Jedro

Sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb ter ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.

Opozorilo je sicer ukrep inšpektorja kot oblastvenega organa, vendar ga inšpektor izreče med inšpekcijskim postopkom, če oceni, da je tak ukrep zadosten. Izrek opozorila torej ni obvezen, inšpektorjeva ocena zadostnosti tega ukrepa pa temelji na predpostavki, da se zavezanec zaveda protipravnosti svojega ravnanja in nujnosti odprave nepravilnosti, zaradi česar bo ravnanje v postavljenem roku verjetno uskladil z normativno zahtevanim. Opozorilo namreč nima pravne narave dokončne odločbe in nima pravnega učinka izvršljivosti kot ga ima ukrep, ki je zavezancu izrečen z odločbo. To mora inšpektor izdati, če nepravilnosti niso odpravljene v določenem roku, saj mora v takem primeru ukrepe izreči z odločbo.

Zoper dokončne upravne akte, ki posegajo v pravni položaj zavezanca, je (ne glede na njihovo formalno obliko) vedno dopusten upravni spor, pri čemer dopustnost sodnega varstva zoper tak akt ni odvisna od tega, ali se zavezanec ravna v skladu z ukrepom, izrečenim s tem upravnim aktom.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper opozorilo v zapisniku Tržnega inšpektorata RS o nadaljevanju inšpekcijskega pregleda, št. 0610-1042/2021-19 z dne 22. 12. 2021 v zvezi s sklepom Tržnega inšpektorata RS, št. 0610-0142/2021-39 z dne 24. 5. 2022 v zvezi z odločbo Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo št. 0211-18/2022-5-MC z dne 25. 10. 2022. 2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je inšpekcijski organ v prvo navedenem zapisniku z dne 22. 12. 2021 tožnico na podlagi drugega odstavka 33. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) opozoril na nepravilnosti,1 ki jih je ugotovil, ter na njihove posledice ter določil rok za njihovo odpravo. Ker je tožnica po ugotovitvah inšpekcijskega organa nepravilnosti odpravila, je inšpekcijski organ postopek ustavil na podlagi četrtega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in to v obliki zapisa na koncu zapisnika z dne 24. 5. 2022. Takratno Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo je kot drugostopenjski upravni organ zavrnilo tožničino pritožbo zoper sklep o ustavitvi postopka, s katero je zahtevala, da se postopek ustavi iz razloga, ker ni podana kršitev materialnega predpisa.

3. Sodišče prve stopnje je tožbo zavrglo, ker tožnica za njeno vsebinsko obravnavo ne izkazuje pravnega interesa, saj nobeden od izpodbijanih aktov sam zase niti v medsebojni povezavi, kakor to zatrjuje tožnica, ne posega v njen pravni položaj. V obrazložitvi je pojasnilo, da zoper opozorilo ni pravnih sredstev in da opozorilo kljub naloženi obveznosti ne pomeni spremembe zavezančevega pravnega položaja, ter da bi v tožničin pravni položaj posegla šele odločba, zoper katero bi imela možnost vložiti pritožbo in nato tožbo v upravnem sporu. Ker je tožnica izvršila opozorilo, to pa je inšpekcijski organ pri ponovnem nadzoru ugotovil, ni bilo podlage za nadaljevanje postopka. V upravnem sporu pa ni mogoče doseči spremembe obrazložitve oziroma razloga za ustavitev inšpekcijskega postopka. Pomanjkanje tožničinega pravnega interesa za izpodbijanje sklepa toženke je utemeljilo s stališčih Vrhovnega sodišča v zadevah IV 142/2010, I Up 107/2020 in X DoR 59/2019. 4. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) je zoper sklep sodišča prve stopnje vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljavi ter zadevo bodisi vrne v ponovno vsebinsko odločanje bodisi samo odpravi "izpodbijani upravni akt upravnega organa (in sicer izrečeno opozorilo)". Priglaša stroške pritožbenega postopka.

