Jedro

Upravni spor je mogoče sprožiti le v primerih oblastnih ravnanj, ki neposredno posegajo v pravice ali pravne koristi posameznikov. V zvezi s tožbo po 4. členu ZUS-1 se oblastno ravnanje izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese osebe, ki je podrejena takemu odločanju ali delovanju, zato je nujno, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.

V obravnavani zadevi sta bili tožbi vloženi zaradi ravnanj toženke pri izvrševanju pooblastil, ki jih ima kot temeljna lokalna samoupravna skupnost na podlagi določb petega in šestega odstavka 33. člena ZLS. Te določajo županova upravičenja in dolžnosti v zvezi s sprejetimi odločitvami občinskega sveta (zadržanje objave splošnega akta občine ali zadržanje izvajanja odločitve občinskega sveta) in nadaljnje ravnanje občinskega sveta ter županova pravna sredstva v primeru nespremenjene odločitve občinskega sveta ob ponovnem odločanju. Gre za ravnanja toženke v okviru razmerja med organoma občine (županom in občinskim svetom), ne pa med njima in člani občinskega sveta ali občani in posledično tudi ne v razmerju do pritožnice, kot občinske svetnice v prejšnjem mandatu občinskega sveta.

Obvezna razlaga natančneje opredeli pomen določbe (če ta ni dovolj jasna) in je kot taka del predpisa.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se II. točka izreka izpodbijanega sklepa potrdi.

II. Tožeča stranka mora v 15 dneh od vročitve tega sklepa povrniti toženi stranki njene pritožbene stroške v znesku 466,65 EUR.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila dve tožbi.1 S prvo je zahtevala, naj toženka (občina) v Uradnem listu RS objavi sklep občinskega sveta Občine Piran z dne 10. 10. 2022, ki se nanaša na obvezno razlago točke 3.4 12. člena Odloka o spremembi zazidalnega načrta Lucija I, z drugo tožbo pa odpravo sklepa občinskega sveta Občine Piran z dne 25. 10. 2023, s katerim je odločil, da se navedena obvezna razlaga ne sprejme in da njegov sklep z dne 10. 10. 2022 preneha veljati.

2. Sodišče prve stopnje je združilo postopka in tožbi na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo (II. točka izreka izpodbijanega sklepa), saj gre za akte toženke, ki jih ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je vložila pritožbo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava. Sicer se strinja s sodiščem prve stopnje, da je Odlok o spremembi zazidalnega načrta Lucija I splošni akt, a meni, da to ne velja za njegovo obvezno razlago. Ta je, glede na materialni kriterij, druga odločitev v smislu šestega odstavka 33. člena Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS), za presojo katere je pristojno Upravno sodišče. Navaja, da ureditev v petem in šestem odstavku navedenega člena ZLS, po kateri je za izpodbijanje splošnih aktov in drugih odločitev občinskega sveta aktivno legitimiran zgolj župan, ni primerna in skladna z Ustavo. To potrjuje tudi obravnavani primer, kjer je novi župan zadržal objavo obvezne razlage, ki jo je 11 mesecev prej sprejel prejšnji občinski svet. Nov občinski svet je nato o njej ponovno odločal šele na drugi (namesto na prvi) naslednji seji, kar je nezakonito, a ga župan ni izpodbijal. Opisano zadržanje objave obvezne razlage in ponovno glasovanje posega v njene pravice iz 43., 44., 22. in 25. člena Ustave. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, sklep v izpodbijanem delu razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek z navodilom, da prekine upravni spor in začne postopek za oceno ustavnosti petega in šestega odstavka 33. člena ZLS.

4. Toženka v odgovoru obrazloženo zavrača pritožbene navedbe in predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi ni sporno, da je pritožnica vložila tožbi na podlagi 4. člena ZUS-1 zaradi kršitve svojih ustavnih pravic, sodišče prve stopnje pa je v tem okviru preizkusilo obstoj procesnih predpostavk za vodenje upravnega spora. Sporna pa je odločitev, ki temelji na stališču, da sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1 ni dopustno, saj ravnanji toženke (županovo zadržanje objave obvezne razlage in ponovno odločanje občinskega sveta o obvezni razlagi kot splošnim aktom) nista usmerjeni proti pritožnici, nekdanji občinski svetnici.2

7. Navedena odločitev je pravilna. Podlago ima že v 1. členu ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. Navedeni obseg upravnega spora (varstvo posameznikove pravice oziroma pravne koristi) pomeni, da je upravni spor mogoče sprožiti le v primerih oblastnih ravnanj, ki neposredno posegajo v te pravice ali pravne koristi. Gre za ustaljeno stališče Vrhovnega sodišča, ki je v zvezi s tožbo po 4. členu ZUS-1 razložilo, da se oblast izrazi v enostranskem poseganju v pravice ali pravne interese osebe, ki je podrejena takemu odločanju ali delovanju, zato je nujno, da je oblast usmerjena prav proti tej osebi s ciljem spremeniti njen položaj oziroma doseči s pooblastili predvidene ali zahtevane učinke.3

