Jedro

Stališče, po katerem je določitev zneska iz drugega odstavka 243. člena oziroma upoštevanje kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 "le" strokovna analiza, ki temelji na pravilih stroke, je torej po presoji Vrhovnega sodišča materialno pravno napačno. Pri tem je treba poudariti, da zahteva po presoji upoštevanja predpisanih kriterijev ne pomeni zahteve po presoji utemeljenosti ugovorov o "strokovnih napakah" pri določitvi zneska. Ali je posamezen ugovor ugovor nepravilne uporabe materialnega prava ali očitek o napačni uporabi pravil stroke, pa je odvisno od vsebine predpisanih kriterijev, tj. od vprašanja, kako natančno so dognanja različnih strok vsebovana v posameznem zakonskem kriteriju. Bolj ko je zakonski kriterij podrobno opredeljen s pravili, ki jih je oblikovala stroka, manj zadržana je lahko sodna presoja upoštevanja teh kriterijev.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije v Ljubljani I U 700/2013-8 z dne 18. 2. 2014 se spremeni tako, da se tožbi ugodi in se 2. točka izreka odločbe Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije št. 38115-14/2013/10 z dne 25. 3. 2013 odpravi in se zadeva v tem delu vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v znesku 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke (v nadaljevanju revident) zoper odločbo tožene stranke o dodelitvi radijskih frekvenc št. 38115-14/2013/10 z dne 25. 3. 2013. Revident je s tožbo izpodbijal 2. točko izreka te odločbe, s katero mu je naloženo plačilo zneska 3.519.417,60 EUR "za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc".

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe pojasnjuje, da je bila navedena obveznost revidentu naložena na podlagi 243. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1), sporni znesek pa izračunan tako, da je bil znesek 5,256 EUR/MHz/mesec (izračunan po Metodologiji izračuna najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila z dne 3. 1. 2013 - v nadaljevanju Metodologija - s Popravkom tega izračuna za podaljšanje frekvenčnega pasu 900 MHz z dne 12. 3. 2014), s katerim je Vlada Republike Slovenije soglašala, množen z meseci veljavnosti odločbe (27 mesecev) in s frekvencami, ki jih revident s to odločbo pridobiva (2 x 12,4 MHz spektra). Sodišče prve stopnje je s pojasnilom, da gre za podaljšanje veljavnosti obstoječe odločbe po prehodni določbi 243. člena ZEKom-1, zavrnilo tožbeni ugovor, da bi morala toženka pri izdelavi Metodologije pridobiti mnenje zainteresirane javnosti in revidentovo sklicevanje na 36. in 204. člen ZEKom-1 v zvezi s tem. Po presoji prvostopenjskega sodišča je toženka postopala v skladu z določbami 243. člena ZEKom-1. Metodologija, ki jo je toženka pripravila na podlagi osmega odstavka 60. člena ZEKom-1, pa po mnenju sodišča predstavlja pravila stroke, ki jih revident po vsebini ne more uspešno izpodbijati.