5. Pojasnjuje, da opozorilo po 53. členu Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) ni primerljivo z opozorilom, izrečenim po ZIN v inšpekcijskem postopku, in da njen pravni položaj pred izrečenim opozorilom naj ne bi bil enak njenemu pravnemu položaju po izrečenem opozorilu. Gre za ugotovitev nepravilnosti in odredbo, s katero ji je oblastven organ naložil odpravo teh nepravilnosti, enako kot če bi bila izdana odločba. Zato meni, da je z vidika učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave treba tudi ukrep, izrečen z opozorilom, presojati vsebinsko, sodna presoja pa ne bi smela biti odvisna od tega, ali je zavezanec spoštoval izrečene ukrepe upravnega organa ali ne, saj to ne pomeni, da se strinja s pravilnostjo in zakonitostjo izrečenega ukrepa. Dodaja, da možnost sodne presoje pravilnosti izrečenega ukrepa ne more biti odvisna od tega, ali naslovnik pravne norme ravna v skladu z izrečenim opozorilom oblastvenega organa ali ne, saj naj za takšno razlikovanje ne bi obstajal utemeljen razlog, naslovnike pravnih norm pa naj bi silil v nespoštovanje ukrepov oblastvenih organov, če bi si želeli zagotoviti pravico do pravnega sredstva. Zato naj bi takšno razlikovanje kršilo načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, oblastvenim organom pa odpiralo možnosti za arbitrarno odločanje, ker njihove odločitve ne morejo biti predmet sodne kontrole. Navaja še, da je upravni organ ukrep nepravilno izdal v obliki opozorila, in da bi moral izdati odločbo v skladu z 72. členom ZPotK-2. Nasprotuje stališču sodišča, da je opozorilo milejši ukrep od ukrepa, izrečenega z odločbo. Ker je po mnenju pritožnice izrečeno opozorilo upravni akt, s katerim se posega v njen pravni položaj, bi ga moralo sodišče presojati po vsebini. S tem v zvezi pritožnica nakazuje tudi na morebitno protiustavnost zakonske ureditve opozorila ZIN. Meni še, da ima stranka z vidika pravne varnosti interes, da izpodbija tako morebitno prekrškovno odločitev kot odločitev oblastnega organa, ki se nanaša na bodoče ravnanje. Sodišču prve stopnje očita, da je prezrlo, da ne izpodbija procesnega sklepa o ustavitvi postopka, temveč vsebinski ukrep tržnega inšpektorja, zoper katerega naj ne bi imela možnosti vlaganja pravnih sredstev, ker ukrepi niso bili izrečeni v ustrezni obliki. Zato je zahtevala, da se odpravi nezakonit upravni akt, čemur bi sledila ustavitev postopka iz drugega razloga.

6. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo predlaga, naj jo Vrhovno sodišče kot neutemeljeno zavrne.

7. Pritožba ni utemeljena.

8. Glede na pritožbene trditve o tem, da naj bi pritožnica vložila tožbo zoper opozorilo tržnega inšpektorja, izdano v inšpekcijskem postopku, Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da to ne drži. Že v uvodu tožbe je navedeno, da jo vlaga zaradi izpodbijanja odločbe (pravilno sklepa) z dne 24. 5. 2022 (tj. o ustavitvi postopka) v povezavi z opozorilom z dne 22. 12. 2021. Tudi s tožbenimi navedbami je pojasnjevala, da je izpodbijani sklep oziroma upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 sklep z dne 24. 5. 2022, v tožbenem predlogu pa predlagala tudi odpravo tega sklepa. Vedno je sicer dodala "v povezavi z opozorilom z dne 22. 12. 2021" in predlagala odpravo opozorila, vendar opozorilo ni del sklepa z dne 24. 5. 2022. S tem sklepom je bil namreč inšpekcijski postopek le ustavljen. Pojasnilo, da je postopek ustavljen, ker po izvršitvi opozorila ni več razlogov za nadaljevanje upravnega postopka, pa nima pravne narave odločitve, temveč obrazložitve sklepa.

9. Upoštevaje navedeno je pravilna odločitev sodišča prve stopnje o neizkazanem pravnem interesu za ta upravni spor. Pritožnica s pritožbenimi navedbami skuša doseči drugačno razumevanje pravnega interesa, uveljavljenega v sodni praksi.2 S tožbo, ki jo je vložila zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka, skuša doseči odpravo opozorila, izrečenega med inšpekcijskim postopkom.

10. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je pravni interes za upravni spor podan, če bi morebitni uspeh s tožbo pomenil za tožnika določeno pravno korist na način, da lahko privede do izboljšanja njegovega pravnega položaja, to je položaja, o katerem je bilo odločeno z izpodbijanim upravnim aktom. Ker se obravnavani primer nanaša na pritožničin položaj inšpekcijske zavezanke v postopku, v katerem je mogoče naložiti ukrepe za odpravo ugotovljenih kršitev, se z upoštevanjem navedenega presoja tudi njen pravni interes. S tem v zvezi je Vrhovno sodišče tudi že pojasnilo, da sklep o ustavitvi postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb ter ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Ob izdaji navedenega sklepa ostane pravna situacija nespremenjena, saj inšpektor ne poseže v pravni položaj zavezanca in drugih oseb in v izreku tega sklepa ničesar ne ugotavlja, niti ne nalaga in tudi ne zavrača kakšnega zahtevka.3

11. Ker je pritožnica v tožbi predlagala odpravo izpodbijanega sklepa o ustavitvi postopka, bi uspeh s tožbo pritožnico dejansko ponovno vzpostavil za inšpekcijsko zavezanko in s tem naslovnico morebitnih obveznosti. Tudi ta postopek pa bi se lahko končal le z ustavitvijo ali z izrekom inšpekcijskega ukrepa. Zato po ustavitvi postopka ni pritožničin pravni položaj nič drugačen ne glede na to, da ji je bilo pred izdajo sklepa o ustavitvi postopka (22. 12. 2021), v tem postopku izrečeno opozorilo iz drugega odstavka 33. člena ZIN in da je s tožbo predlagala tudi odpravo tega opozorila.

