Jedro

V obravnavanem primeru gre za podaljšanje veljavnosti obstoječe odločbe tožniku po prehodni določbi 243. člena ZEKom-1 in ne za izdajo novih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc, kar pomeni, da v tej zadevi ne gre za situacijo, v kateri agencija po določbi prvega odstavka 36. člena ZEKom-1 objavi javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti.

Določitev najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine je stvar predhodnega postopka ugotavljanja zneska, ki zagotavlja optimalno uporabo dodeljenih radijskih frekvenc za v tem primeru določeno omejeno časovno obdobje, ki ga toženka predlaga na podlagi prehodne določbe 243. člena ZEKom-1 Vladi RS, ki ga potrdi oziroma sprejme (ali ne sprejme) s svojim aktom. Način določitve najmanjšega zneska pa je stvar strokovne analize (metodologije), ki jo toženka sicer opravi na podlagi v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1 določenih kriterijev.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku dodelila radijske frekvence za čas od 12. 10. 2013 do 3. 1. 2016 za opravljanje storitev javnih mobilnih radiokomunikacij – GSM 900 (1. točka izreka) ter odločila, da je tožnik dolžan plačati znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc, ki znaša 3.519.417,60 EUR, in sicer do 21. 11. 2013 (2. točka izreka). V obrazložitvi navaja, da je tožnik vložil vlogo za podaljšanje odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom skladno z določbo 243. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). V zvezi z izpodbijano 2. točko izreka te odločbe toženka citira drugi odstavek 243. člena ZEKom-1 in navaja, da je pri določitvi višine tega zneska treba upoštevati kriterije iz osmega odstavka 60. člena tega zakona in obdobje, za katero se podaljšuje veljavnost odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc. Vlada RS je s sklepom z dne 13. 3. 2013 dala soglasje na višino zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine v višini in razmerju 5.256 EUR/MHz/mesec, s čimer je bil tožnik tekom postopka z dopisom toženke tudi seznanjen. Toženka je za izračun uporabila formulo: 2 x 12,4 MHz (širina dodeljenega kanala iz 1. točke izreka te odločbe) x 27 mesecev x 5.256 EUR/MHz/mesec = 3.519.417,60 EUR, pri čemer so upoštevani celi meseci veljavnosti odločbe (27 mesecev) ter dejstvo, da tožnik s to odločbo pridobiva dvakrat po 12,4 MHz spektra. Rok plačila je določen na 40 dni od začetka veljavnosti odločbe.