3. Zoper sodbo sodišča prve stopnje vlaga revident revizijo. Glede dovoljenosti se sklicuje na 1., 2. in 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Uveljavlja oba revizijska razloga iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1 (bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotna uporaba materialnega prava). Ne strinja se s stališčem sodišča prve stopnje, da Metodologija predstavlja pravila stroke, v zvezi s katerimi ne gre za oblikovanje politike elektronskih komunikacij na trgu, ki po 36. in 204. členu ZEKom-1 terja javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti. Prvostopenjsko sodišče naj se ne bi opredelilo do tožbenega očitka, da toženka ni upoštevala kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 oziroma, da jih je uporabila napačno. Meni, da zgolj sprejem Metodologije še ne utemeljuje zakonitosti ravnanja toženke. Ne strinja se niti s stališčem, da gre v primeru oblikovanja metodologije izračuna zneska za pravila stroke, ki jih revident ne more uspešno izpodbijati. Napačna naj bi bila ugotovitev sodišča, da ni uveljavljal nepravilnosti podatkov in napačnega izračuna. V nadaljevanju navaja razloge, s katerimi utemeljuje napačen izračun zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine. Navaja, da je 14 let utemeljeno in upravičeno pričakoval, da bo odločba o dodelitvi frekvenc podaljšana in da se bo pri podaljšanju upoštevalo, da se koncesijska dajatev nanaša na trajanje koncesije 15 let ter njeno dvakratno podaljšanje za 5 let. Zato meni, da bi moralo biti podaljšanje dodelitve frekvenc zanj brezplačno. Pri tem se sklicuje tudi na zadevo Sodišča Evropske Unije (v nadaljevanju SEU) C-375/11 z dne 21. 3. 2015. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj reviziji ugodi ter spremeni sodbo sodišča prve stopnje tako, da tožbi ugodi, odpravi 2. točko izreka izpodbijane odločbe in "zadevo v tem delu ustavi", oziroma podrejeno "zadevo vrne v ponovno odločanje toženi stranki". Uveljavlja tudi plačilo stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na revizijo meni, da revident ni izkazal nobenega izmed revizijskih razlogov, navedbe, s katerimi revident utemeljuje revizijo, pa naj bi bile neutemeljene. Predlaga, naj se revizija zavrže, podrejeno, naj se zavrne.

K I. točki izreka

5. Revizija je utemeljena.

6. Revizija je dovoljena na podlagi 1. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki določa, da je revizija dovoljena, če vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta oziroma pravnomočne sodbe, če je sodišče odločalo meritorno, v zadevah, v katerih je pravica ali obveznost stranke izražena v denarni vrednosti, presega 20.000,00 EUR. Vrednost izpodbijanega dela dokončnega upravnega akta namreč znaša 3.519.417,60 EUR, saj revident (med drugim) meni, da sporne dajatve sploh ni dolžan plačati zaradi plačila koncesijske dajatve ob prvi dodelitvi frekvenc.

7. Ker je revizija dovoljena iz navedenega razloga, se Vrhovno sodišče do drugih zatrjevanih razlogov ni opredeljevalo.

8. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1), za razliko od pritožbe, s katero se glede na 2. točko prvega odstavka 75. člena ZUS-1 lahko izpodbija tudi pravilnost presoje postopka izdaje upravnega akta. Revizije ni mogoče vložiti zaradi zmotne ali nepopolne ugotovitve dejanskega stanja (drugi odstavek 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

9. V obravnavani zadevi je sporna določitev obveznosti plačila zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine ob podaljšanju veljavnosti obstoječe odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom. Tako podaljšanje izjemoma in najdlje do 25. maja 2016 dovoljujejo prehodne določbe 243. člena ZEKom-1. Po drugem odstavku tega člena se za podaljšanje odločb o dodelitvi radijskih frekvenc plača tudi določen znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, ki ga ob upoštevanju kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 določi toženka po predhodnem soglasju Vlade Republike Slovenije.

10. Glede na tako zakonsko ureditev je bila torej toženka dolžna določiti znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, imetnik odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc iz prvega odstavka 243. člena ZEKom-1, ki zaprosi za njeno podaljšanje, pa je dolžan ta znesek plačati za obdobje, za katero se veljavnost odločbe podaljšuje. Obveznost plačila obravnavane dajatve torej jasno izhaja iz zakonskih določb, ki urejajo možnost podaljšanja dodelitve pravice radijskih frekvenc. Iz te ureditve pa ne izhaja, da bi bilo koncesijsko dajatev, ki je bila plačana ob prvi dodelitvi radijskih frekvenc, mogoče upoštevati tudi kot plačilo obravnavane dajatve pri podaljšanju dodelitve. Po navedenem torej revidentovo stališče, da je odmera spornega zneska nezakonita, ker je plačilo za podaljšanje dodelitve frekvenc vsebovala že koncesijska dajatev, ki jo je plačal ob sklenitvi takratne koncesijske pogodbe z dne 11. 10. 1998, nima pravne podlage.