8. V obravnavani zadevi ne gre za tak primer, saj je razvidno, da sta bili tožbi vloženi zaradi ravnanj toženke pri izvrševanju pooblastil, ki jih ima kot temeljna lokalna samoupravna skupnost na podlagi določb petega in šestega odstavka 33. člena ZLS.4 Te določajo županova upravičenja in dolžnosti v zvezi s sprejetimi odločitvami občinskega sveta (zadržanje objave splošnega akta občine ali zadržanje izvajanja odločitve občinskega sveta) in nadaljnje ravnanje občinskega sveta ter županova pravna sredstva v primeru nespremenjene odločitve občinskega sveta ob ponovnem odločanju. Gre za ravnanja toženke v okviru razmerja med organoma občine (županom in občinskim svetom), ne pa med njima in člani občinskega sveta ali občani in posledično tudi ne v razmerju do pritožnice. Tako je nebistveno, da je pritožnica kot občinska svetnica v prejšnjem mandatu občinskega sveta sodelovala pri sprejemu obvezne razlage, saj je šlo pri tem za delovanje v okviru občinskega organa, pristojnega za sprejem obvezne razlage predpisa. Toženka v odgovoru na pritožbo zato utemeljeno navaja, da navedena okoliščina ne pomeni, da neobjava obvezne razlage na podlagi zadržanja in ponovni sklep sedanjega občinskega sveta posegata v pritožničine pravice.

9. Pritožnica tudi izpostavlja, da ve, da ne more vložiti tožbe na podlagi 33. člena ZLS, meni pa, da ni primerno in ustavno skladno, da ZLS kot varuha zakonitosti predvideva le župana. Vrhovno sodišče zavrača te navedbe, saj primernost zakonske ureditve ni predmet presoje v upravnem sporu, zatrjevana neustavnost pa ni obrazložena. Poleg tega se po svoji vsebini nanaša na določbo šestega odstavka 33. člena ZLS, ki ureja posebno (drugo) sodno varstvo, za katerega je pristojno sodišče v upravnem sporu. Samo v tem sodnem postopku, sproženem na podlagi ZLS, pa je mogoče uveljavljati pomanjkljivosti njegove ureditve. A ker, kot navedeno, pritožnica ne oporeka presoji njenih tožb kot tožb v subsidiarnem upravnem sporu, je tudi njen predlog za prekinitev upravnega spora zaradi vložitve zahteve za oceno ustavnosti določb 33. člena ZLS neutemeljen.

10. Taka je tudi pritožbena trditev, da obvezna razlaga ni nujno splošni akt, saj iz pritožbe ne izhajajo konkretne okoliščine, ki bi kazale, da je imela obvezna razlaga v tej zadevi drugačno pravno naravo od navedene (ker naj bi urejala posamično razmerje) in da je posledično tudi očitano ravnanje toženke bilo povezano z uveljavitvijo oziroma učinkovanjem posamičnega akta. Vrhovno sodišče zato le ponavlja, kar je pojasnilo že sodišče prve stopnje, da po ustaljeni razlagi Ustavnega sodišča obvezna razlaga natančneje opredeli pomen določbe (če ta ni dovolj jasna) in je kot taka del predpisa. Tako torej ni razvidno, da se pritožničina tožbena zahteva po objavi obvezne razlage ni nanašala na splošni akt, za kar je po četrtem odstavku 33. člena ZLS dolžan poskrbeti župan.

11. Glede na navedeno in ker druge pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, podani pa niso niti razlogi, na katere mora Vrhovno sodišče paziti po uradni dolžnosti, je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

12. Odločitev o stroških postopka temelji na prvem odstavku 165. člena v zvezi s 154. členom Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), saj o tem v ZUS-1 ni posebnih določb.5 Njihova višina je odmerjena po Odvetniški tarifi (v nadaljevanju OT). Upoštevaje, da gre za neocenljivo zadevo, je toženka upravičena do povračila nastalih stroškov za odgovor na pritožbo v višini 625 točk (1. točka tarifne številke 34 OT) in za administrativne izdatke v višini 12,5 točk (pavšalni znesek 2 % od skupne vrednosti storitve do 1.000 točk, kot določa tretji odstavek 11. člena OT), skupno torej 637,5 točk. Ker znaša vrednost točke 0,6 EUR, je višina nastalih stroškov 382,50 EUR, kar povečano za 22 % DDV znese 466,65 EUR.

1 V prvi je navedla, da jo vlaga zaradi neaktivnosti župana, ki to funkcijo opravlja v mandatnem obdobju po sprejemu obvezne razlage, saj ni poskrbel za njeno objavo, ampak jo je zadržal, kar je v nasprotju z določbami 33. člena ZLS (potrditvah v tožbi naj bi bil za zadržanje pristojen le prejšnji župan). S tem naj bi kršil pritožničino pasivno volilno pravico in pravico do sodelovanja pri opravljanju javnih zadev. Posledično je v drugi tožbi trdila, da niti občinski svet v sedanjem mandatnem obdobju ni pristojen, da po županovem zadržanju objave obvezne razlage o njej ponovno odloča na seji 25. 10. 2023, pri čemer je še očitala, da občinski svet tega odločanja ni opravil na prvi naslednji seji po zadržanju. Toženka naj bi tudi z navedenim tožnici kršila zatrjevane ustavne pravice. 2 Funkcijo je opravljala v času, ko je občinski svet 10. 10. 2022 sprejel obvezno razlago. 3 Sklep I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017, 10. točka. 4 Določbi 33. člena ZLS se glasita: Župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom (peti odstavek). Župan zadrži izvajanje odločitve občinskega sveta, če meni, da je nezakonita, ali je v nasprotju s statutom ali drugim splošnim aktom občine, in predlaga občinskemu svetu, da o njej ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Ob zadržanju izvajanja odločitve občinskega sveta župan opozori pristojno ministrstvo na nezakonitost take odločitve. Če občinski svet ponovno sprejme enako odločitev, lahko župan začne postopek pri upravnem sodišču (šesti odstavek). 5 Po prvem odstavku 22. člena ZUS-1 se upravnem sporu uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ZUS-1 ne določa drugače.