Jedro

Tožnik je upravičen do sredstev iz naslova ukrepa pomoč mladim prevzemnikom kmetij, ker je v času vložitve prošnje izpolnjeval vse pogoje za dodelitev pomoči, kot to določa neposredno uporabljiva določba prvega odstavka 13. člena Uredbe Komisije. Zavrnitev tožnikove vloge pa ni mogoče utemeljiti z uporabo določbe četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, saj ta ne določa materialnega pogoja za pridobitev pravice do sredstev iz naslova obravnavanega ukrepa.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje: v I. točki izreka na podlagi 2. točke prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo tožnikovi tožbi, odpravilo odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju Agencija), št. 33114-129-2008-22 z dne 26. 1. 2011; v II. točki izreka odločilo, da se tožniku iz naslova dodelitve nepovratnih sredstev politike razvoja podeželja, sofinancirane iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja, ukrep 112 pomoč mladim prevzemnikom kmetij za leti 2008 in 2009, dodelijo nepovratna sredstva v višini 13.600,00 EUR, ki jih mora izplačati tožena stranka v roku 15 dni po vročitvi te sodbe na tam navedeni tožnikov transakcijski račun; v III. točki izreka zavrnilo tožnikovo zahtevo za priznanje zakonskih zamudnih obresti k dodeljenim sredstvom.

2. Z navedeno odločbo je Agencija kot prvostopenjski upravni organ v ponovljenem postopku v zvezi z izvrševanjem sodbe Upravnega sodišča RS I U 1571/2009 z dne 18. 5. 2010, s katero je prvostopenjsko sodišče tožbi ugodilo in odpravilo odločbo Agencije ter ji zadevo vrnilo v ponovno odločanje, ponovno odločila, da se tožnikova vloga za dodelitev navedenih nepovratnih sredstev za leti 2008 in 2009 zavrne. Odločitev je ob neuporabi 2. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, št. 73/08, v nadaljevanju Uredba PRP/08) in ob sklicevanju na načelo primarnosti prava EU oprla na določbo četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije (ES), št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006, o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES), št. 1698/2005, o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju Uredba Komisije), ki določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah. Po njenem mnenju organ glede na to določbo ne more sprejeti odločitve o odobritvi podpore mladim kmetom za začetek delovanja po preteku 18 mesecev po prvem lastniškem prevzemu kmetije.

3. Tožena stranka je z odločbo, št. 33114-2/2011/2 z dne 25. 2. 2011, zavrnila tožnikovo pritožbo zoper navedeno odločbo prvostopenjskega upravnega organa.

4. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe navaja, da je odločitev prvostopenjskega upravnega organa (ponovno) materialnopravno napačna. Določbe četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije ni mogoče razlagati v takem smislu, kot jo razumeta prvostopenjski upravni organ in tožena stranka, to je da daje upravnemu organu podlago za zavrnitev dodelitve podpore izključno zato, ker sam odločbe o nesporno pravočasni in popolni vlogi stranke za dodelitev sredstev ni izdal v predpisanem (dvomesečnem) roku, ki ga predpisuje 222. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 32. členom Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1).

