Jedro

Četrti odstavek 250. člena EZ-1, ki določa, da Agencija pri določitvi metodologije uporablja metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, ki operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če ta zakon ne zagotavlja pokritja upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju. To po presoji sodišča pomeni, da ga je treba razlagati tako, da spadajo v okvir dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja stroški in odhodki za vse nove naloge, torej tudi nova obvezna opravila za obstoječe bolj kompleksne naloge, ki dejansko povzročajo stroške in odhodke. Če stroški in odhodki, ki nastanejo operaterju zaradi nekih predpisanih novih del in opravil, skladno z zakonodajo, ne bi bili upoštevani v okviru dejanskih nenadzorovanih stroškov po v tej zadevi veljavnem Aktu o metodologiji 2015, bi lahko prišlo do situacije, da trajno gospodarno ravnanje operaterja ne bi bilo zagotovljeno.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za energijo 213-32/2019/6 z dne 25. 5. 2021 se odpravi ter zadeva vrne toženki v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Agencija za energijo (v nadaljevanju tudi Agencija) je z izpodbijano odločbo, izdano po uradni dolžnosti v zadevi ugotovitve presežka oziroma primanjkljaja omrežnine za leto 2018 odločila, da presežek omrežnin iz dejavnosti operaterja distribucijskega sistema (v nadaljevanju tudi ODS), ki jo izvaja tožnik, v letu od 1. januarja 2018 do 31. decembra 2018 na geografskem območju 1, ki vključuje območja občin, navedenih v izreku, znaša 2.205.971,49 EUR (točka 1 izreka). Primanjkljaj omrežnin iz dejavnosti ODS, ki jo izvaja tožnik v letu od 8. maja 2018 do 31. decembra 2018 na geografskem območju 2, ki vključuje območja občin, navedenih v izreku, znaša 499.534,75 EUR (točka 2 izreka). V postopku izdaje te odločbe niso nastali posebni stroški (točka 3 izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je toženka na podlagi šestega odstavka 255. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) po uradni dolžnosti začela s postopkom ugotavljanja odstopanj od regulativnih okvirov za leto 2018 za geografski območji 1 in 2 (v nadaljevanju tudi RO) ter na podlagi pregleda prejetih izračunov tožnika in listinskih dokazov, ki jih je tožnik priložil k izračunoma za leto 2018, ugotovila drugačno odstopanje, kot ga je ugotovil tožnik, in sicer za geografsko območje 1 presežek omrežnin 2.205.971,49 EUR (namesto 970.470,79 EUR) in za geografsko območje 2 primanjkljaj omrežnin 499.534,75 EUR (namesto 619.743,52 EUR), kot izhaja iz Tabel 1, 2, 3, 4, 5, 6 in 7. V nadaljevanju toženka pojasnjuje razlike med svojim izračunom in izračunom tožnika, ki so razvidne iz Tabele 7, in ki izhajajo iz naslednjih postavk: - nepriznavanja dela stroškov delovanja in vzdrževanja (v nadaljevanju tudi SDV), kot je razvidno iz Tabel 21, 22 in 23 ter je pojasnjeno na straneh 30 do 62 obrazložitve (na pravni podlagi tretje alineje prvega odstavka 50. člena v povezavi s prvo alinejo drugega odstavka 10. člena, drugega odstavka 50. člena v povezavi s prvo alinejo drugega odstavka 10. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 28/15, 22/16 in 21/18, v nadaljevanju Akt o metodologiji 2015) in prvega odstavka 251. člena v povezavi z 236. členom in četrtim odstavkom 406. člena EZ-1; - nepriznavanja dela stroškov amortizacije (v nadaljevanju tudi AM), kot je razvidno iz Tabel 24 in 25 ter je podrobneje pojasnjeno na straneh od 62 do 64 obrazložitve (na podlagi pete alineje prvega odstavka 50. člena v povezavi s prvo alinejo drugega odstavka 10. člena Akta o metodologiji 2015 in prvega odstavka 251. člena v povezavi z 236. členom in četrtim odstavkom 406. členom EZ-1); - nepriznavanje dela reguliranega donosa na sredstva (v nadaljevanju tudi RDS), kot je razvidno iz Tabel 26, 27, 28 in 29 ter je podrobneje pojasnjeno na straneh od 64 do 70 obrazložitve (na podlagi šeste alineje prvega odstavka 50. člena v povezavi s prvim odstavkom 25. člena in šeste alineje prvega odstavka 50. člena v povezavi s 27. členom Akta o metodologiji 2015 ter 236. člena in četrtega odstavka 406. člena EZ-1); ter - upoštevanju vseh drugih prihodkov (v nadaljevanju tudi DP), ki so posledica opravljanja dejavnosti ODS v letu 2018, kot je razvidno iz Tabel 7 in 18 ter pojasnjeno na straneh od 70 do 77 obrazložitve (na podlagi 48. člena in 49. člena Akta o metodologiji 2015 ter 236. člena in četrtega odstavka 406. člena EZ-1). Toženka ugotavlja tudi navzkrižno subvencioniranje med posameznimi dejavnostmi in navaja ugotovitve v zvezi z neupoštevanjem prvega odstavka 251. člena v povezavi z 236. členom EZ-1 pri pripravi ločenih računovodskih izkazov po posameznih dejavnostih družbe, ki jih je navedel ODS. Po petem odstavku 236. člena EZ-1 mora podjetje v pojasnilih k računovodskim izkazom v celoti razkriti sodila za razporejanje po dejavnosti. Tožnik je na 115. strani Revidiranega letnega poročila družbe (v nadaljevanju RLP18) razkril sodila, kot jih navaja toženka. Toženka je ugotovila, da bi za leto 2018 lahko znašal „ključ“ za prenos posrednih postavk na dejavnost ODS le 32,4 % ter ugotavlja, da je družba v letu 2018 na dejavnost ODS prenesla 33,6 % posrednih stroškov družbe in kar 84,4 % posrednih stroškov in odhodkov družbe (Tabeli 11 in 12), ter da je tožnik pri izračunu odstopanj od regulativnih okvirov upošteval podatke, ki vključujejo navzkrižno subvencioniranje med posameznimi dejavnostmi, kar pojasni (strani 17 do 29 obrazložitve). Vpliv navedenega dejstva na izračun in določitev odstopanj pa pojasni na straneh 30 do 77 obrazložitve. Hkrati pojasni, da je izjava ODS, da družba deluje učinkovito z vidika regulacije, zavajajoča, saj je regulacija od ODS v RO 2016-2018 za obe geografski območji zahtevala znižanje US iz naslova faktorja individualne učinkovitosti.