Tožnik izpodbija 2. točko izreka izpodbijane odločbe, ker je prepričan, da toženka ni pravilno in popolno ugotovila dejanskega stanja, zaradi česar je prišlo do napačne uporabe materialnega prava, in sicer 2. člena, 204. člena in 243. člena ZEKom-1 v povezavi s 57. do 60. členom tega zakona. Navaja, da je toženka pred izdajo izpodbijane odločbe na svoji spletni strani objavila Metodologijo izračuna najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila št. 38115-84/2012/3 z dne 3. 1. 2013 (v nadaljevanju Metodologija). Meni, da je pri izdelavi Metodologije toženka kršila določbo 36. člena ZEKom-1, saj ni pridobila mnenja zainteresirane javnosti. Enako ravnanje od nje zahteva določba 204. člena ZEKom-1. Tožnik je prepričan, da plačilo večmilijonskega zneska nedvomno predstavlja ukrep na trgu, ki ima pomemben vpliv na trg. Plačilo takšnega zneska predstavlja plačilo, ki vpliva na cene storitev na trgu za končnega uporabnika, vpliva na investicijske cikluse operaterjev, na vlaganja v razvoj in omrežje in podobno. Plačilo zneska 3.519.417,60 EUR v roku nekaj mesecev za tožnika pomeni, da bo moral svoje ravnanje prilagoditi novi situaciji, kar se bo pomembno poznalo pri uporabi storitev mobilne telefonije za končne uporabnike. Navaja, da je toženka z izpodbijano odločbo kršila prevzete obveznosti Republike Slovenije nasproti tožniku, ki izhajajo iz dosedanjih pravnih razmerij, s katerimi je tožnik pridobil pravico do uporabe omejene naravne dobrine – radijskih frekvenc iz radiofrekvenčnega spektra GSM 900. Dne 11. 10. 1998 je z Republiko Slovenijo sklenil koncesijsko pogodbo, s katero je bila tožniku podeljena koncesija za uporabo tega radiofrekvenčnega spektra za storitve mobilne telefonije. Zaradi sprememb zakonodaje (ZTel-1) je navedeno koncesijsko pogodbo zamenjalo izdano Dovoljenje za opravljanje mobilnih javnih radijskih storitev GSM 900 z dne 29. 4. 2002. Dovoljenje je izrecno določalo možnost njegovega podaljšanja. Zaradi ponovne spremembe zakonodaje je bila tožniku 6. 9. 2004 s strani toženke izdana odločba o podelitvi radijskih frekvenc po ZEKom. Tako je tožnik upravičeno in utemeljeno pričakoval, da bo odločba o dodelitvi radijskih frekvenc, izdana s strani toženke, podaljšana in da se bodo pri podaljšanju upoštevale prevzete obveznosti Republike Slovenije po koncesijski pogodbi. V izpodbijani odločbi pa toženka ni v celoti sledila obveznostim iz koncesijske pogodbe oziroma upravičenemu pričakovanju tožnika, saj je bila odločba podaljšana samo do 3. 1. 2016 in ne za obdobje 5 let (in nato še 5 let), kot je določala koncesijska pogodba. Toženka pa pri izdaji izpodbijane odločbe tudi ni spoštovala vsebine koncesijske pogodbe glede plačila za omejeno naravno dobrino – dodeljene radijske frekvence GSM 900. Že ob sklenitvi koncesijske pogodbe je namreč tožnik plačal Republiki Sloveniji koncesijsko dajatev v višini 25.000.000,00 takratnih DEM. Tožnik je upravičeno računal, da mu za podaljšanje odločbe o dodelitvi teh radijskih frekvenc ne bo potrebno plačati dodatne dajatve oziroma da bo Republika Slovenija oziroma v njenem imenu toženka pri izračunavanju dodatnega/novega nadomestila po določbi drugega odstavka 243. člena ZEKom-1 ustrezno upoštevala že plačane dajatve iz tega naslova. Izpostavlja tudi, da je toženka že na začetku postopka podaljšanja odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc po 243. členu ZEKom-1 za tožnika izvedla napačen izračun nadomestila za uporabo omejene naravne dobrine po objavljeni Metodologiji. V nadaljevanju tožbe po vsebini izpodbija samo Metodologijo in njen izračun. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odpravi 2. točko izreka izpodbijane odločbe ter zadevo v tem delu ustavi oziroma zadevo vrne toženki v ponovno odločanje. Hkrati predlaga, da sodišče toženki naloži povrnitev njegovih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo odgovarja na tožbene navedbe. Poudarja, da predmetno plačilo ni ukrep, temveč gre za plačilo za omejeno naravno dobrino, ki je prihodek proračuna. Za predmetno plačilo zato ne velja obveznost pridobitve mnenj, saj se določba drugega odstavka 204. člena ZEKom-1 nanaša le na akte in predpise iz prvega odstavka tega člena, kar pa nadomestilo za uporabo dodeljenih radijskih frekvenc po prepričanju toženke ni. Izpostavlja, da tudi v preteklosti ni nikoli izračuna zneska za uporabo omejene naravne dobrine dajala v javno posvetovanje, temveč ga je zgolj predložila Vladi RS. Poudarja pa tudi, da tožnik tekom postopka ni oporekal ali kakorkoli drugače nakazal, da se z višino plačila ne strinja. V postopku iz 36. člena ZEKom-1 pa gre poleg tega za povsem drugačen primer, kot ga ureja 243. člen ZEKom-1, kjer gre za prehod na novo ureditev, ko bo razpisana dražba za več frekvenc hkrati, vključno s frekvencami v pasu 900 MHz. Določba 36. člena ZEKom-1 pa ureja obveznost javnega poziva za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti, s katerim se ugotavlja interes po radijskih frekvencah, ki še niso dodeljene, in sicer pred njihovo podelitvijo. V zvezi z vprašanjem izračuna metodologije pa navaja, da le-ta predstavlja le predhodno strokovno-tehnično nalogo toženke, ki ni predmet javnega posvetovanja in ni del ugotovitvenega ter dokaznega dela upravnega postopka dodelitve radijske frekvence. Gre le za strokovno pomoč (servis) Vladi RS, ki o višini tega zneska, ker gre za prihodek proračuna države, suvereno odloča. Predmetno soglasje (sklep) Vlade je po prepričanju toženke akt, ki je izdan v okviru njene politične diskrecije kot nosilca izvršilne oblasti v Sloveniji, toženka pa ima pri tem le nalogo sodelovanja pri oblikovanju gradiv za Vlado (kot jo sicer za državno upravo ureja 8. člen Zakona o državni upravi). Tako meni, da sama Metodologija izračuna kot taka ni predmet izpodbijane odločbe in je tožnik v tem smislu po prepričanju toženke ne more vsebinsko izpodbijati. V nadaljevanju odgovora na tožbo pa se podrejeno opredeljuje tudi do vsebine Metodologije in načina njenega izračuna. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev toženke o naložitvi plačila tožniku v znesku 3.519.417,60 EUR za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc (2. točka izreka izpodbijane odločbe).