5. Zoper I., II. in IV. točko izreka sodbe sodišča prve stopnje vlaga tožena stranka (pritožnica) pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja, v kateri Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi in izpodbijan del sodbe spremeni tako, da se tožba in zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov zavrneta. Navaja, da je Evropska komisija z odločbo, št. CCI 2007 SI 06 RPO 001, z dne 12. 9. 2007, odobrila Program razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013 (v nadaljevanju Program 2007-2013), s čimer je potrdila skladnost določb navedenega Programa za razvoj podeželja z Uredbo Sveta (ES), št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005, o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (v nadaljevanju Uredba Sveta) in Uredbo Komisije, ki vsebuje enako določbo kot 13. člen Uredbe PRP/08. Sodišče prve stopnje je s stališčem v izpodbijani sodbi onemogočilo učinek odločbe Evropske komisije, čeprav je bila ta naslovljena na RS in bi jo kot njen državni organ moralo upoštevati. Rok iz četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije je nepodaljšljiv materialni rok, na katerega je vezan tudi organ. Sodišče prve stopnje bi moralo postaviti predhodno vprašanje pred Sodiščem EU (v nadaljevanju SEU). S potekom roka, ki je eden od pogojev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja, pravica preneha oziroma ugasne. Agencija je odločbo izdala v roku iz 32. člena ZKme-1, ki kot specialna določba glede na 222. člen ZUP veže začetek tega roka na ugotovitev vseh dejstev in opravo vseh kontrol, ne pa na trenutek vložitve popolne vloge, ki je bila v obravnavanem primeru ugotovljena 31. 12. 2008. Rok za izdajo odločbe se je torej iztekel šele 2. 3. 2009, zato je bila izdana in vročena znotraj roka dveh mesecev od ugotovitve vseh dejstev in oprave vseh kontrol. Agencija je prispele vloge odpirala in obravnavala po vrstnem redu njihove oddaje, po postopku, predvidenem v četrtem odstavku 84. člena Uredbe PRP/08. 6. Tožnik na pritožbo ni odgovoril. K I. točki izreka:

7. Pritožba ni utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporno vprašanje, ali je tožnik upravičen do sredstev iz naslova Ukrepa 1., 3. in 4. osi Programa 2007-2013 pomoč mladim prevzemnikom kmetij, ki ga na ravni EU predvidevata in urejata Uredba Sveta in Uredba Komisije, na nacionalni ravni pa v času odločanja organa prve stopnje veljavna Uredba PRP/08. Sporna je uporaba določbe četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, ki določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah (v Sloveniji od vložitev predloga za vpis v zemljiško knjigo), v povezavi s prvim odstavkom navedenega člena Uredbe Komisije, ki določa, da morajo biti pogoji za podporo za začetek delovanja mladih kmetov izpolnjeni v času vložitve prošnje za podporo.

9. Pritožnica zagovarja stališče, da gre pri določbi četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije za enega izmed materialnih pogojev za odobritev podpore mladim kmetom, to pa pomeni, da s pretekom 18 mesecev od lastniškega prevzema kmetije pravica preneha oziroma ugasne, zato organ prve stopnje sredstev ne sme več dodeliti.

10. Sodišče prve stopnje pa ob sklicevanju na načelo primarnosti prava EU meni, da je treba določbo četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije uporabiti ob upoštevanju določbe prvega odstavka istega člena, ki določa, da morajo biti pogoji za podporo izpolnjeni v času vložitve prošnje. Treba jo je uporabiti na način, da navedena določba postavlja rok za odločanje domačemu upravnemu organu, zato tožnikove vloge, ki je bila ob vložitvi vloge popolna in je izpolnjevala vse pogoje, ni mogoče zavrniti, ker je bila odločba organa prve stopnje izdana več kot 18 mesecev od prevzema kmetije.

11. Vrhovno sodišče pritrjuje mnenju in odločitvi sodišča prve stopnje, da je tožnik upravičen do sredstev iz naslova obravnavane pomoči, ker je v času vložitve prošnje izpolnjeval vse pogoje za dodelitev pomoči, zavrnitev tožnikove vloge pa ni mogoče utemeljiti z uporabo določbe četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, saj ta ne določa materialnega pogoja za pridobitev pravice do sredstev iz naslova obravnavanega ukrepa.