3. V nadaljevanju pojasnjuje SDV, NSDV, NNSDV ter navaja razloge, zaradi katerih na podlagi četrtega odstavka 406. člena EZ-1 in tretje alineje prvega odstavka 50. člena v povezavi s prvo alinejo drugega odstavka 10. člena Akta o metodologiji 2015 z namenom preprečitve navzkrižnega subvencioniranja med posameznimi dejavnostmi določenih stroškov, kot so navedeni, ne more priznati kot dodatnih NNSDV (strani 37 do 70 obrazložitve). Posebej navaja razloge glede nepriznanja posameznih stroškov: a) „naloga št. 1 – vzdrževanje“ (strani 37 do 40); b) povečanje stroškov dela in stroškov storitev iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog, povezanih s predpisi, kot so navedeni („naloga št. 2 – alokacija“ na straneh 40 do 43 obrazložitve); c) povečanje stroškov dela in stroškov storitev (najete delovne sile) iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog, povezanih z predpisi, kot so navedeni (strani 43 do 45 obrazložitve); d) povečanje stroškov dela in storitev (najete delovne sile) iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog, povezanih s predpisi, kot so navedeni („naloga št. 5 – gradnja“ na straneh 45 do 49 obrazložitve); e) povečanje stroškov dela in storitev zunanjih sodelavcev iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog povezanih s predpisi, kot so navedeni („naloga št. 5 – gradnje“ na straneh 50 do 53 obrazložitve); f) povečanje stroškov koncesijskih dajatev, skladno s koncesijskimi pogodbami („naloga št. 6 – koncesije“ na straneh 52 do 53 obrazložitve; g) povečanje stroškov zavarovanja plinovodnega omrežja in ostalih sredstev, potrebnih za opravljanje dejavnosti distribucije zemeljskega plina („naloga št. 7 – zavarovanje“ na straneh 53 do 55 obrazložitve); h) povečanje stroškov informatike in telekomunikacijskih storitev („naloga št. 8 – informatika“ na straneh 55 do 56 obrazložitve); i) povečanje stroškov pošte („naloga št. 9 – pošta“ na straneh 56 do 57 obrazložitve); j) stroški storitev, vezani na zagotovitev po 546. členu ZGD-1 („naloga št. 10 - revizija“ strani 57 do 62 obrazložitve). Toženka pojasni, da realizirani SDV leta 2018, ki so posledica opravljanja dejavnosti ODS, presegajo priznane SDV pri izračunu odstopanj od reguliranih okvirov za leto 2018 za 169.152 EUR (Tabela 20). Toženka izpostavlja, da ODS ni dokazal, da bi se (del) tega zneska nanašal na v letu 2018 izvedene nove naloge in ne na stroškovno neučinkovitost pri poslovanju.

4. V nadaljevanju toženka navaja še ugotovitve glede stroška amortizacije (v nadaljevanju tudi AM), pri čemer omenja navzkrižno subvencioniranje med posameznimi dejavnostmi (četrti odstavek 406. člen EZ-1 in peta alineja 50. člena v povezavi s prvo alinejo drugega odstavka 10. člena Akta o metodologiji 2015) na straneh 62 do 64 obrazložitve in ugotovitve glede reguliranega donosa na sredstva( v nadaljevanju tudi RDS) na straneh 64 do 70 obrazložitve, kjer navaja pravno podlago za nepriznanje dela (posrednih) sredstev ODS (šesta alineja prvega odstavka 50. člena v povezavi s prvim odstavkom 25. člena Akta o metodologiji 2015 ter 236. člen in četrti odstavek 406. člena EZ-1 ter 29. člen v povezavi s šesto alinejo prvega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015. Ugotovitve toženke glede drugih prihodkov (v nadaljevanju tudi DP) so razvidne na straneh 70 do 77 obrazložitve. Toženka ugotavlja, da ODS pri izračunu odstopanj od regulativnih okvirov za leto 2018 pri določitvi virov za pokrivanje upravičenih stroškov ni upošteval vseh DP, ki so posledica opravljanja dejavnosti (kot je pojasnjeno v obrazložitvi na straneh 13 do 30), pri čemer se sklicuje na pravno podlago 48. člena in 49. člena Akta o metodologiji 2015 ter četrtega odstavka 406. člena EZ-1. 5. Tožnik v tožbi izpodbija navedeno odločitev iz razlogov nepravilne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve pravil postopka, nepravilne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja ter zaradi kršitve pravic iz 2. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Odločanje na podlagi Akta o metodologiji 2018 je napačno in protizakonito, saj prvo regulativno obdobje po tem aktu traja od 1. 1. 2019 naprej in bi morala toženka uporabiti Akt o metodologiji, ki je bil objavljena v Uradnem listu RS, št. 28/15 in 22/16, v nadaljevanju Akt o metodologiji 2015). Toženka v izpodbijani odločbi trdi, da je tožnik napačno apliciral sodila ter je tako navzkrižno subvencioniral svoje dejavnosti, da je napačno določil višine NNSDV, strošek amortizacije, reguliran donos na sredstva, druge prihodke ter napačno določil višino posrednih in neposrednih stroškov oziroma odhodkov in prihodkov oziroma napačno določil velikost upravičenih stroškov in prenizko določil izkazane dejanske vire za pokrivanje upravičenih stroškov, kar posledično pomeni, da je toženka odločila drugače, kot je glede presežka oziroma primanjkljaja predlagal tožnik.