Toženka je odločbo, katere 2. točko tožnik izpodbija, izdala na podlagi 243. člena ZEKom-1. Po tej določbi (ki se nahaja v XIX. poglavju Prehodne in končne določbe) lahko agencija ne glede na določbo prvega odstavka 54. člena tega zakona na predlog imetnika podaljša veljavnost odločb o dodelitvi radijskih frekvenc za zagotavljanje javnih komunikacijskih storitev končnim uporabnikom, ki so v veljavi na dan uveljavitve tega zakona, če so izpolnjeni vsi pogoji, ki so ob poteku njene veljavnosti predpisani za uporabo teh radijskih frekvenc, za obdobje, ki je nujno potrebno, da se izvedejo spremembe v razporeditvi oziroma dodelitvi radiofrekvenčnega spektra, in se hkrati neprekinjeno zagotavljajo javne komunikacijske storitve končnim uporabnikom, vendar najdlje do 25. maja 2016. Agencija pri tem upošteva načela objektivnosti, preglednosti, nediskriminacije in sorazmernosti ter cilje iz 194., 195., 196. in 197. člena tega zakona (prvi odstavek). V primeru podaljšanja odločb o dodelitvi radijskih frekvenc iz prejšnjega odstavka se plača tudi določen znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine, s katerim se zagotovi optimalna uporaba dodeljenih radijskih frekvenc. Višino tega zneska in način njegovega plačila določi agencija, pri čemer mora pridobiti predhodno soglasje vlade. Pri določitvi višine tega zneska je treba upoštevati kriterije iz osmega odstavka 60. člena tega zakona in obdobje, za katero se podaljšuje veljavnost odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc (drugi odstavek).

Sporni znesek za učinkovito rabo omejene naravne dobrine je toženka izračunala tako, da je znesek v višini 5.256 EUR/MHz/mesec (izračunan po Metodologiji z dne 3. 1. 2013 s Popravkom izračuna predlaganega najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila za podaljšanje frekvenčnega pasu 900 MHz z dne 12. 3. 2013), s katerim je Vlada RS soglašala, množila z meseci veljavnosti odločbe (27 mesecev) in s frekvencami, ki jih tožnik s to odločbo pridobiva (2 x 12,4 MHz spektra), kar je skupaj zneslo 3.519.417,60 EUR in kar je tudi pojasnila v obrazložitvi izpodbijane odločbe.

Tožnik v tožbi ugovarja, da bi toženka pri izdelavi Metodologije morala pridobiti mnenje zainteresirane javnosti, kot to zahtevata 36. in 204. člen ZEKom-1. Po določbi prvega odstavka 36. člena ZEKom-1 objavi agencija, če oceni, da bi interes za določene radijske frekvence lahko presegel njihovo razpoložljivost in zato ne bi bila mogoča njihova učinkovita uporaba, javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti o pogojih uporabe teh radijskih frekvenc, zlasti o omejitvi števila imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc. V obravnavanem primeru pa gre za podaljšanje veljavnosti obstoječe odločbe tožniku po prehodni določbi 243. člena ZEKom-1 in ne za izdajo novih odločb o dodelitvi radijskih frekvenc. To pomeni, da v tej zadevi ne gre za situacijo, v kateri agencija po citirani določbi prvega odstavka 36. člena ZEKom-1 objavi javni poziv za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti. V skladu z določbo prvega odstavka 204. člena ZEKom-1, na katero se prav tako sklicuje tožnik v tožbi v zvezi z zatrjevano obveznostjo toženke za pridobitev mnenj zainteresirane javnosti, pa morajo agencija in drugi državni organi pri oblikovanju politike na trgu elektronskih komunikacij pred sprejetjem ukrepov, ki bodo pomembno vplivali na ta trg, in pri sprejemanju predpisov pridobiti in primerno upoštevati mnenje zainteresirane javnosti. Metodologija po presoji sodišča dejansko predstavlja pravila stroke, pri katerih je bila toženka dolžna upoštevati kriterije iz osmega odstavka 60. člena ZEKom-1, in ki so bila objavljena na spletni strani toženke, kar je po mnenju sodišča pravilno glede na 12. in 13. člen Statuta Agencije za pošto in elektronske komunikacije RS. ZEKom-1 namreč ne predpisuje, da bi morala biti le-ta objavljena v Uradnem listu RS. Glede na opredeljeno naravo oziroma vsebino Metodologije pa po presoji sodišča zato tudi ne gre za oblikovanje politike na trgu elektronskih komunikacij. Po povedanem sodišče sodi, da v tej zadevi ne gre za situacijo, kot jo ureja prvi odstavek 204. člena ZEKom-1, zato tožnik s tem ugovorom ne more uspeti.