11. Na drugačno stališče ne more vplivati niti revidentovo sklicevanje na 54. in 55. točko obrazložitve odločitve SEU v zadevi C-375/11 z dne 21. 3. 2013 o razlagi 12. in 13. člena Direktive 2002/20/ES (v nadaljevanju Direktiva o odobritvi). Iz te razlage, ki se nanaša na enkratno pristojbino, ki je namenjena zagotovitvi optimalne uporabe virov namreč ne izhaja prepoved določitve obveznosti plačila dajatve za učinkovito rabo omejene naravne dobrine v primeru podaljšanja dodelitve pravic do uporabe radijskih frekvenc. SEU namreč v 37. točki obrazložitve sodbe C-375/11 ugotavlja, da se navedena Direktiva o odobritvi nanaša le na postopek dodelitve pravic do uporabe radijskih frekvenc in ne vsebuje posebnih določb glede določitev pogojev za podaljšanje pravic do uporabe že dodeljenih radijskih frekvenc. V 38. točki pa navaja, da je treba podaljšanje odobritve šteti za dodelitev novih pravic za novo obdobje, zato se tudi 13. člen Direktive o odobritvi uporablja enako za oba postopka (39. točka).

12. Enaka uporaba omenjene direktive tako za prvo dodelitev kot za podaljšanje dodelitve pravic do uporabe radijskih frekvenc pa ne pomeni, da je revident s plačilom "enkratne koncesijske dajatve" plačal tudi podaljšanje dodelitve frekvenc. Razlaga 13. člena Direktive o odobritvi (54. in 55. točka omenjene sodbe SEU) prav tako ne pomeni, da je treba višino nadomestila za podaljšanje izračunati po enakih merilih, kot je bila izračunana prvotna dajatev, temveč da je treba višino dajatve izračunati po enakih merilih ne glede na to, ali gre za prvo podelitev pravice do uporabe radijskih frekvenc ali za njeno podaljšanje, pod istimi pogoji pa je ustrezna tako določitev zneska bodisi na podlagi zneska prejšnje enkratne koncesijske dajatve (izračunanega na podlagi števila frekvenc in mesecev), bodisi na podlagi zneskov, pridobljenih po dražbah.

13. Iz navedene sodbe SEU torej izhaja, da lahko države članice na podlagi 13. člena Direktive o odobritvi poleg pristojbin za kritje administrativnih stroškov za pravice do uporabe radijskih frekvenc določijo še pristojbino, katere namen je zagotovitev optimalne rabe tega vira. V zvezi s tem se SEU v 42. točki obrazložitve sklicuje tudi na 23. točko sodbe z dne 20. 10. 2005 v združenih zadevah ISIS Multimedia Net in Firma O2, C-327/03 in C-328/03, in na 24. točko sodbe C-339/04 z dne 10. 3. 2011 v zadevi Telefónica Móviles España). Prav za tako dajatev tudi gre v obravnavani zadevi. Revident je namreč po drugem odstavku 243. člena ZEKom-1 dolžan plačati znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc. Ta dajatev je v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1 predvidena tudi za radijske frekvence, ki se dodelijo na podlagi javnega razpisa. Ker gre za enako vrsto dajatve, je zakonodajalec tudi za dajatev po drugem odstavku 243. člena ZEKom-1 določil uporabo kriterijev iz osmega odstavka 60. člena tega zakona.