6. Toženka je pri odločanju napačno uporabila drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015. Opozarja, da je izpodbijana odločitev v nasprotju s sodbama naslovnega sodišča I U 2563/2018 ter I U 2564/2018, v katerih je sodišče v podobni situaciji, le da za leto 2017, drugače kot toženka v obravnavani zadevi, razlagalo drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015. Postopek ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira za leto 2018 se je začel 18. 1. oziroma 19. 1. 2021, ko je tožnik poslal izračun odstopanj za geografski območji 1 in 2 za leto 2018, pri čemer je maja 2018 prišlo do pripojitve družbe A., d.o.o. Tožnik je priglasil 970.470,79 EUR presežka omrežnine za geografsko območje 1 ter 619.743,53 EUR primanjkljaja omrežnine za geografsko območje 2, neto je torej priglasil 350.727,27 EUR presežka. Tožnik je v odgovoru na Seznanitev poudaril nestrinjanje z ugotovitvami, že pred tem pa sta si stranki izmenjali več dopisov, s katerimi sta zagovarjali svoja stališča. Bistvo problema je bilo dejstvo, da je toženka hotela točno določene podatke o poslovanju in v točno določenem formatu, za kar ni pravne podlage, česar pred pred letom 2018 ni zahtevala. V zadevi je sporna razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, razlaga sodila, beleženja višine posrednih in neposrednih prihodkov in odhodkov, med katera spada tudi beleženje viškov in manjkov zemeljskega plina, višina amortizacije ter višina reguliranega donosa. Podatki, ki so bili posredovani toženki, so iz bilanc, ki jih je revidiral neodvisni revizor. Tožnik meni, da mu pripada neto presežek omrežnine v višini 522.033,29 EUR (in ne 1.706.436,74 EUR). Pojasni razkorak med podatki (Tabele na straneh 5 do 7 tožbe). Po mnenju toženke izhaja za 1.118.269,78 EUR previsoko izkazanih upravičenih stroškov (US), hkrati pa naj bi tožnik prenizko izkazal dejanske vire za pokrivanje upravičenih stroškov (V) v skupni višini 237.439,60 EUR. Tožnik meni, da mu bo zaradi izpodbijane odločitve nastala škoda v višini 1.154.403,45 EUR za leto 2018, kar se bo poznalo tudi v naslednjih regulativnih obdobjih. Na strani 8 tožbe prikaže tabelo poračuna presežka oziroma primanjkljaja omrežnine po izračunih toženke in tožnika, iz katere izhaja, da se tožnik ne strinja z višino upravičenih stroškov oziroma virov za njihovo pokritje. Glede beleženja viškov in manjkov zemeljskega plina (95.111,25 EUR) pojasni, da toženka razlaga neupoštevanje previsoko izkazanih prihodkov za 37.130,22 EUR iz naslova ugotovljenih viškov zemeljskega plina ter upoštevanje prenizko izkazanih prihodkov iz naslova viškov v višini 57.981,03 EUR, s čimer se tožnik ne strinja, pri čemer se sklicuje na mnenje B., d.o.o. (v nadaljevanju tudi B.); Glede beleženja NNSDV toženka ne priznava stroškov nadgradnje in razširitev nalog v višini 877.119,00 EUR v povezavi z drugim odstavkom 50. člena Akta o metodologiji 2015. Tožnik zatrjuje, da navedeni stroški spadajo med priznane upravičene stroške, kar pojasni. Glede RDS iz naslova prevrednotenja sredstev je toženka priznala za 55.395,26 EUR prenizke upravičene stroške, s čimer se tožnik ne strinja, za kar navaja razloge. Glede nestrinjanja z ugotovitvami toženke glede navzkrižnega subvencioniranje oziroma sodila (v višini 126.777,94 EUR) tožnik pojasnjuje svoje argumente. Toženka razlaga razliko med izračunom amortizacije iz naslova posrednih sredstev (v višini 110.362,76 EUR) ob upoštevanju ključa oziroma sodila, kateremu tožnik oporeka. Toženka ne priznava RDS v višini 16.541,48 EUR zaradi napačno uporabljenega sodila in razlaga druge prihodke (DP) in napačno aplicira ključ (sodilo). Tožnik se strinja s toženko v delu, kot ga navaja (stran 9 tožbe). Meni, da bi bil potreben popravek glede previsoko izkazanih prihodkov iz naslova viškov v znesku 37.130,22 EUR. Pod točko IV tožbe tožnik med drugim navaja, da toženka trdi, da upravičeni stroški pokrivajo vse stroške, ki so nujno potrebni za opravljanje dejavnosti, hkrati pa ne priznava s predpisi določenih razširjenih obstoječih in nadgrajenih nalog. Toženka trdi, da so v Aktu o metodologiji 2015 določene vrste upravičenih stroškov in metodologija za ugotavljanje višine določenih upravičenih stroškov, obenem pa zapiše, da zaradi asimetrije informacij določa stroške pavšalno, ter da je višina tovrstnih stroškov z vidika priznavanja za namene regulacije zamejena, pri čemer pa zaradi asimetrije informacij ne določa višine in vrst posameznih stroškov v okviru NSDV posebej, ampak določi okvir NSDV, v katerem morajo OPN izvajati svoje obstoječe naloge, ki se nanašajo na delovanje in vzdrževanje distribucijskega sistema. Ta pavšal temelji na višini povprečnih stroškov iz let 2012 - 2014, ki ne odsevajo več dejanskih stroškov, ki naraščajo zaradi zahtevnosti predpisov, staranja omrežja in podobno.

