Jedro

Dometa določbe 6. člena ZKZ ni mogoče širiti onkraj meja, ki jih sama določa, torej na področja zunaj rabe in obdelovanja zemljišč. Določbe 38. člena ZKZ se zato uporabljajo le za kmetijska zemljišča, kot so opredeljena v prvem in drugem odstavku 2. člena ZKZ in ne tudi za zemljišča, ki jih 6. člen opredeljuje kot "zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma drug ustrezen akt".

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita in se zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

_Ozadje zadeve in dosedanji potek postopka_

1. Pravna prednica tožeče stranke in pravni prednik tožene stranke sta sklenili najemno pogodbo za nepremičnine. Tožeča stranka je po prevzemu zemljišč opravila vlaganja in na njih zgradila igrišče za golf. Po odpovedi najemne pogodbe s strani tožene stranke je tožeča stranka s tožbo zahtevala plačilo zneska 1.650.000,00 EUR s pripadki kot povračilo vlaganj finančnih sredstev v zemljišča v lasti tožene stranke.

2. Sodišče prve stopnje je zahtevek zavrnilo. Presodilo je, da Zakon o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) ni ustrezna pravna podlaga zahtevku, saj samo pet od najetih zemljišč predstavlja kmetijsko zemljišče, prav tako nobena od pravdnih strank ni zatrjevala, da za sporna zemljišča ne bi bilo izdano gradbeno dovoljenje. Tudi poslovna odškodninska odgovornost ni podana. Tožena stranka pri odpovedi najemne pogodbe ni ravnala protipravno, saj je tožniku odpovedala najemno pogodbo zaradi kršitve pogodbe (opustitve vzdrževanja zemljišč in neplačevanja najemnine). Med strankama prav tako ni bila sklenjena pogodba za povrnitev vlaganj. Iz sklenjene pogodbe izhaja zgolj soglasje najemodajalca k izgradnji igrišča, ne pa tudi zaveza sodelovanja pri vlaganjih. V zvezi z neupravičeno obogatitvijo je presodilo, da vlaganja niso pomenila povečanja vrednosti spornih zemljišč, zato toženka ni imela nobene koristi in ni bila obogatena.

3. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Na tožnikove pritožbene navedbe, s katerimi je grajal presojo sodišča o neuporabi ZKZ in vztrajal, da gradbeno dovoljenje ni bilo izdano, saj ga za ureditev golf igrišča sploh ni potreboval, je sodišče odgovorilo, da gre za pritožbene novote. Pritrdilo je sodišču prve stopnje, da ni pogodbene podlage za povrnitev vlaganj ter da zaradi krivdnega razloga odpovedi najemne pogodbe ni podana poslovna odškodninska odgovornost tožene stranke. Glede obogatitvene podlage je pritrdilo sodišču prve stopnje, da tožena stranka ne glede na izvedena vlaganja od njih ni imela koristi.

_Dopustitev revizije_

4. S sklepom št. II DoR 157/2023, izdanim dne 17. 8. 2023, je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo glede dveh, med seboj povezanih vprašanj. Prvo se glasi: "Ali sta sodišči sprejeli materialnopravno pravilno odločitev, ko sta zavrnili tožnikov zahtevek za povračilo vlaganj v zemljišča tožene stranke na podlagi določb Zakona o kmetijskih zemljiščih?" Drugo vprašanje je naslednje: "Ali je višje sodišče sprejelo pravilno odločitev, ko je štelo tožnikove navedbe glede obstoja dovoljenja za gradnjo, kot pritožbeno novoto in jih zaradi tega pri odločanju o pritožbi, ni upoštevalo?" _Povzetek revizijskih navedb in odgovora na revizijo_