12. Vrhovno sodišče se strinja s pritožničinim stališčem, da opozorilo po ZP-1 in opozorilo po 33. členu ZIN nista primerljiva ukrepa, vendar to za uspeh s pritožbo ne zadostuje.

13. Gre za opozorilo, ki ga je inšpektor izrekel na podlagi drugega odstavka 33. člena ZIN. Ta določa, da lahko inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora odkrije nepravilnosti in oceni, da je glede na pomen dejanja opozorilo zadosten ukrep, najprej le ustno opozori na nepravilnosti ter na njihove posledice in določi rok za njihovo odpravo. Tretji odstavek istega člena inšpektorju nalaga, da svoje ugotovitve, izrečeno opozorilo ter rok za odpravo pomanjkljivosti navede v zapisniku. Če nepravilnosti niso odpravljene v določenem roku, izreče inšpektor druge ukrepe v skladu z zakonom.

14. Opozorilo je res, kot trdi pritožnica, ukrep inšpektorja kot oblastvenega organa, vendar ga inšpektor izreče med inšpekcijskim postopkom, če oceni, da je tak ukrep zadosten. Izrek opozorila torej ni obvezen, inšpektorjeva ocena zadostnosti tega ukrepa pa temelji na predpostavki, da se zavezanec zaveda protipravnosti svojega ravnanja in nujnosti odprave nepravilnosti, zaradi česar bo ravnanje v postavljenem roku verjetno uskladil z normativno zahtevanim.4 Opozorilo namreč nima pravne narave dokončne odločbe in nima pravnega učinka izvršljivosti kot ga ima ukrep, ki je zavezancu izrečen z odločbo. To mora inšpektor izdati, če nepravilnosti niso odpravljene v določenem roku, saj mora v takem primeru ukrepe izreči z odločbo. Z opozorilom se torej inšpekcijski postopek ne konča in se tudi v obravnavanem primeru ni, ne glede na pritožničino nestrinjanje z njim. Sklep o ustavitvi postopka pa nima učinkov, ki jih pritožnica pripisuje opozorilu.

15. Pritožnica vsebinske obravnave tožbe, ki jo je vložila zoper sklep o ustavitvi postopka, ne more doseči s pritožbenimi navedbami, s katerimi utemeljuje svoje prepričanje, da je v obravnavanem primeru že opozorilo po svoji vsebini upravna odločba, zoper katero bi moralo biti dopustno sodno varstvo. Tako stališče namreč predpostavlja, da je opozorilo samostojen upravni akt. To izhaja tudi iz pritožničine trditve, da naj bi šlo za odločitev, ki ni bila sprejeta v ustrezni obliki. Tak ugovor in predlog za odpravo te odločitve bi namreč pritožnica lahko uveljavljala le s tožbo, ki bi jo zoper tak akt pravočasno vložila, pa je ni. Kot je v tožbi sama navedla, je opozorilo izpodbijala v pritožbenem postopku zoper sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka. Povedano drugače, zoper dokončne upravne akte, ki posegajo v pravni položaj zavezanca, je (ne glede na njihovo formalno obliko) vedno dopusten upravni spor, pri čemer dopustnost sodnega varstva zoper tak akt ni odvisna od tega, ali se zavezanec ravna v skladu z ukrepom, izrečenim s tem upravnim aktom. Zato je neutemeljen tudi pritožbeni očitek o kršitvi načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave.

16. Ne gre torej za to, da to, da zakonodaja ne bi omogočala sodnega varstva zoper odločitve inšpekcijskih organov, s katerimi se posega v pravni položaj inšpekcijskih zavezancev, ki ga zagotavlja pravica do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, temveč za pravilno uporabo pravnih sredstev, ki so za uveljavljanje sodnega varstva strankam na voljo.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1).

18. Pritožnik s pritožbo ni uspel, zato sam nosi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Ugotovil je kršitev 9. člena Pravilnika o pogojih, ki jih mora izpolnjevati kreditni posrednik v zvezi s prvim odstavkom 37. člena Zakona o potrošniških kreditih (v nadaljevanju ZPotK-2). 2 Glej npr. sklep I Up 107/2020 z dne 11. 11. 2020 in sklep X DoR 59/2019 z dne 8. 1. 2020. 3 Glej npr. sklep I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, 12. točka obrazložitve. 4 Remic, M. v Kovač, P. et al: Inšpekcijski nadzor: razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list, Ljubljana, 2016, str. 247.