti predpisi objavljeni, preden začno veljati. 8 Primerjaj npr. sklep Vrhovnega sodišča, št. I Up 127/2021 z dne 1. 6. 2022 in tam citirano sodno prakso. 9 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-327/20-16 z dne 20. 1. 2022, 25. in 26. točka obrazložitve. 10 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995, št. U-I-246/97 z dne 15. 10. 1997 in št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997. 11 Glej Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za državne in evropske študije, 2010, stran 1027. 12 Primerjaj npr. s sklepi Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 124/2008 z dne 20. 3. 2008, št. I Up 141/2010 z dne 12. 5. 2010, št. I Up 227/2011 z dne 25. 5. 2011, št. I Up 47/2016 in št. I Up 50/2016, oba z dne 2. 3. 2016 in št. I Up 157/2021 z dne 1. 9. 2021.