Tožnik v tožbi po vsebini izpodbija Metodologijo izračuna najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila. Vendar pa se sodišče strinja s toženko, da je določitev najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine stvar predhodnega postopka ugotavljanja zneska, ki po oceni toženke, kot nacionalnega sektorskega regulatornega organa, zagotavlja optimalno uporabo dodeljenih radijskih frekvenc za v tem primeru določeno omejeno časovno obdobje, ki ga toženka predlaga na podlagi prehodne določbe 243. člena ZEKom-1 Vladi RS, ki ga potrdi oziroma sprejme (ali ne sprejme) s svojim aktom. Način določitve najmanjšega zneska pa je, kot že navedeno, stvar strokovne analize (metodologije), ki jo toženka sicer opravi na podlagi v osmem odstavku 60. člena ZEKom-1 določenih kriterijev, to je ponudbe in povpraševanja po razpisanih frekvencah, razvitosti trga, na katerega se nanašajo razpisane frekvence ter višino tovrstnih plačil v drugih državah EU, pri tem pa mora toženka še upoštevati, da znesek zaradi svoje višine ne sme ovirati razvoja inovativnih storitev in konkurence na trgu.

Kot izhaja iz podatkov izpodbijane odločbe in upravnih spisov, je tako bilo postopano tudi v obravnavanem primeru. Toženka je po 243. členu ZEKom-1 sprejela Metodologijo z dne 3. 1. 2013 in njen Popravek z dne 12. 3. 2013 (zaradi nenamerne napake pri revalorizaciji plačanega zneska v letu 1998 pri podelitvi frekvenčnega prostora v pasu 900 MHz tožniku in A.A. d.d.), s katerim je določila najmanjši znesek nadomestila in Vladi RS predlagala, da ga sprejme. Vlada RS je s sklepoma št. 38100-1/2013/3 z dne 7. 3. 2013 in št. 38100-1/2013/7 z dne 13. 3. 2013 soglašala s predlogom toženke glede višine zneska 5.256 EUR/MHz/mesec za učinkovito rabo omejene naravne dobrine v radiofrekvenčnem pasu 900 MHz. Kot izhaja iz upravnega spisa zadeve je bil tožniku sklep Vlade vročen pred izdajo izpodbijane odločbe, Metodologija sama pa je bila, kot že povedano, objavljena na spletni strani toženke, ki pa ji tožnik v postopku pred toženko ni posebej ugovarjal. Sicer pa glede na to, da gre v primeru Metodologije po presoji sodišča za pravila stroke, jih tožnik po vsebini niti ne more uspešno izpodbijati.

Tako sodišče sodi, da izpodbijana 2. točka odločbe z dne 25. 3. 2013 vsebuje vse relevantne podatke, ki omogočajo preveritev izračuna zneska nadomestila, kot tudi pravno podlago, na podlagi katere je bil izračun opravljen. Nepravilnosti podatkov in napačnega izračuna pa tožnik niti ne uveljavlja. Iz vsebine sklepov Vlade RS sicer izrecno ne izhaja, da je Vlada soglašala tudi z načinom plačila, vendar pa je bil predlagani način plačila vsebovan v Metodologiji in njenem Popravku, zaradi česar je šteti, da se soglasje Vlade nanaša ne samo na predlagani najmanjši znesek plačila, temveč tudi na način plačila tega zneska.

Glede tožbenega ugovora, da je toženka že na začetku postopka podaljšanja odločb o dodelitvi radijskih frekvenc po 243. členu ZEKom-1 za tožnika izvedla napačen izračun nadomestila po Metodologiji z dne 3. 1. 2013, se sodišče sklicuje na zgoraj povedano, dodaja pa, da tožnik v nadaljevanju tožbe sam navaja, da je toženka v dokumentu Popravek izračuna predlaganega najmanjšega zneska za učinkovito rabo omejene naravne dobrine in načinu njegovega plačila za podaljšanje frekvenčnega pasu 900 MHz revalorizacijo pravilno izračunala.

V zvezi s tožbenim sklicevanjem na kršitev prevzetih obveznosti Republike Slovenije do tožnika pa sodišče odgovarja, da koncesijska pogodba, na katero se sklicuje tožnik v tožbi (priloga A6), ne velja več že od 29. 4. 2002, ko je bila razveljavljena z odločbo toženke št. 330-99/2002/1 (priloga A7). Izpodbijano odločbo je toženka izdala na podlagi veljavne določbe 243. člena ZEKom-1. Kolikor pa tožnik meni, da je RS kršila določene pogodbene obveznosti, pa ima za zaščito svojih pravic na voljo druga pravna sredstva.

Ker je sodišče ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen in zakonit ter je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo tožnika kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Zaradi vsega zgoraj povedanega sodišče tudi ni sledilo tožbenemu predlogu za postavitev izvedenca telekomunikacijske stroke.

Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika za povrnitev stroškov postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.