Jedro

Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru ni mogoče govoriti o informaciji, ki izvira iz delovnega področja organa in torej ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba.

Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06 - odl. US) ugodilo tožnikovi tožbi in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 14.4.2005, in vrnilo zadevo toženi stranki v ponoven postopek. Z navedeno odločbo je tožena stranka pritožbi B.B., novinarke časnika ..., ki je v tem sporu prizadeta stranka, ugodila in odpravila prvostopenjsko odločbo (1. točka izreka) in tožeči stranki kot prvostopenjskemu organu naložila, da prizadeti stranki posreduje dokument, iz katerega za leta 2001, 2002, 2003 izhaja dohodek iz javnopravnega dela dejavnosti in poslovni izid (čisti dobiček) iz javnopravnega dela dejavnosti tožeče stranke.

Prvostopno sodišče je v sodbi navedlo, da tožeča stranka zmotno izhaja iz materialnopravnega stališča, da notar opravlja javnopravno in zasebnopravno dejavnost in v tem smislu je zmotno tudi stališče tožene stranke v obrazložitvi izpodbijane odločbe, iz katere izhaja, da izrek izpodbijane odločbe nalaga razkritje samo tistega dela dohodkov in poslovnega izida, ki izvira iz javnopravne dejavnosti. To stališče prvostopenjsko sodišče utemeljuje na določbi 2. odstavka 137. člena Ustave Republike Slovenije (URS), po kateri je notariat javna služba, njegovo delovno področje in pooblastila določa zakon. Notarji imajo javna pooblastila in so imenovani po zakonsko določenem postopku s strani ministra za pravosodje (I. in II. poglavje Zakona o notariatu - ZN), ki ima tudi nadzorne pristojnosti nad opravljanjem dela notarja (IX. poglavje ZN). Po mnenju prvostopenjskega sodišča je zato notariat v celoti javna služba, tudi v tistem delu, ko notar na zahtevo strank sestavlja zasebne listine (prvi stavek 1. odstavka 5. člena ZN), ali zastopa stranke kot pooblaščenec v nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih stvareh pred drugimi državnimi organi, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem (drugi stavek v 1. odstavku 5. člena ZN). Dejstvo, da gre v določenih primerih za zasebne listine, ali za zastopanje v omenjenih primerih, ne pomeni, da gre v teh primerih za zasebnopravno dejavnost, ki bi bila zunaj okvirov javnega pooblastila za javno službo. Tudi po besedilu ZN je notariat javna služba, katere delovno področje in pooblastila določa zakon (1. odstavek 1. člena ZN), ZN pa nikjer ne govori o zasebno-pravni dejavnosti notarja. Vprašanje javnosti prihodkov notarjev iz dejavnosti iz 1. odstavka 5. člena ZN je zato po mnenju prvostopenjskega sodišča treba razlagati ob upoštevanju dejstva, da je notariat javna, ne pa zasebna služba. Poleg tega sodišče prve stopnje ugotavlja, da ima tožeča stranka prav, da tožena stranka ni imela nobene pravne podlage za naložitev obveznosti posredovanja zahtevanih podatkov za leto 2001, 2002 in za leto 2003 do dneva uveljavitve Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ), to je dne 22. 3. 2003. Podatek o dohodku in poslovnem izidu iz dejavnosti notarja je torej lahko pod pogoji iz ZDIJZ javnosti razkrit, če gre za dejavnost od dne 22. 3. 2003 naprej oziroma tudi če gre za dejavnost (konkretno storitev), ki jo je notar začel opravljati pred 22. 3. 2003 in je bila ta konkretna storitev (dejavnost) zaključena po 22. 3. 2003; niso pa navedeni podatki javni za opravljene storitve (dejavnosti), ki so bile zaključene pred 22. 3. 2003. Na tak način je namreč treba po presoji sodišča prve stopnje razlagati pojem delovnega področja organa iz 4. člena ZDIJZ, kar pa ima neposredno zvezo s časovno veljavnostjo ZDIJZ. To je sodišče navedlo že v sodbi U 1676/2003 z dne 23. 3. 2005. Tožena stranka se pritožuje zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu po 1. točki 1. odstavka 72. člena ZUS v povezavi s 3. odstavkom 72. člena ZUS in zaradi zmotne uporabe materialnega prava po določilu 2. točke 1. odstavka 72. člena ZUS. Tožena stranka v svoji pritožbi v celoti sprejema argumentacijo prvostopenjskega sodišča, da je celotna dejavnost notarjev po 1. odstavku 5. člena ZN prav tako javnopravna in da s tem sodi v okvir informacije javnega značaja. Tožena stranka s pritožbo izpodbija tisti del odločitve sodišča prve stopnje, ki ugotavlja nezakonitost odločbe tožene stranke v delu, ki se nanaša na obveznost posredovanja podatkov za dejavnosti, ki so bile končane pred 22.3.2003, ker za to ni zakonske podlage. Meni, da je sodišče pri izdaji te sodbe zagrešilo bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu iz 3. odstavka 72. člena ZUS v povezavi s 14. točko 2. odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), saj ima izpodbijana sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti. Sodba namreč delno nima razlogov oziroma so v njej navedeni razlogi nejasni in med seboj v nasprotju. Svoje stališče glede obveznosti posredovanja informacij do uveljavitve ZDIJZ dne 22.3.2003 je sodišče pojasnilo s stavkom, da je treba na takšen način razlagati pojem delovnega področja organa iz 4. člena ZDIJZ, kar ima neposredno zvezo s časovno veljavnostjo ZDIJZ. Pri tem pa je prvostopenjsko sodišče sicer navedlo, da je treba v vsakem konkretnem primeru ugotavljati, ali pomenijo informacije, ki sodijo v obdobje pred uveljavitvijo ZDIJZ, delovno področje organa ali ne, vendar ni definiralo objektivnega in subjektivnega kriterija, ki ga je uporabilo pri tej presoji, niti ni navedlo, kako je navedene kriterije uporabilo v obravnavani zadevi. Tožena stranka uveljavlja tudi pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava, pri čemer smatra, da interpretacije pojma "razpolaganja" z informacijo javnega značaja po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ ni mogoče vezati na vprašanje časovne veljavnosti ZDIJZ kot je to storilo prvostopenjsko sodišče v svoji sodbi. Po mnenju tožene stranke je za izpolnitev pogoja za obstoj informacije javnega značaja pomembno le, da organ z določeno informacijo razpolaga oziroma jo ima v posesti, in da vprašanje dneva uveljavitve ZDIJZ na obveznost posredovanja take informacije nima nobenega vpliva. Po mnenju tožene stranke pri taki interpretaciji ZDIJZ ne gre ne za pravo in ne za nepravo retroaktivnost zakona, saj ZDIJZ ne posega niti v že začeta in končana dejanska stanja niti v začeta dejanska stanja, ki še trajajo.