14. Sporna dajatev je torej določena z zakonom, z zakonom so določeni tudi kriteriji za določitev njene višine. Toženka znesek te dajatve določi neposredno na podlagi kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1. Dolžnost predhodne javne objave predloga tega zneska pa iz določb zakona, ki urejajo to dajatev, ne izhaja. Zato je po presoji Vrhovnega sodišča sodišče prve stopnje utemeljeno zavrnilo tožbeni ugovor, da bi toženka pri izdelavi metodologije morala pridobiti mnenje zainteresirane javnosti po določbah 36. in 204. člena ZEKom-1. 15. Kot je pravilno pojasnilo že prvostopenjsko sodišče, se določbe 36. člena, ki urejajo javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti, nanašajo na mnenja o pogojih uporabe radijskih frekvenc v postopku izdaje novih odločb. Poleg tega gre po navedeni določbi za pridobivanje mnenj o pogojih uporabe radijskih frekvenc, zlasti o omejitvi števila imetnikov odločb. Prvi odstavek 204. člena ZEKom-1 pa toženki nalaga pridobivanje mnenja zainteresirane javnosti pri oblikovanju politike na trgu elektronskih komunikacij pred sprejemom ukrepov, ki bodo pomembno vplivali na trg in pri sprejemanju predpisov. Določitev zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine po drugem odstavku 243. člena ZEKom-1 pa po naravi stvari ni ukrep oblikovanja politike trga elektronskih komunikacij, saj se nanaša na obveznost, ki jo mora plačati obstoječi imetnik za podaljšanje pravice do frekvence. V primerih iz 243. člena ZEKom-1 torej sploh ne gre za pridobitev pravice na trgu.

16. Določitev zneska te dajatve sama po sebi tudi ne pomeni sprejemanja predpisa. Ne toženka ne revident ne trdita, da kriteriji, ki jih določa ZEKom-1, niso opredeljeni dovolj natančno, oziroma, da bi bilo za določitev podrobnejših elementov, ki opredeljujejo posamezno zakonsko merilo, treba sprejeti podzakonski predpis. Nasprotno, toženka tudi v odgovoru na revizijo trdi, da v obravnavanem primeru metodologija izračuna ni predpis, čemur Vrhovno sodišče pritrjuje. Zgolj dejstvo, da je toženka metodologijo, ki jo je uporabila za določitev tega zneska, objavila na svoji spletni strani, pa ne vpliva na pravno naravo te metodologije. Zato so tudi revizijski očitki o nespoštovanju rokov za objavo metodologije z vidika določb, ki urejajo objavo aktov in predpisov iz 204. člena ZEKom-1, neupoštevni.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča pa je utemeljen revizijski ugovor, da sodišče prve stopnje ni odgovorilo na tožbeni očitek, da z uporabljeno metodologijo izračuna niso bili upoštevani vsi kriteriji, ki jih za določitev tega zneska določa osmi odstavek 60. člena ZEKom-1. Glede na zakonsko ureditev določitve višine zneska obravnavane obveznosti je zmotno mnenje sodišča prve stopnje in toženke v odgovoru na revizijo, da znesek obravnavane dajatve po sklepu Vlade, da z njim soglaša, ni več predmet nikakršne presoje. Drugi odstavek 243. člena ZEKom-1 namreč določa, da je pri določitvi zneska obravnavane dajatve treba upoštevati kriterije iz osmega odstavka 60. člena istega zakona. Po navedeni zakonski določbi, ki sicer določa plačilo zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine v primeru dodelitve radijske frekvence na podlagi javnega razpisa, se pri določitvi višine oziroma najmanjše višine tega zneska in določitvi načina plačila upošteva ponudbo in povpraševanje po razpisanih frekvencah, razvitost trga, na katerega se nanašajo razpisane frekvence, ter višino tovrstnih plačil v drugih državah EU, v nobenem primeru pa ne sme biti tako visok, da bi oviral razvoj inovativnih storitev in konkurence na trgu.

18. Zakon torej določa več kriterijev, ki jih je treba upoštevati pri določanju obravnavanega zneska. Vprašanje, ali so bili ti kriteriji upoštevani ali ne, je zato pravno vprašanje in sicer vprašanje pravilne uporabe materialnega prava.

19. Brez upoštevanja zakonsko določenih kriterijev niti ni dopustno določiti javne dajatve.(1) Da taka zahteva izhaja iz 147. člena Ustave, je presodilo Ustavno sodišče tudi v odločbi U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013. Zato je Ustavno sodišče v navedeni zadevi opravilo presojo načina določanja višine vodnega povračila s presojo upoštevanja zakonsko določenih kriterijev. Navedena odločba Ustavnega sodišča se sicer nanaša na presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa, vendar pa se po presoji Vrhovnega sodišča ustavne zahteve po upoštevanju zakonsko opredeljenih meril nanašajo tudi na njihovo uporabo v posamičnih aktih državnih organov in nosilcev javnih pooblastil (četrti odstavek 153. člena Ustave).