7. Pri NNSDV toženka samovoljo razlaga drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015, ne da bi upoštevala namensko in jezikovno razlago, saj trdi da določba vsebuje samo nove naloge, predpisane s predpisi, ne vsebuje pa nadgradenj oziroma razširitev že obstoječih nalog ter iz tega naslova ne priznava NNSDV v skupni višini 877.119,00 EUR. Toženka razlaga drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015 tako, da se stroški, ki jih ima v določenem letu tožnik, in so posledica z zakonom predpisanih nalog, ki so bile z zakonom oziroma predpisi nadgrajene oziroma razširjene v regulativnem obdobju 2016 - 2018, ne štejejo med nenadzorovane stroške, kar je srž spora. Hkrati očita tožniku, da ni predložil določenih dokazov za višino stroškov, ki jih je priglasil kot NNSDV, s čimer se tožnik tudi ne strinja. Gre za nepravilno uporabo materialnega prava, ki ima za posledico nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede višine NNSDV. Navedena razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 je tudi v neskladju s stališčem iz sodb Upravnega sodišča RS, da je na podlagi jezikovne in namenske razlage treba navedeno določbo razlagati tako, da NNSDV obsegajo tudi stroške, ki nastanejo zaradi razširitve in/ali nadgradnje obstoječih nalog, če so naloge nujne in če začnejo za tožečo stranko veljati v določenem regulativnem obdobju. Tožnik pa oporeka tudi navedbam toženke, da gre v primeru drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 za strokovna pravila, kar pojasni. Dejstvo, da je pri njihovem oblikovanju v veliki meri treba uporabiti strokovno znanje, še ne pomeni, da se razlikujejo od drugih pravnih pravil. Tožnik se tudi ne strinja s toženko, da bi moral biti sodni nadzor nad omenjeno tematiko zadržan. Z zahtevo in nepriznavanjem priglašenih stroškov, ki so bili za predhodno leto že priznani, pa toženki očita kršitev načela pravne države (2. člen Ustave RS).

8. Tožnik se ne strinja s trditvami toženke glede nadgradnje in razširitve obstoječih nalog, ki trdi, da vse naloge, ki jih je navedel tožnik in so bile obravnavane pod točkami od a.) do j.) v vlogi za izdajo soglasja, ne spadajo med obstoječe naloge in kot take niso priznane oziroma da ni dokaza o višini stroškov. V nadaljevanju navaja naloge, ki opisujejo nadgradnjo ali razširitev obstoječih nalog, ki jih je moral tožnik na novo izvesti v letu 2018, pri čemer pri vsaki nalogi podrobno pojasni vsebino in pravne podlage novo določenih nalog oziroma povečan obseg nalog ODS: a) Varno in zanesljivo delovanje sistemov - vzdrževanje - 327.629,00 EUR dodatnih NNSDV; b) Povečanje stroškov dela in stroškov storitev (najete delovne sile) iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog - alokacija - dodatnih 182.170,00 EUR; c) Povečanje stroškov dela in stroškov storitev (najete delovne sile) iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog - naložbeni načrt - 62.700,00 EUR dodatnih stroškov; d) Povečanje stroškov dela in stroškov storitev (najete delovne sile) iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog povezanih s Pravilnikom o dostopu do podatkov o porabi zemeljskega plina gospodinjskega odjemalca in Akta o pravilih monitoringa kakovosti oskrbe z zemeljskim plinom - kakovost - 72.200,00 EUR; e) Povečanje stroškov dela in stroškov storitev zunanjih izvajalcev iz naslova povečanega obsega dela za zagotavljanje nalog povezanih z gradbenim zakonom, zakonom o graditvi objektov.... - gradnja - 47.200,00 EUR dodatnih stroškov; f) Povečanje koncesijskih dajatev skladno s koncesijskimi pogodbami - koncesije - 73.220,00 EUR dodatnih stroškov; g) Povečanje stroškov zavarovanja plinovodnega omrežja in ostalih sredstev potrebnih za opravljanje dejavnosti distribucije zemeljskega plina - zavarovanje - 73.220,00 EUR; h) Povečanje stroškov informatike in telekomunikacijskih storitev - informatika; i) Povečanje stroškov pošte - pošta; j) Stroški, vezani na 546. člen ZGD -1 (revizija).