Tožeča stranka, prizadeta stranka in zastopnik javnega interesa na pritožbo niso odgovorili.

Pritožba ni utemeljena.

Pritožbeno sodišče ugotavlja, da je odločitev prvostopenjskega sodišča zakonita iz drugih razlogov kot jih je navedlo prvostopenjsko sodišče. Zato se pritožbeno sodišče ni ukvarjalo z zatrjevanimi kršitvami pravil ZUS glede nejasne oziroma pomanjkljive obrazložitve prvostopenjske sodbe, temveč je presojalo kršitve materialnega prava. Pritožbeno sodišče opozarja, da se pritožba tožene stranke lahko nanaša le na izrek prvostopenjske sodbe in da se ne more omejevati na posamezne vidike uporabe materialnega prava, ki jih je v sodbi navedlo prvostopenjsko sodišče. Zato je pritožbeno sodišče pri odločanju o pritožbi tudi v celoti obravnavalo vidike materialne in procesne zakonitosti prvostopenjske odločbe.

Informacija javnega značaja je po 4. členu ZDIJZ tista informacija, "ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb." To pomeni, da je za pojem informacije javnega značaja pomembna opredelitev različnih kriterijev: iti mora za informacijo iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v neki materializirani obliki (glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana: Pravna fakulteta, 2005, str. 210).

Ker v okviru pritožbenega postopka ni sporno, da tožeča stranka razpolaga najmanj z nekaterimi od zahtevanih informacij, ki se tudi nahajajo v določeni materializirani obliki, je za rešitev tega spora z vidika pravilne uporabe materialnega prava najprej treba razjasniti pomen pojmov "organ" ter "delovno področje" v smislu ZDIJZ. Pojem organ opredeljuje sam ZDIJZ v 1. členu, in sicer so organi po tem zakonu državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Pojem delovnega področja pa ZDIJZ ohranja kot nedoločen pravni pojem in opredelitev njegovega pomena prepušča upravnopravni teoriji in sodni praksi. V teoriji je mogoče zaslediti poudarek, da je pojem delovnega področja po vsebini del javnopravnega delovanja organa, torej izvajanje javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa. Ker pa je delovno področje zavezancev lahko različno, je pri upravnih organih njihovo delovno področje opredeljeno z njihovimi pristojnostmi, pri izvajalcih javnih služb pa je delovno področje opredeljeno z javno službo, ki jo opravljajo (glej Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana: Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, 2005 str. 82 in nasl. ter Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana: Pravna fakulteta, 2005, str. 210, in nasl.). Pri tem je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju države pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastveno odločanje ali neoblastveno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21.2.2002). Povedano drugače to pomeni, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru ni mogoče govoriti o informaciji, ki izvira iz delovnega področja organa in torej ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Zato je organ, ki z njo razpolaga, ni dolžan posredovati osebi, ki tako informacijo zahteva. Ta interpretacija ZDIJZ je tudi skladna z namenom omogočanja dostopa do informacij javnega značaja, ki je v nadzoru javnosti nad organi oblasti, nosilci javnih pooblastil in drugimi nosilci javnih funkcij glede njihovega izvrševanja javnih nalog, za izvajanje tega nadzora pa javnost ne potrebuje in tudi ni upravičena do informacij, ki s tem niso povezane.