20. Stališče, po katerem je določitev zneska iz drugega odstavka 243. člena oziroma upoštevanje kriterijev iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1 "le" strokovna analiza, ki temelji na pravilih stroke, je torej po presoji Vrhovnega sodišča materialno pravno napačno. Pri tem je treba poudariti, da zahteva po presoji upoštevanja predpisanih kriterijev ne pomeni zahteve po presoji utemeljenosti ugovorov o "strokovnih napakah" pri določitvi zneska. Ali je posamezen ugovor ugovor nepravilne uporabe materialnega prava ali očitek o napačni uporabi pravil stroke, pa je odvisno od vsebine predpisanih kriterijev, tj. od vprašanja, kako natančno so dognanja različnih strok vsebovana v posameznem zakonskem kriteriju. Bolj ko je zakonski kriterij podrobno opredeljen s pravili, ki jih je oblikovala stroka, manj zadržana je lahko sodna presoja upoštevanja teh kriterijev.

21. Glede na navedeno je bilo v obravnavanem primeru zmotno uporabljeno materialno pravo, zato je Vrhovno sodišče na podlagi prvega dostavka 94. člena ZUS-1 reviziji ugodilo in sodbo sodišča prve stopnje na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 spremenilo tako, da je tožbi ugodilo ter odpravilo izpodbijano 2. točko izreka odločbe o podaljšanju dodelitve

22. Vrhovno sodišče je zaradi napačne uporabe materialnega prava reviziji ugodilo ter spremenilo izpodbijano sodbo tako, da je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijano 2. točko izreka odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc in zadevo v tem delu vrnilo toženi stranki v ponovni postopek, v katerem naj upošteva stališča, zavzeta v tej sodbi in v odločbi o obveznosti plačila zneska iz drugega odstavka 243. člena ZEKom-1 pojasni, kako so bili kriteriji iz osmega odstavka 60. člena istega zakona upoštevani pri določitvi tega zneska.

K II. točki izreka

23. Revident je z revizijo uspel, zato je Vrhovno sodišče odločilo tudi o stroških postopka (drugi odstavek 165. člena Zakona o pravdnem postopku - v nadaljevanju ZPP, ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 v upravnem sporu primerno uporablja za vprašanja postopka, ki v ZUS-1 niso urejena). Po drugem in tretjem odstavku 163. ZPP mora stranka v zahtevi opredeljeno navesti stroške, za katere zahteva povračilo. Zahtevo mora podati najkasneje v vlogi, če gre za odločbo brez poprejšnjega obravnavanja. Revident je v reviziji sicer zahteval povračilo stroškov, vendar pa ni opredeljeno navedel stroškov, za katere zahteva povračilo, zato mu teh stroškov ni mogoče priznati. Stroški upravnega spora pred sodiščem prve stopnje pa so odmerjeni na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1. Skladno z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu se revidentu priznajo stroški za sestavo tožbe v višini 285,00 EUR, povečani za 20 % DDV (62,70 EUR), skupaj torej 347,70 EUR.

24. Tožena stranka je tako dolžna revidentu v 15 dneh od vročitve te sodbe povrniti stroške upravnega spora v skupni višini 347,70 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku izpolnitvenega roka do plačila.

25. O zahtevku za vračilo sodnih taks Vrhovno sodišče ni odločalo, ker je za to pristojno sodišče prve stopnje (prvi odstavek 37. člena Zakona o sodnih taksah, v nadaljevanju ZST-1, v zvezi s točko c. opombe 6.1. Taksne tarife, ki je priloga ZST-1).

(1) V obravnavanem primeru gre nedvomno za javno dajatev, saj ZEKom-1 tako v drugem odstavku 243. člena kot v osmem odstavku 60. člena izrecno določa, da je ta znesek prihodek državnega proračuna.