12. Temeljna (pravna) podlaga za dodeljevanje sredstev iz naslova ukrepa Pomoč mladim prevzemnikom kmetij (kot enega izmed ukrepov razvoja podeželja) izhaja iz Uredbe Sveta, ki za celotno Evropsko unijo (v nadaljevanju EU) določa enoten okvir dodeljevanja sredstev iz tega naslova. Ta v 22. členu vsebuje splošne materialne pogoje za dodelitev pomoči mladim prevzemnikom kmetij, pravila za izvajanje pa so na ravni EU določena v Uredbi Komisije(1). Ta v zvezi z izvajanjem obravnavanega ukrepa v 8. uvodni določbi ugotavlja, da pogoje za podporo mladim kmetom določa Uredba Sveta, s to uredbo pa je treba določiti, kdaj morajo biti ti pogoji izpolnjeni. Uredba Komisije nadalje v 13. členu določa pravila za izvajanje ukrepa pomoči za začetek delovanja mladih kmetov, pri čemer v prvem odstavku 13. člena izrecno določa, da morajo biti (vsebinski) pogoji za podporo, ki so določeni v prvem odstavka 22. člena Uredbe Sveta, izpolnjeni v času vložitve prošnje za podporo. V drugem odstavku istega člena pa v zvezi z izpolnjevanjem pogoja poklicne izobrazbe (določi se lahko obdobje, ki ne sme biti daljše od 36 mesecev od dne sprejetja posamezne odločitve za odobritev podpore, če mladi kmet potrebuje čas za prilagoditev) predvideva izjemo od tega osnovnega pravila. V četrtem odstavku istega člena pa je določeno, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, kot je opredeljeno v predpisih, veljavnih v državah članicah (če je podpora dodeljena v obliki enkratne premije, kot je določeno v Prilogi k Uredbi Sveta in za namene tretjega odstavka tega člena, pa lahko države članice razdelijo svoje izplačilo na največ pet obrokov).

13. Po presoji Vrhovnega sodišča je stališče, ki ga zagovarja pritožnica, in sicer, da gre pri določbi četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije za enega izmed materialnih pogojev za odobritev podpore mladim kmetom, zaradi česar prvostopenjski upravni organ v obravnavanem primeru tožniku pravice ni mogel priznati, materialnopravno zmotno. Takšno stališče je Vrhovno sodišče zavzelo tudi v zadevi I Up 548/2012 z dne 5. 9. 2013. 14. Že iz uvodnih izjav Uredbe Komisije namreč jasno izhajajo cilji te uredbe. Za obravnavani ukrep je cilj opredeljen v uvodni določbi številka 8, in sicer je cilj določb te uredbe v določitvi, kdaj morajo biti pogoji, ki jih določa Uredba Sveta v 22. členu, izpolnjeni. Iz tega sledi, da namen oziroma cilj izvedbene Uredbe Komisije ni v določanju (dodatnih) pogojev za upravičenost do sredstev, temveč zgolj v opredelitvi pravil za izvajanje pogojev, ki so določeni že z Uredbo Sveta. To pa pomeni, da določbe četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije ni mogoče uporabiti (tako kot sta jo uporabili Agencija in pritožnica) v smislu (dodatnega) vsebinskega pogoja za dodelitev pomoči, ki bi bremenil prijavitelje, temveč gre za določitev časovnega termina, v katerem bi morala biti posamezna odločitev za odobritev podpore sprejeta, ta pa bremeni upravni organ. Razumevanje dometa četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, za katero se zavzema pritožnica (tožena stranka), in sicer, da gre za vsebinski pogoj, ki ga mora izpolnjevati prijavitelj, je tako po presoji Vrhovnega sodišča izven namena te uredbe.(2) Nedoseganje časovnega termina za odločanje, kot ga določa navedena določba, zato ne more rezultirati v izgubi oziroma nepridobitvi pravice za prijavitelja, če ta ob prijavi izpolnjuje vse predpisane vsebinske pogoje.

15. Takšna uporaba navedene določbe pa sledi tudi ciljem, ki se z Uredbo Sveta zasledujejo z obravnavanim ukrepom. Iz uvodnih izjav Uredbe Sveta namreč izhaja, da se z obravnavanim ukrepom skuša olajšati zagon dejavnosti mladih kmetov, po zagonu dejavnosti pa strukturno prilagajanje kmetijskega gospodarstva zaradi krepitve človeškega potenciala, izboljšanja konkurenčnosti kmetijskega sektorja ter zagotovitvi trajnostnega razvoja podeželskih območij(3). Cilj je torej, da se z dodelitvijo pomoči mlade ljudi spodbuja k zagonu kmetovanja, k uporabi sodobnejših načinov kmetovanja, s čimer se prispeva k trajnostnem razvoju podeželja.