5. Tožeča stranka v reviziji navaja, da bi se morale določbe ZKZ uporabljati za vsa zemljišča, ki so predmet pogodbe med pravdnima strankama, saj gre za pašnike in travnike. V zvezi s tem je bistvena določba 6. člena ZKZ, po kateri se določbe ZKZ uporabljalo tudi za zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma drug ustrezen akt. Med strankama ni sporno, da so bila z izjemo petih kmetijskih zemljišč vsa zemljišča, ki so bila predmet pogodbenega razmerja, po planskih aktih občine namenjena za nekmetijsko rabo (za šport in rekreacijo). Tako je navedeno tudi v pogodbi. Je pa protispisen in samovoljen zaključek sodišča prve stopnje, da je bilo za ta zemljišča izdano gradbeno dovoljenje zgolj na podlagi okoliščine, da stranki tekom postopka nista zatrjevali drugače. Pravdni stranki v tem pogledu nista podali nobenih navedb in dokaznih predlogov. V spisu tudi ni nobenih listih ali drugega dokaznega gradiva, da je bilo dovoljenje dano in da zaradi tega ZKZ ni ustrezna podlaga za tožnikov zahtevek. Takšen zaključek je tudi nejasen, saj sodišče ne navede, za kakšno dovoljenje gre in na katero gradnjo se nanaša. Ker stranki glede tega nista ničesar zatrjevali, bi sodišči lahko kvečjemu šteli, da dovoljenje ni bilo izdano. Nasprotna stran bi lahko trdila, da je bilo dovoljenje dano, a tega niti ni poskušala. Tako sklepanje je bilo za tožečo stranko presenečenje, saj ni mogla predvideti, da bo sodišče prve stopnje to dejstvo štelo za ugotovljeno, zlasti, ker je na prvem naroku v zapisniku navedlo, da je primerna pravna podlaga tudi ZKZ. Zato je tožeča stranka ta zaključek v pritožbi grajala, kar pa je pritožbeno sodišče opredelilo kot pritožbeno novoto. Prav tako je napačen zaključek nižjih sodišč v delu, ki se nanaša na obrazložitev zavrnitve zahtevka za pet parcel, ki so dejansko bila kmetijska zemljišča. Pritožbeno sodišče je s tem, ko je pritožbene navedbe štelo za novote, kršilo tožnikovo pravico do izjave in enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave.

6. Tožena stranka je na revizijo odgovorila in predlagala njeno zavrnitev. Uvodoma navaja, da najemna pogodba med pravdnima strankama izključuje upravičenja tožeče stranke po 38. členu ZKZ. Tožeča stranka tudi ni pridobila soglasja lastnika zemljišča za postavljanje objektov. Strinja se, da so bile navedbe tožeče stranke glede gradbenega dovoljenja prepozne. V zvezi s 6. členom ZKZ izpostavlja, da je umeščen v poglavje "II. razvrstitev, varstvo, raba in obdelovanje kmetijskih zemljišč". Določbe 6. člena se zato nanašajo le na tiste določbe ZKZ, ki zadevajo rabo in obdelovanje kmetijskih zemljišč. Ni pa mogoče določbe tega člena širiti na vse določbe ZKZ. 38. člen ZKZ je umeščen v poglavje "IV. zakup kmetijskih zemljišč" in torej ne gre za določbo, ki bi se nanašala na samo rabo in obdelovanje kmetijskih zemljišč. Treba je tudi upoštevati, da se določba 6. člena ZKZ uporablja samo do trenutka, ko je za zemljišče izdano gradbeno dovoljenje oziroma drug ustrezen akt. Tega, da tako dovoljenje ne bi bilo izdano, ni zatrjevala nobena od pravdnih strank. Revizijske navedbe so neutemeljene tudi glede na namen in smisel ureditve zakupa kmetijskih zemljišč. Nanaša se namreč na zemljišča, ki se uporabljajo za kmetijske namene. V konkretnem primeru pa ni sporno, da tožeča stranka sporna zemljišča ni uporabljala za kmetijske namene, saj je bilo na njih zgrajeno igrišče za golf.

_Dejanski okvir spora_

7. Dejansko stanje, bistveno za odločitev o reviziji, je mogoče strniti v naslednje točke: - Pravna prednica tožeče stranke in pravna prednica tožene stranke sta leta 2007 sklenili najemno pogodbo, katere predmet so bila zemljišča, namenjena za golf igrišče. - Tožeča stranka je najeta zemljišča preuredila v igrišče za golf in v ta namen vanje vložila "svoja sredstva, delo in opremo".

- Ker je prišlo do predčasnega prenehanja najemnega razmerja, tožeča stranka zahteva povrnitev vlaganj.

- Zemljišča, ki so bila predmet najema, "so skladno z lokacijsko informacijo št. ..., ki jo je dne 19. 7. 2007 izdala toženka, po osnovni namenski rabi opredeljena kot območje poselitve/območje stanovanj in kot območje poselitve/površine za rekreacijo in šport ter se nahajajo v območju naravne vrednote (ribnika ...) in območju varovanja kulturne dediščine (dvorec ...)".

- Pet zemljišč je ohranilo status kmetijskih zemljišč in ležijo v območju kmetijskih zemljišč.

