Jedro

Zakon oziroma njegov del je bil neizogibno v neskladju (ali v skladju) z Ustavo že od same uveljavitve, le veljavo je izgubil z nastopom učinkov razveljavitvene odločbe Ustavnega sodišča, v primeru ugotovitvene odločbe pa niti tega ne. Prav zato je tudi potrebna določba 44. člena ZUstS, po kateri se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Če bi zakon postal neskladen z Ustavo šele z dnem, ko začne učinkovati odločba Ustavnega sodišča, bi bilo odveč vprašanje, ali se naj uporablja ali ne. Smiselno enako mora veljati tudi za ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča. Obema vrstama odločb je skupno, da ugotovita neskladnost zakona ali njegovega posameznega dela z Ustavo, sama ugotovitev pa nima časovno omejenega učinka.

Neskladnost 8. člena ZFO-1 z Ustavo je neskladnost sistema financiranja občin, ki sama po sebi še ne pomeni, da bi revident ob Ustavi skladnemu sistemu financiranja, torej takemu, da bi mu zagotavljal lastne viri financiranja, pridobival večja sredstva za financiranje svojih nalog. Zato ni mogoče šteti, da mu je zakonodajalec z določbo 8. člena ZFO-1 povzročil finančno škodo.

Neskladnost 11. člena ZFO-1 z Ustavo sama po sebi ni vplivala na višino sredstev, ki jih je v letu 2007 prejel revident, saj je bila neskladnost ugotovljena le glede pristojnosti za odločanje (zakon ali uredba) o tem, kateri stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin, ter metodologijo za izračun povprečnine in glede sodelovanja občin pri sprejemanju predpisov, ki prizadevajo njihov položaj. Nobene samoumevnosti ni videti v tem, da bi zakonska ureditev (namesto uredbene) neizogibno zagotavljala revidentu več finančnih sredstev za leto 2007.

Izrek

Revizija se zavrne.

Prva tožnica sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

Dosedanji potek postopka:

1. Sodišče prve stopnje je tožbene zahtevke štirih tožnic, ki so uveljavljale odškodninsko odgovornost Republike Slovenije, ker jim naj bi s sprejemom Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/2006, v nadaljevanju ZFO-1) onemogočila uresničevanje nalog, ki jih imajo kot lokalne skupnosti, zavrnilo. Odločilo je še o stroških postopka.

2. Sodišče druge stopnje je pritožbe tožnic zavrnilo in sodbo sodišča prve stopnje potrdilo.

3. Prva tožnica (revident) je vložila revizijo zoper drugostopenjsko sodbo zaradi bistvenih kršitev določb pravdnega postopka in zmotne uporabe materialnega prava.

4. Tožena stranka na vročeno revizijo ni odgovorila.

Razlogi sodišč prve in druge stopnje:

5. Sodišče prve stopnje je zavzelo stališče, da iz odločbe Ustavnega sodišča, v kateri je ugotovilo neskladje posameznih določb ZFO-1, ne izhaja tako ravnanje Državnega zbora, ki bi imelo za posledico „odškodninsko protipravnost“. Odškodninsko odgovornost zakonodajalca naj bi utemeljevale „le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.“ Dodalo je še, da ni dokazano „namerno in zavestno protipravno ravnanje“ zakonodajalca.

6. Sodišče druge stopnje se je strinjalo s stališčem, ki ga je povzelo po sodni praksi in je bilo med drugim izraženo v sodbi Vrhovnega sodišča II Ips 800/98/2010 z dne 24. 6. 2009, da samo zato, ker je Ustavno sodišče določen zakon razveljavilo oziroma ugotovilo, da ni skladen z Ustavo, tožnik še ne more uspeti z odškodninsko tožbo. Ravnanje nosilcev oblasti naj bi bilo protipravno šele tedaj, če odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. V ravnanju Državnega zbora ni prepoznalo „opustitve potrebne skrbnosti“, ki predstavlja merilo tako za presojo krivde, kakor tudi protipravnosti. Strinjalo se je tudi s stališčem sodišča prve stopnje, da lahko odškodninsko odgovornost države utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov.

Revizijske navedbe:

7. Revident se ne strinja s stališčem sodišč nižjih stopenj, da tožena stranka ni ravnala protipravno. Poudarja, da ni nobene ustavne ali zakonske podlage, ki bi utemeljevala drugačno obravnavanje ravnanja države od ravnanja drugih subjektov. Še zlasti graja stališče, da lahko odškodninsko odgovornost zakonodajalca utemeljujejo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma kršitve temeljnih civilizacijskih standardov. Ponuja obširno argumentacijo v prid drugačnemu stališču. Sklicuje se tudi na stališča Evropskega sodišča v Luksemburgu, ki jih je zavzelo, ko je presojalo odškodninsko odgovornost držav članic EU, ki svojega pravnega reda niso uskladile s pravom EU.