Skladno z določbo 2. odstavka 137. člena URS, da je notariat javna služba, ki jo ureja zakon, ZN natančno opredeljuje delovno področje in pooblastila notariata ter opredeljuje, da notariat opravljajo notarji kot svobodni poklic (1. člen ZN). Pri tem pa pritožbeno sodišče poudarja, da ne drži navedba prvostopenjskega sodišča, da so vse dejavnosti notarjev javna služba, saj URS določa, da je javna služba le notariat, ZN pa dopušča notarjem, da poleg notariata opravljajo tudi druge dejavnosti. V zakonu je določen tako obseg javne službe kot tudi naloge notarja in pravice in obveznosti strank, ki iz te javne službe izhajajo. Poleg notariata kot javne službe pa lahko notar opravlja tudi dejavnosti, ki v javno službo notariata ne sodijo. Tako lahko notar sestavlja na zahtevo strank tudi zasebne listine ter v nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih stvareh pred drugimi državnimi organi zastopa stranke kot pooblaščenec, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem. Za te dejavnosti notarja ZN ne vzpostavlja posebnega pravnega režima, ki bi jih vključeval v obveznosti javne službe notarjev, temveč njihovo izvajanje prepušča poslovni odločitvi posameznega notarja, zato ZN tudi izrecno določa, da ima v primeru opravljanja takih zadev notar pravice in dolžnosti ter odgovarja kot odvetnik (1. in 2. odstavek 5. člena ZN).

Tožeča stranka kot notar opravlja dejavnosti skladno z ZN zato je nedvomno organ v smislu ZDIJZ. Vendar pa pritožbeno sodišče tudi ugotavlja, da prihodek notarja ni informacija, ki bi kazala na dejstvo ali okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javne službe notariata. Enako velja tudi za informacijo o čistem dobičku notarja. Glede na vsebino zahtevanih informacij, ki se nanašajo na poslovanje notarja, torej ni mogoče najti nobene povezave z delovnim področjem notarja, torej z načinom izvrševanja pooblastil in obveznosti, ki iz notariata izhajajo, in zato ne gre za informacije javnega značaja v smislu ZDIJZ.

Čeprav to na odločitev v tej zadevi glede na predhodno stališče pritožbenega sodišča ne vpliva, pritožbeno sodišče tudi ugotavlja, da je prvostopenjsko sodišče napačno interpretiralo tudi določbe ZDIJZ glede obveznosti organa za posredovanje informacij iz dokumentov, ki so nastali pred uveljavitvijo ZDIJZ. ZDIJZ je s svojo uveljavitvijo dne 22.3.2003 vzpostavil novo obveznost državnih organov, organov lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov in drugih oseb javnega prava, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (organi v smislu 1. člena ZDIJZ), da posredujejo določene informacije, s katerimi razpolagajo, kot informacije javnega značaja vlagateljem zahtev pod pogoji in po postopku, ki ga glede dostopa do teh informacij ureja ZDIJZ. ZDIJZ je torej uvedel nove pravice posameznikov skladno z 2. odstavkom 39. člena Ustave in nove obveznosti nosilcev oblasti in izvajalcev javnih nalog. Zaradi tega ni mogoče govoriti o retroaktivnosti, saj ZDIJZ s svojimi učinki ne posega v čas pred svojo uveljavitvijo, niti ni posegel v pridobljene pravice posameznikov (155. člen URS). Obveznost posredovanja informacij velja za organe v smislu ZDIJZ šele po 22.3.2003, ko je zakon pričel veljati, tako da o pravi retroaktivnosti ni mogoče govoriti. Če organ poseduje določeno informacijo, ki je nastala pred 22.3.2003, pa pomeni dejansko okoliščino in ne pravno varovanega položaja, glede katerega bi organ s sprejetjem ZDIJZ izgubil kakšno pravico ali pravni interes. To pomeni, da se organi ne morejo upirati nalaganju novih zakonskih obveznosti s sklicevanjem na poslabšanje lastnega pravnega položaja. Zato obveznosti organov po ZDIJZ veljajo za vse informacije in vse dokumente, s katerimi organ razpolaga, ne glede na to, kdaj je tak dokument nastal, če seveda gre za informacijo javnega značaja. To pa informacija o prihodku in čistem dobičku notarja po presoji pritožbenega sodišča ni.

Zato je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno in potrdilo izpodbijano sodbo, vendar iz razlogov, ki jih je navedlo v tej sodbi.

Pritožbeno sodišče je pri odločanju o pritožbi skladno s 1. odstavkom 107. člena ZUS-1 uporabilo določbe ZUS-1. Glede na prehodno določbo 2. odstavka 107. člena ZUS-1 se vložena pritožba obravnava kot pritožba po ZUS-1, saj je v tem primeru pravnomočnost sodbe po 3. odstavku 10. člena Zakonu o informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005) pogoj za izvršitev upravnega akta.