- Pred ureditvijo golf igrišča so bila vsa zemljišča, ki so bila predmet najema, v naravi travniki oziroma pašniki ter so se v ta namen tudi uporabljala.

8. Revizija je utemeljena.

_Uvodno pojasnilo:_

9. Revizijsko sodišče se je omejilo le na presojo tistih revizijskih navedb, s katerimi tožeča stranka izpodbija pravno stališče nižjih sodišč, da svojega zahtevka ne more opreti na 38. člen ZKZ, kar je skupno problemsko jedro obeh dopuščenih vprašanj. Revizijske navedbe, s katerimi tožeča stranka uveljavlja bistvene kršitve postopka, predvsem izdajo sodbe presenečenja ter kršitev pravice do izjavljanja v postopku, ne zadevajo teme, glede katere je bila dopuščena revizija. Revizijsko sodišče se zato z njimi ni ukvarjalo (371. člen Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP).

_Izhodiščno:_

10. Revizijski vprašanji sta prvenstveno usmerjeni v problem dometa določbe 6. člena ZKZ. Po mnenju nižjih sodišč in tožeče stranke naj bi se na njo navezovala uporaba prvega odstavka 38. člena ZKZ, na katerega tožeča stranka kot na eno od pravnih podlag opira zahtevek za povrnitev vlaganj v zemljišča, ki so bila predmet najema. Le-ta pomeni specialno ureditev povrnitve vlaganj v kmetijska zemljišča. Po prenehanju zakupa daje namreč zakupodajalcu pravico do zasajenih trajnih nasadov in zgrajenih objektov ter naprav, zakupniku pa mora plačati njihovo tržno vrednost, če so bili nasadi oziroma objekti in naprave napravljeni z njegovim soglasjem, in če z zakupno pogodbo ni določeno drugače. _Domet določbe 6. člena ZKZ:_

11. Kot predhodno je treba odgovoriti na vprašanje, ali se 38. člen ZKZ uporablja le za kmetijska zemljišča, kot so opredeljena v prvem in drugem odstavku 2. člena ZKZ ali tudi za zemljišča, ki jih 6. člen ZKZ opredeljuje kot "zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma drug ustrezen akt". Z drugimi besedami, soočiti se je treba z vprašanjem dometa 6. člena ZKZ, torej z vprašanjem, ali se ta določba sploh nanaša na razmerja, ki izvirajo zakupnih (najemnih) pogodb, ali pa le na rabo in obdelovanje teh zemljišč.

12. Odgovor ponuja že samo besedilo 6. člena ZKZ, ki se glasi: "Določbe tega zakona o rabi in obdelovanju kmetijskih zemljišč se uporabljajo tudi za zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma drug ustrezen akt". Zemljišča, ki so s planskim aktom določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, niso več kmetijska zemljišča. Ta so namreč le tista, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena kot območja kmetijskih zemljišč ter so razvrščena v območja trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč (prvi in drugi odstavek 2. člena ZKZ). Po tretjem odstavku 2. člena ZKZ se sicer za kmetijska zemljišča štejejo tudi tista, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine. Vendar je tu ključna omejitev, da se taka zemljišča štejejo za kmetijska samo glede izvajanja 4. in 7. člena ZKZ, torej glede njihove dejanske uporabe.1

13. Večina spornih zemljišč, to so tista, ki so "skladno z lokacijsko informacijo št. ..., ki jo je dne 19. 7. 2007 izdala toženka, po osnovni namenski rabi opredeljena kot območje poselitve/območje stanovanj in kot območje poselitve/površine za rekreacijo in šport ter se nahajajo v območju naravne vrednote (ribnika ...) in območju varovanja kulturne dediščine (dvorec ...)",2 ne sodi v kategorijo kmetijskih zemljišč. Dokler za njih ni v skladu s predpisi izdano dovoljenje za gradnjo oziroma drug ustrezen akt, bi se glede njih uporabljale določbe ZKZ o rabi in obdelovanju kmetijskih zemljišč. To so določbe, ki zapovedujejo rabo v skladu s standardi dobrega gospodarja, prepovedujejo zaraščanje, nalagajo uporabo metod kmetovanja za preprečevanje zbitosti tal, erozije in onesnaženja ter za zagotavljanje trajne rodovitnosti zemljišč (7. člen ZKZ), dalje, ki uporabnikom kmetijskih zemljišč nalagajo, da morajo dopustiti drugim čebelarjenje, lov in rekreativno nabiranje plodov prostorastočih rastlin in prostoživečih živali v skladu s predpisi ter dopustiti prosto gibanje drugim osebam po neobdelovalnih kmetijskih zemljiščih, če se s tem ne povzroči škoda (5. člen ZKZ), opredeljujejo pojem rodovitne zemlje in dajejo smernice za ravnanje s tako zemljo, kadar je odrinjena pri gradbenih posegih (9. člen ZKZ) itd. Gre torej za dejansko rabo, za izpolnjevanje standardov dobrega ter odgovornega obdelovanja in ravnanja s kmetijskimi zemljišči, skladnega s cilji, ki so opredeljeni v 1.a členu ZKZ (ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane, trajnostno ravnanje z rodovitno zemljo, ohranjanje krajine ter ohranjanje in razvoj podeželja), skratka za ohranjanje nacionalnega bogastva, ki ga pomenijo kmetijska zemljišča.3