9. Tožnik zanika, da bi prišlo do navzkrižnega subvencioniranja pri delovanju in knjiženju poslovnih dogodkov in sicer pri amortizaciji, reguliranemu donosu na sredstva (RDS) ter drugih prihodkov (DP) iz naslova ključa delitve v skupnem znesku 126.777,94 EUR, za kolikor je toženka neupravičeno povečala neto presežek omrežnine. Navaja, da je deloval v skladu s predpisi in da je finančno poročilo potrdil neodvisni revizor, ki je podal tudi ločeno pritrdilno mnenje glede sodil. Navaja mnenje B. z dne 21. 6. 2021, da interpretacija izračuna toženke ni skladna s prvim odstavkom 8. člena Zakona o preglednosti finančnih odnosov in ločenem evidentiranju različnih dejavnosti (v nadaljevanju ZPFOLERD-1) in da se za vodenje ločenih računovodskih evidenc po posameznih dejavnostih uporabljajo sodila, ki temeljijo na računovodskih načelih, ki so opredeljena v SRS (2016) ter navaja izračun ključa za delitev posrednih stroškov in različne simulacije. Tožnik se tudi ne strinja z očitkom napačno knjiženih stroškov, kar ne vpliva bistveno na višino neto presežka omrežnine. Glede RDS iz naslova prevrednotenja sredstev navaja, da v svojih knjigovodskih evidencah ni izvedel nobenega prevrednotenja neopredmetenih sredstev in da jih ni okrepil ter da je pri knjiženju koncesij in pripojitve A., d.o.o. ustrezno upošteval določila MSRP 3 in IFRIC 12 (Service Concession Arrangements), pri čemer se sklicuje na mnenje revizorja. Glede knjiženja viškov in manjkov iz naslova ugotovljenih viškov zemeljskega plina v višini 57.981,03 EUR je potrebno upoštevati tudi potrebni popravek na prihodkih, ki ga toženka ni upoštevala. Posledično je toženka neposredne čiste prihodke iz naslova ugotovljenih viškov previsoko določila za skupno 95.111,25 EUR, za kolikor je posledično previsoko določen izračun presežka omrežnine.

10. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje toženki ter ji naloži plačilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi, od zapadlosti dalje do plačila.

11. Toženka se v odgovoru na tožbo med drugim opredeli glede zakonitosti Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja distribucijskega sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 28/15, 22/16 in 21/18, v nadaljevanju Akt o metodologiji 2015), ki je podlaga izpodbijane odločitve. Zavrača očitke, da je odločala na podlagi Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 21/18 in 48/21, v nadaljevanju Akt o metodologiji 2018). Pojasni svoja stališča glede zadržanega sodnega nadzora nad pravili stroke in potrebe po razlikovanju med pravili stroke in klasičnimi pravili materialnega prava. V konkretnem primeru so bistvena strokovna vprašanja regulacije in gre za izvorne pristojnosti Agencije. Dalje pojasnjuje sporni del izpodbijane odločbe z upoštevanimi nižjimi upravičenimi stroški (NNSDV) na podlagi drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 v znesku 877.119,00 EUR. Toženka je ugotovila, da želi tožnik uveljaviti NNSDV zgolj na podlagi ocenjene oziroma kalkulativne vrednosti in ne na podlagi realiziranih vrednosti, ki bi pri tožniku nastale v takšni višini izključno v povezavi z izvajanjem novih nalog, prav tako pa le na geografskem območju 1. Če bi bile nove naloge ODS predpisane s predpisi, bi jih ODS moral začeti izvajati na na obeh geografskih območjih. Agencija za potrebe dokazovanja uporablja tudi EZ-1, ki omogoča zbiranje podatkov (členi 407 in 417 EZ-1). Agencija mora po četrtem odstavku 406. člena EZ-1 preprečevati navzkrižno subvencioniranje med dejavnostmi prenosa, distribucije in dobave, kar po določbah EZ-1 od tožnika zahteva, da vodi ločene knjigovodske evidence, kot bi se to zahtevalo od njega, če bi te dejavnosti opravljala ločena podjetja. Glede NNSDV tožnik ni izkazal, da so mu nastali zaradi ali pri opravljanju regulirane dejavnosti, zato ne morejo predstavljati stroška, ki je posledica ali pogoj opravljanja dejavnosti ODS oziroma ne predstavlja namenske rabe postavk dejavnosti ODS, ki bi ga preko omrežnine zakonito ali upravičeno lahko krili uporabniki sistema. Priznavanje NSDV je pravilo in priznavanje NNSDV je izjema. NSDV se upoštevajo v realizirani višini, NNSDV pa so zamejeni (13. člen in 14. člen Akta o metodologiji 2015). Ozko je potrebno razlagati tudi drugi odstavek 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki je v zamejitvi stroškov. Pojasnjuje pravilo skupne zamejitve NSDV in da je namen regulacije, da so samo stroški delovanja in vzdrževanja, ki izpolnjujejo kriterije po Aktu o metodologiji 2015 lahko upravičeni stroški, ki se ne morejo enačiti s stroški, ki jih ODS izkazuje v poslovnih knjigah (realiziranimi stroški). Pojasnjuje temeljni namen regulacije. Kot upravičeni stroški se upoštevajo le tisti operativni stroški, ki nastajajo v zvezi z delovanjem in vzdrževanjem distribucijskega sistema in skladno z Aktom o metodologiji 2015 izpolnjujejo kriterije za priznanje upravičenih stroškov. Pomen nove naloge je potrebno ozko razlagati v smislu 160. člena EZ-1. Zapis izjeme „nova naloga“ v drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji 2015 je treba razlagati skladno s predstavljeno in ustaljeno razlago Agencije. Dalje toženka podrobno pojasnjuje nepriznane NNSDV in materialno pravo pri vsakem strošku posebej (strani 27 do 44 odgovora).