16. Vrhovno sodišče zato pritrjuje stališču sodišča prve stopnje, da je za odločitev v obravnavani zadevi bistveno, da določba prvega odstavka 13. člena Uredbe Komisije izpolnjevanje pogojev za podporo za začetek delovanja mladih kmetov veže na čas vložitve prošnje. Ta določba je namreč glede na pravno naravo in vlogo uredb v sistemu virov prava EU neposredno uporabljiva in obvezujoča ter se v celoti uporablja v vseh državah članicah (drugi odstavek 288. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije – v nadaljevanju PDEU), ne da bi morali nacionalni organi sprejeti še dodatne ukrepe za njeno izvajanje.

17. Ker v obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnik vložil pravočasno in popolno vlogo, niti ni sporno, da je v času vložitve prošnje izpolnjeval vse pogoje, tudi pogoj iz 2. točke prvega odstavka 13. člena Uredba PRP/08, ki ga prvostopenjski upravni organ v ponovljenem postopku v izpodbijani odločbi sicer ni (več) uporabil(4), je sodišče prve stopnje svojo odločitev o tožnikovi upravičenosti do sredstev iz naslova obravnavanega ukrepa pravilno utemeljilo z neposredno uporabo določbe prvega odstavka 13. člena Uredbe Komisije.

18. V okoliščinah obravnavanega primera, ko je tožnik (prijavitelj) svojo (pravočasno in popolno) vlogo podal več kot 3 mesece pred iztekom 18 mesečnega obdobja od prevzema kmetije, ob tem, da je izpolnjeval vse pogoje za pridobitev sredstev, prvostopenjski upravni organ pa je o tožnikovi vlogi odločil v 4 mesecih in 22 dneh od oddaje popolne vloge, je napačno materialnopravno izhodišče tožene stranke (glej 13. in 14. točko te obrazložitve) povzročilo, da je bila tožniku z zavrnitvijo njegove vloge, zgolj zaradi časa, v katerem je prvostopenjski organ odločal, onemogočena uresničitev pravic, ki mu jih priznava pravni red EU z Uredbo Sveta in Uredbo Komisije, in onemogočen namen teh dveh Uredb, da mladi kmet, ki izpolnjuje vse pogoje, dobi pomoč za zagon dejavnosti.

19. Ker je za pridobitev pravice do podpore v obravnavanem primeru bistveno, da je prijavitelj (tožnik) predpisane vsebinske pogoje izpolnjeval v času vložitve vloge, med pogoje, ki bi bili v tožnikovi sferi, pa glede na že pojasnjeno ne spada določba četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, za odločitev v obravnavani zadevi niti ni bistveno, ali je Agencija o tožnikovi vlogi odločala v roku za izdajo odločbe, kot ga določa ZKme-1, na katerega opozarja pritožba.

20. Pri tem pa Vrhovno sodišče še pojasnjuje, da kadar ni posebne ureditve v pravu EU, natančna postopkovna pravila, po katerih lahko posamezniki pridobijo pravice, ki jih daje pravo EU, izhajajo iz pravnega reda vsake države članice ob upoštevanju načela nacionalne procesne avtonomije(5). Ker v obravnavanem primeru že določba četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije na ravni (prava) EU določa, da se posamezna odločitev za odobritev podpore mladim kmetom za začetek delovanja sprejme najkasneje 18 mesecev po začetku delovanja, bi moral navedeno postopkovno pravilo, ki zavezuje organ, pri svojem postopanju v skladu z načelom primarnosti upoštevati tudi upravni organ oziroma bi morala biti izvedbena pravila o upravičenosti do sredstev iz naslova obravnavanega ukrepa tej zahtevi ustrezno prilagojena. Iz uvodne izjave 61 Uredbe Sveta namreč izhaja, da morajo v skladu z načelom subsidiarnosti obstajati nacionalna pravila o upravičenosti izdatkov, tretji odstavek 71. člena iste uredbe pa določa, da se pravila o upravičenosti izdatkov določijo na nacionalni ravni ob upoštevanju pogojev, ki so v tej uredbi določeni za nekatere ukrepe za razvoj podeželja. Tako bi odgovornost za nastalo pravno situacijo lahko pripisali le neustreznosti izvedbenih pravil o upravičenosti izdatkov za obravnavani ukrep, ki so bila na nacionalni ravni v času odločanja organa prve stopnje urejena z Uredbo PRP/08, in organiziranju dela in ne tožniku, ki je ob vložitvi vloge izpolnjeval vse pogoje, ki so bili v njegovi sferi delovanja.