14. Tudi določba 6. člena je umeščena v odsek II ZKZ, ki nosi naslov "Razvrstitev, varstvo, raba in obdelovanje kmetijskih zemljišč". Njen namen je zagotoviti polno izkoriščenost zemljišč, ki dejansko še ohranjajo svoj prvotni namen, čeprav so s tem, ko so že določena za stavbna zemljišča oziroma za nekmetijske namene, pravno izgubila status kmetijskih zemljišč, dokler za taka zemljišča ni izdano gradbeno dovoljenje ali drug ustrezen akt. Tovrstna zemljišča je treba zato glede rabe in obdelovanja obravnavati kot kmetijska, dokler dejansko to so.

15. Dometa določbe 6. člena ZKZ tako ni mogoče širiti onkraj meja, ki jih sama določa, torej na področja zunaj rabe in obdelovanja zemljišč. Ne samo, da bi drugačna razlaga prebila jezikovne okvire 6. člena. Bila bi tudi v neskladju s sistemsko in namensko razlago. Določbe 38. člena so namreč umeščene v odsek IV ZKZ, ki nosi naslov "Zakup kmetijskih zemljišč", namen 6. člena ZKZ pa je tudi dovolj jasen: Zagotoviti smotrno rabo in obdelovanje nekmetijskih zemljišč, dokler je to mogoče, kar pomeni do izdaje gradbenega dovoljenja ali drugega ustreznega akta.4 Taki razlagi pritrjuje tudi že omejeni tretji odstavek 2. člena ZKZ, ki zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so glede na evidenco dejanske rabe uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine, šteje sicer za kmetijska, vendar samo glede izvajanja 4. in 7. člena tega zakona. Kot je že prej pojasnjeno, se z določbami teh členov ureja zgolj raba in obdelovanje kmetijskih zemljišč.

_Presoja konkretnega primera:_

16. Določbe 38. člena ZKZ bi zato prišle v poštev samo glede morebitnih vlaganj v kmetijska zemljišča, torej v tista, ki so ob sklenitvi najemne pogodbe dne 24. 10. 2007 to še bila. Glede ostalih zemljišč, ki so "z lokacijsko informacijo št. ..., ki jo je dne 19. 7. 2007 izdala toženka",5 izgubila status kmetijskih zemljišč, določbe 38. člena ZKZ ni mogoče uporabiti - ne glede na to, ali za njih še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje ali drug ustrezen akt. 17. Prizadevanje tožeče stranke za uporabo 38. člena ZKZ je zato utemeljeno le v delu, ko sodiščema prve in druge stopnje očita, da bi morali upoštevati dejstvo, da je pet zemljišč, ki so bila predmet najema, ohranilo status kmetijskih zemljišč ter da naj bi bila, kot zatrjuje, tudi ta predmet njenih vlaganj. Ali "ureditev golf igrišča ustreza zasajenemu trajnemu nasadu, zgrajenemu objektu ter napravam, v zvezi s katerimi ima po prenehanju zakupa zakupodajalec pravico" zahtevati povrnitev njihove tržne vrednosti (prvi odstavek 38. člena ZKZ),6 pa je pravno in ne dejansko vprašanje. Zato je zmotno stališče pritožbenega sodišča, da bi morala tožeča stranka to posebej zatrjevati. Zadošča, da je navedla, katera vlaganja je opravila. Presoja, ali se taka vlaganja prilegajo pojmu "zasajenih trajnih nasadov in zgrajenih objektov ter naprav" (prvi odstavek 38. člena ZKZ), pa je pridržana sodišču. _Odgovor na revizijski vprašanji:_