12. Toženka pojasnjuje razloge glede navzkrižnega subvencioniranja po četrtem odstavku 407. člena EZ-1. Tožnik neutemeljeno gradi svojo obrambo na poročilu o reviziji računovodskih izkazov in mnenjem revizorja glede sodil in njihove ustreznosti. Po 10. točki Mednarodnih standardov poslov dajanja zagotovil (v nadaljevanju MSZ 3000) je revizorjev cilj pridobiti bodisi sprejemljivo ali omejeno zagotovilo o tem, ali informacije ne vsebujejo pomembno napačne navedbe. Toženka pa od tožnika zahteva posredovanje pravilnih, popolnih in nezavezujočih (vseh) podatkov o poslovanju za leto 2018. Tožnik je za leto 2018 nesporno imel po vsebini določeno le eno samo sodilo za razporejanje vseh posrednih postavk, ki bi ga moral uporabiti pri delitvi vseh posrednih postavk, česar ni storil. V letu 2018 je na dejavnost ODS prenesel le 36,6 % posrednih prihodkov in kar 84,4 % posrednih stroškov in odhodkov družbe. Iz dejanskega stanja tako izhaja, da tožnik pri pripravi ločenih računovodskih izkazov po posameznih dejavnostih za leto 2018 ni izračunal deleža (%) ključa za delitev posrednih postavk ob uporabi samo enega sodila na način, kot je zapisan, saj je za razporejanje posrednih prihodkov uporabil drugačen delež (%) kot za razporejanje posrednih odhodkov. Za dejavnost ODS bi ključ za delitev posrednih prihodkov kot posrednih odhodkov moral znašati 32,4 %, tožnik pa je izkazal 35,5 % neposrednih prihodkov v celotnih neposrednih prihodkih tožnika, istočasno pa na to dejavnost razporedil 33,6 % (in ne 32,4 %) posrednih odhodkov tožnika in 28,5 % neposrednih odhodkov v celotnih neposrednih odhodkih tožnika, istočasno pa na to dejavnost razporedil 84,4 % (in ne 32,4 %) posrednih odhodkov tožnika. Kot posledica nižje določene dejanske vrednosti sredstev na podlagi 29. člena v povezavi s šesto alinejo prvega odstavka 50. člena ter upoštevanju kriterijev iz prvega in drugega odstavka 23. člena Akta o metodologiji 2015 toženka ni priznala 55.395,26 EUR obračunanega RDS, kar je pojasnila. Odgovarja na tožnikove očitke glede 57.853,75 EUR od 273.439,69 EUR v izpodbijani odločbi upoštevanih višjih virov za pokrivanje upravičenih stroškov. Toženka med drugim poudarja, da se vsi prihodki in odhodki, ki so povezani z ugotovljenimi presežki in primanjkljaji zemeljskega plina v distribucijskem sistemu, morajo upoštevati na dejavnost ODS in posledično skladno z 48. členom Akta o metodologiji 2015 vstopati v izračunan odstopanj od regulativnih okvirov, ki se odražajo v ugotovljenih presežkih ali primanjkljajih omrežnine, in ne samo odhodki, kot želi sodišče prepričati tožnik.

13. Stranki v več pripravljalnih vlogah vztrajata pri svojih stališčih in argumentirata svoje razloge.

**K točki I izreka:**

14. Tožba je utemeljena.

15. Predmet presoje je akt toženke, ki ga je izdala na podlagi šestega odstavka 255. člena EZ-1, ki določa, da če Agencija v postopku ugotavljanja odstopanj ugotovi drugačne presežke oziroma primanjkljaje omrežnin, kot jih je ugotovil operater sistema, o tem izda posebno odločbo, s katero v skladu s četrtim in petim odstavkom tega člena ugotovi višino presežka oziroma primanjkljaja.

16. V zadevi je sporno s strani Agencije višje ugotovljeno odstopanje od regulativnih okvirov za predmetna geografska območja leta 2018 in sicer tožnik oporeka nižje upoštevanim upravičenim stroškov (AM in RDS) in višje upoštevanimi viri za pokrivanje upravičenih stroškov (drugimi prihodki DP) in dodatno glede na svoj izračun odstopanj od regulativnih okvirov za leto 2018 tožnik oporeka še virom za pokrivanje upravičenih stroškov, v višinah, kot jih navaja. Toženka je v izpodbijani odločbi upoštevala za 1.118.269,78 EURnižje upravičene stroške in za 237.439,69 EUR višje vire za pokrivanje upravičenih stroškov (strani 12 in 30 do 62 obrazložitve - določitev dejanskih stroškov delovanja in vzdrževanja; strani 62 do 64 - določitev dejanskega stroška amortizacije; strani 64 do 70 - določitev dejanskega reguliranega donosa na sredstva; stran 77 - določitev vseh dejanskih drugih prihodkov).