21. Ker Agencija v izpodbijani odločbi določbe 2. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP/08 sploh ni uporabila, uporabilo pa je ni niti sodišče prve stopnje v obrazložitvi svoje sodbe, pritožbeni ugovor, da je Evropska komisija z odločbo, s katero je potrdila skladnost določb Programa 2007-2013 z Uredbo Sveta, posredno odločila tudi o skladnosti pogoja iz 2. točke prvega odstavka 13. člena Uredbe PRP/08, ki je vsebinsko enak določbam Programa 2007-2013, za odločitev v obravnavani zadevi ni relevanten.

22. Pritožnica meni, da bi moralo že sodišče prve stopnje v skladu z 267. členom PDEU postaviti SEU v predhodno odločanje vprašanje razlage četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije. Čeprav je za razlago prava EU pristojno SEU, pa je po oceni Vrhovnega sodišča pravilna uporaba četrtega odstavka 13. člena Uredbe Komisije, ob upoštevanju namena oziroma ciljev te uredbe (14. in 15. točka te obrazložitve), tako očitna, da ne dopušča nobenega upravičenega dvoma o drugačni možni odločitvi v obravnavanem primeru, zaradi česar predlog za postavitev predhodnega vprašanja SEU ni (bil) utemeljen (doktrina „acte clair“, zadeva CILFIT, 283/81, 16.-21. odst.).

23. Glede na navedeno je odločitev sodišča prve stopnje, s katero je ugodilo tožnikovi tožbi in mu priznalo sredstva (I. in II. točka izreka sodbe), pri čemer določitev višine sredstev v zadevi ni sporna, pravilna, zato je posledično pravilna tudi odločitev sodišča prve stopnje o stroških postopka (IV. točka izreka sodbe).

24. Ker niso podani razlogi, zaradi katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje.

Op. št. (1): Uvodna izjava 1. Uredbe Komisije določa, da Uredba Sveta za celotno skupnost določa enoten zakonski okvir podpore za razvoj podeželja iz EKSRP. Zakonski okvir bi morala dopolnjevati podrobna pravila za izvajanje.

Op. št. (2): Primerjaj sodbo SEU v zadevi C-592/11, točka 49. Op. št. (3): Glej uvodne izjave 13 do 17 Uredbe Sveta.

Op. št. (4): Določba 13. člena Uredbe PRP/08 je bila z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe PRP/08 (Uradni list RS, št. 17/2009) dne 6. 3. 2009 (to je mesec dni po izdaji izpodbijane odločbe) spremenjena, in sicer tako, da pogoja za pridobitev pomoči ne veže več na čas odločanja organa, temveč na čas oddaje vloge na javni razpis, saj se za namen izvedbe zadevnega ukrepa šteje, da je vlagatelj prvič kot nosilec kmetijskega gospodarstva prevzel kmetijsko gospodarstvo, če je bil prvi lastniški prevzem kmetije izveden največ 16 mesecev pred oddajo vloge na javni razpis za izvedbo tega ukrepa. Takšna določba pa je vsebovana tudi v novi Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja RS za obdobje 2007-2013 v letih 2010-2013 (Uradni list RS, št. 4/2010), ki velja od 22. 5. 2010. Op. št. (5): Primerjaj npr. sodbo SEU v zadevah C-392/04 in C-442/04, C-262/09.