18. Odgovor na prvo revizijsko vprašanje je zato kljub temu, da za vlaganja v zemljišča, ki so "z lokacijsko informacijo št. ..., ki jo je dne 19. 7. 2007 izdala toženka", izgubila status kmetijskih zemljišč, zaradi česar je glede teh zemljišč uporaba 38. člena ZKZ izključena, negativen. Vendar je odgovor tak le zavoljo ugotovitve, da je pet zemljišč, ki so bila tudi predmet najema, ohranilo status kmetijskih zemljišč - in ne zato, ker bi uporabo 38. člena ZKZ zahtevala določba 6. člena tega zakona. Ker preostala zemljišča niso kmetijska zemljišča, zaradi česar jih je treba obravnavati kot kmetijska samo glede njihove rabe in obdelovanja (ne pa tudi glede zakupnih in iz njih izvirajočih razmerij), je vprašanje, ali so tožnikove navedbe glede obstoja dovoljenja za gradnjo nedovoljena pritožbena novota, nepomembno, odgovor nanj pa nepotreben. Drugače povedano, vprašanje, ali glede zemljišč, ki jim je prenehal status kmetijskih zemljišč, še ni bilo izdano gradbeno dovoljenje ali drug ustrezen akt, ni pravno pomembno.

_Odločitev o reviziji:_

19. Sodišči prve in druge stopnje sta izključili uporabo 38. člena ZKZ ne samo glede zemljišč, ki niso (več) kmetijska zemljišča, temveč tudi glede petih kmetijskih zemljišč, ki niso bila zajeta z "lokacijsko informacijo št. ...", ne da bi ugotavljali, ali obstajajo drugi pogoji za povrnitev tržne vrednosti vlaganj v ta zemljišča ter predvsem, ali so vlaganja sploh bila, in če, kolikšna je njihova tržna vrednost, ter ali so izpolnjene druge predpostavke za prisojo tržne vrednosti vlaganj po prvem odstavku 38. člena ZKZ. Ta vprašanja ostajajo odprta. Zaradi zmotne opustitve uporabe omenjene določbe ZKZ je dejansko stanje pomanjkljivo ugotovljeno. Revizijsko sodišče je zato reviziji ugodilo, izpodbijani sodbi razveljavilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo sojenje.

_Stroški:_

20. Odločitev o stroških revizijskega postopka se na podlagi tretjega odstavka 165. člena ZPP pridrži za končno odločbo.

21. Vrhovno sodišče je odločalo v senatu, navedenem v uvodu odločbe. Odločitev je sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

1 Člen 4 ZKZ vsebuje določbe, ki zapovedujejo uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom, prepoveduje njihovo onesnaževanje in degradacijo, opredeljuje pojem onesnaženja kmetijskega zemljišča in določa, kako zagotoviti trajno rodovitnost tal. Določbe 7. člena ZKZ se nanašajo na dolžnosti uporabnika kmetijskega zemljišča in na posledice kršitve dolžnosti obdelovanja kmetijskega zemljišča, preprečevanja njihovega zaraščanja in preprečevanja zbitosti tal, erozije in onesnaženja ter zagotavljanja trajne rodovitnosti. V nadaljevanju so v tretjem do enajstem odstavku opredeljeni inšpekcijski ukrepi v primerih, ko uporabnik kmetijskega zemljišča ne ravna v skladu z zapovedmi o skrbni in odgovorni rabi kmetijskih zemljišč. 2 Tč. 14 sodbe sodišča prve stopnje. 3 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-266/98 z dne 28. 2. 2002 nacionalni pomen kmetijskih zemljišč opredelilo kot "izjemen in svojevrsten narodnogospodarski in razvojni pomen obdelovalnih površin v sleherni državi, ki ga podedovano stanje v kmetijstvu pri nas še podčrtuje" (tč. 19). 4 Tak zakonodajalčev namen potrjuje tudi obrazložitev Predloga ZKZ, kjer je med drugim navedeno: "V 6. členu je določeno, da se ta zakon glede rabe in obdelovanja […] nanaša tudi na nezazidana stavbna zemljišča. Glede na to, da se številna nezazidana stavbna zemljišča še dolgo uporabljajo za kmetijsko proizvodnjo, ker se na njih pač ne začne graditi, je v tem členu določeno tudi, da je treba tudi ta zemljišča dobro obdelovati […]." Gl. Poročevalec Državnega zbora RS, 20. 9. 1996, št. 34, str. 43. 5 Tč. 14 sodbe sodišča prve stopnje. 6 Tč. 6 sodbe pritožbenega sodišča.