17. Tožnik sicer očita, da je toženka pri odločanju uporabila Akt o metodologiji 2018, vendar pa ta očitek ne drži, kar je pojasnila toženka v odgovoru na tožbo in izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe, iz katere nedvoumno izhaja, da je pri odločanju toženka uporabila Akt o metodologiji 2015. 18. Med strankama je (med drugim) sporna razlaga drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki določa, da ne glede na določbe 13. člena tega akta ter tretje in četrte alineje prejšnjega odstavka, se realizirani stroški in odhodki, povezani z novimi z zakonom ali drugimi predpisi določenimi nalogami operaterja distribucijskega sistema, ki jih mora operater distribucijskega sistema začeti znotraj regulativnega obdobja, pri ugotavljanju odstopanj za to regulativno obdobje obravnavajo kot dejanski nenadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (DNNSDV). Za naslednje regulativno obdobje se ti stroški in odhodki obravnavajo kot nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV), razen če izpolnjujejo katerega izmed kriterijev iz 13. člena tega akta. V 13. členu Akt o metodologiji 2015 določa nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja (NNSDV) ODS, medtem ko tretja in četrta alineja prvega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 tega člena govori o realiziranih nenadzorovanih stroških delovanja in vzdrževanja. Med strankama je sporno vprašanje, ali je treba navedeno določbo razlagati tako, da se nanaša tudi na stroške, ki so nastali z novim obsegom in načinom izvajanja že obstoječih nalog, za kar se zavzema tožnik, ali pa se nanaša le na stroške, nastale v zvezi z novimi nalogami, ki jih predpišeta zakonodajalec ali regulator.

19. Po stališču toženke, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, so „nove naloge“, ki med drugim rezultirajo v priznanju toženke pri odmeri primanjkljaja omrežnine oziroma ugotovitvi višine presežka omrežnine (tretji odstavek 255. člena EZ-1), po drugem odstavku 50. člena Akta o metodologiji 2015 le naloge, ki jih morajo operaterji začeti izvajati znotraj regulativnega obdobja, na podlagi zakona ali drugega predpisa, pri čemer operater te naloge prej ni izvajal. Torej, v okvir nove naloge, po mnenju toženke, ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječe naloge na podlagi zakonodaje. Sodišče se s tem stališčem toženke na strinja, kar bo pojasnilo v nadaljevanju.

20. Upravno sodišče RS je v primerljivih zadevah že odločalo glede sporne višine primanjkljaja omrežnine, ki ga v okviru nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NNSDV) toženka ni priznala in se je postavilo na stališče, da iz drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 izhaja, da je pri presoji "nove naloge", ki je bila operaterju naložena z zakonom ali drugim predpisom in jo je moral operater začeti izvajati znotraj zadevnega regulativnega obdobja, bistveno, da gre za nove, še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti. Svoje pravno stališče je sodišče oprlo na jezikovno, logično in namensko razlago Akta o metodologiji 20151. 21. Glede sporne razlaga pojma „nova naloga,“ kot ga tolmačita toženka in tožnik in sicer, ali je iz tega pojma mogoče razumeti, da se nanaša samo na velike in kompleksne naloge, ki predstavljajo velik del dejavnosti OPN, ali pa tudi na podlagi veljavne zakonodaje predpisana nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog, sodišče ugotavlja, da za odločanje veljaven Akt o metodologiji 2015 pomena besede „nova naloga“ ne definira, zato je glede na splošni jezikovni pomen te besede po Slovarju slovenskega knjižnega jezika „naloga“ zlasti „kaj mora kdo storiti, opravljati“ in da gre za neko delo in opravilo, ki je naloženo kot obvezno, kar pomeni, da je naloga v jezikovnem smislu „obvezno opravilo“ pri čemer ni pomembno, ali gre za bolj kompleksne naloge ali pa ožje, kot sestavni del širših. Zato je v tem kontekstu treba upoštevati kot „novo nalogo“ vsako obvezno opravilo, ki povzroča nove stroške in odhodke. Bistveno torej je, da gre za nove, še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti. Iz navedenih razlogov tudi po presoji sodišča citirane določbe Akta o metodologiji 2015 z uporabo jezikovne razlage ni mogoče razlagati tako, kot jo razlaga toženka. Navedeni presoji sodišča pritrjuje tudi dejstvo, da je toženka z novim Aktom o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 21/2018, v nadaljevanju Akt o metodologiji 2018), ki se za obravnavani primer ne uporablja, izrecno določila, da „med nove naloge operaterja sistema“ ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog na podlagi veljavne zakonodaje. Če je bilo potrebno akt v tem delu posebej spremeniti z navedbo, da se med nove naloge ne šteje nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog, pa iz tega logično izhaja, da se je pred tem lahko glede na prejšnje besedilo kot novo nalogo razlagalo tudi nadgradnjo ali spremembo izvajanja že obstoječe naloge, sicer v tem delu Akta o metodologiji ne bi bilo potrebno spreminjati, če bi bilo to povsem nedvoumno, kot meni toženka.

22. Takšna razlaga, kot jo podaja sodišče, je tudi skladna s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1, ki določa, da Agencija pri določitvi metodologije uporablja metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, ki operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če ta zakon ne zagotavlja pokritja upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju. To po presoji sodišča pomeni, da ga je treba razlagati tako, da spadajo v okvir dejanskih nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja stroški in odhodki za vse nove naloge, torej tudi nova obvezna opravila za obstoječe bolj kompleksne naloge, ki dejansko povzročajo stroške in odhodke. Takšno stališče pa je tudi skladno z namenom Akta o metodologiji 2015, navedenim v tretjem odstavku 1. člena, predvsem z namenom iz tretje alineje, ki je v zagotovitvi trajnostno gospodarnega poslovanja operaterja distribucijskega sistema. Povedano drugače, če stroški in odhodki, ki nastanejo operaterju zaradi nekih predpisanih novih del in opravil, skladno z zakonodajo, ne bi bili upoštevani v okviru dejanskih nenadzorovanih stroškov po v tej zadevi veljavnem Aktu o metodologiji 2015, bi lahko prišlo do situacije, da trajno gospodarno ravnanje operaterja ne bi bilo zagotovljeno.

23. Zato sodišče šteje, glede na besedilo drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki ne vsebuje izrecne določbe, da med nove naloge operaterja sistema ne spada nadgradnja ali sprememba izvajanja že obstoječih nalog na podlagi veljavne zakonodaje (kar vsebuje šele Akt o metodologiji 2018), v obravnavanem primeru ni mogoče slediti stališču toženke, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, kjer ne priznava NNSDV glede vsebine novih nalog, kot jih je pojasnilo sodišče, torej da gre za opravila, ki so po zakonodaji obvezna za obstoječe in bolj kompleksne naloge. Drugačna razlaga je v nasprotju s stališčem, kot izhaja iz zgoraj navedenih sodb Upravnega sodišča RS, s katerim se strinja tudi sodišče. Zato v delu, kjer toženka ne priznava NNSDV iz razlogov, da ne gre za novo nalogo po Aktu o metodologiji 2015, ampak obstoječo nalogo, ki naj bi jo tožnik moral izvajati že ves čas, hkrati pa ne gre za dodatne stroške poslovanja kot posledica poslovnih odločitev tožnika, temveč gre za nove še ne predvidene stroške, ki so nastali operaterju zaradi predpisanega obveznega opravila, ki se mu operater ne more izogniti, odločitev po presoji sodišča ni pravilna. Sodišče ugotavlja, da odločitev toženke glede vsebine pojma novih opravil ni skladna Aktom o metodologiji 2015 in stališčem tega sodišča glede razlage pojma „nove naloge“. Tako toženka npr. glede nepriznanih NNSDV med drugim npr. pojasnjuje: pri nalogi št. 1 - vzdrževanje (stran 37 obrazložitve), da gre za tekoče in investicijsko vzdrževanje infrastrukture, kar ne šteje za novo nalogo, ki bi jo ODS začel izvajati znotraj RO 2016 - 2018, ampak že za obstoječo nalogo, ki jo je treba izvajati ves čas izvajanja gospodarske javne službe; npr. pri nalogi št. 3 – naložbeni načrt, da je obveznost izvajalca ODS, da skrbi za razvoj distribucijskega sistema, kamor spadajo naloge, vezane na pripravo in izvajanje naložbenega načrta; npr. pri nalogi št. 4 – kakovost, kjer navaja, da je že predhodni EZ določal obveznost izvajalca, da zagotavlja zanesljivost oskrbe z zemeljskim plinom in tudi zagotavlja potrebne podatke upravičenim odjemalcem, da lahko učinkovito uveljavljajo dostop do omrežja in da lahko zamenjajo dobavitelja zemeljskega plina in da tega ni mogoče šteti za novo nalogo in da določitev oznake obremenitvenega profila za posameznega nednevno merjenega odjemalca ni nova naloga; npr. pri nalogi št. 5 - gradnja, da je že predhodni EZ obravnaval varovalni varnostni pas, ipd.

24. Sodišče glede nepriznavanja NNSDV zaradi nepriznavanja novih nalog, po povedanem ugotavlja, da toženka ni pravilno uporabila materialnega prava in sicer konkretno določbe drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015 glede teh storitev, ki so nastali ODS zaradi predpisanih novih del in opravil, ki se jim tožnik ne more izogniti. Ali so pri tem izpolnjeni tudi nadaljnji pogoji, da nova naloga izhaja iz predpisa in da jo je operater začel izvajati v zadevnem regulativnem obdobju 2016-2018, pa bo toženka morala ugotoviti pri vsaki posamezni novi nalogi, skladno z razlago vsebine tega pojma, kot ga je podalo sodišče, v tem postopku.

25. Ker temelji izpodbijana odločba na napačni uporabi materialnega prava, konkretno 50. člena Akta o metodologiji 2015, ki ima za posledico nepravilno ugotovljeno dejansko stanje glede višine NNSDV, jo je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo in zadevo vrnilo toženki, da opravi ponoven postopek, v katerem mora upoštevati stališče naslovnega sodišča, ki se tičejo uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

26. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti že iz teh razlogov, se sodišče ni posebej opredeljevalo do vseh drugih navedb strank v postopku.

27. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo na nejavni seji brez glavne obravnave na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, pa v upravnem sporu ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. Ob tem sodišče še dodaja, da se je tožnik tudi pisno odpovedal pravici do izvedbe glavne obravnave (člen 279.a Zakona o pravdnem postopku v povezavi z 22. členom ZUS-1).

**K točki II izreka:**

28. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, je tožeča stranka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar se v skladu z ustaljeno upravno-sodno prakso Vrhovnega sodišča RS poviša za 22 % DDV, torej za 62, 70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/C tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo ( prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).

1 Primerjaj npr. sodbi Upravnega sodišča RS I U 2564/2018 z dne 3. 7. 2019 in I U 2563/2018 z dne 11. 7. 2019.