8. Revident graja stališče sodišča prve stopnje, da naj ne bi podal zadostne trditvene podlage za ugotovitev, ali je Državni zbor opustil dolžno skrbnost. OZ glede krivde določa obrnjeno dokazno breme in bi se zato morala tožena stranka razbremenjevati svoje odgovornosti. Za oškodovanca zadostuje, če dokaže škodo in vzročno zvezo; krivda se v takem primeru domneva. V zvezi s tem graja tudi stališče pritožbenega sodišča, ki je sicer samo po sebi pravilno o nevezanosti poslancev na mnenja zakonodajno pravne službe Državnega zbora uporabilo preširoko, kot argument za stališče, da lahko poslanci ravnajo, kakor želijo, pa njihovo ravnanje ne bo malomarno.

9. Revident na koncu navaja še razloge v prid stališču, da je šlo pri ravnanju tožene stranke pri sprejemu ZFO-1 za kršitev, ki izpolnjuje najstrožje kriterije za opredelitev odškodninske odgovornosti. Določba 142. člena Ustave, ki je bila prekršena, je namreč „jasna in nedvoumna.“ Ker ureja financiranje lokalne samouprave, ki je izrednega pomena za avtonomijo občin, je šlo po mnenju revidenta za „najhujšo kršitev Ustave.“ Razlogi za zavrnitev revizije:

10. Protipravno ravnanje je tako ravnanje, ki je v nasprotju s pravom. Ker so prav zakoni tisti, ki poleg Ustave v največji meri določajo, kaj je pravo v posamezni državi, zakonodajna dejavnost (sprejemanje zakonov) načeloma ne more pomeniti protipravnega ravnanja. Sprejem zakona lahko pomeni protipravno ravnanje le tedaj, če nasprotuje hierarhično višjemu pravnemu aktu, torej tedaj, če nasprotuje Ustavi RS ali ratificiranim mednarodnim pogodbam (prvi in drugi odstavek 153. člena Ustave RS).

11. Revident v tej zadevi uveljavlja, da je bil oškodovan zato, ker je Državni zbor sprejel ZFO-1, ki je nasprotoval Ustavi. Škodo, ki mu naj bi zaradi tega nastala, je izračunal tako, da je ocenil, kakšna sredstva bi prejel v letu 2007 na podlagi ZFO, ki je veljal do sprejema ZFO-1, in kakšna je dejansko prejel na podlagi ZFO-1. Neskladje ZFO-1 z Ustavo je ugotovilo Ustavno sodišče. Z odločbo U-I-24/07-66 z dne 4. 10. 2007 je spoznalo kot neskladne z Ustavo člene 8, 11, 14, 23 in 38 ZFO-1. 12. Po določbi 161. člena Ustave lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi zakon, ki ni v skladu z Ustavo. Razveljavitev začne učinkovati takoj ali v roku, ki ga določi Ustavno sodišče. Po določbi 161. člena Ustave druge možnosti ni. V zvezi s spornim ZFO-1 Ustavno sodišče njegovih posameznih določb ni razveljavilo, pač pa je le ugotovilo njihovo neskladnost z Ustavo, pri čemer se je sklicevalo na določbo 48. člena ZUstS. Ta v prvem odstavku med drugim pove, da če Ustavno sodišče oceni, da je zakon protiustaven zato, ker določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve oziroma odprave, sprejme o tem ugotovitveno odločbo.

13. Noben zakon ne določa, kakšne so pravne posledice ugotovitvene odločbe. Dovolj prepričljivo se zdi stališče, da sama odločba učinkuje, enako kot razveljavitvena odločba, le za naprej. To pa ne more pomeniti, da je zakon ali njegova posamezna določba, postal neskladen z Ustavo šele z učinkovanjem ustavne odločbe. Zakon oziroma njegov del je bil neizogibno v neskladju (ali v skladju) z Ustavo že od same uveljavitve, le veljavo je izgubil z nastopom učinkov razveljavitvene odločbe Ustavnega sodišča, v primeru ugotovitvene odločbe pa niti tega ne. Prav zato je tudi potrebna določba 44. člena ZUstS, po kateri se zakon ali del zakona, ki ga je Ustavno sodišče razveljavilo, ne uporablja za razmerja, nastala pred dnem, ko je razveljavitev začela učinkovati, če do tega dne o njih ni bilo pravnomočno odločeno. Če bi zakon postal neskladen z Ustavo šele z dnem, ko začne učinkovati odločba Ustavnega sodišča, bi bilo odveč vprašanje, ali se naj uporablja ali ne. Smiselno enako mora veljati tudi za ugotovitvene odločbe Ustavnega sodišča. Obema vrstama odločb je skupno, da ugotovita neskladnost zakona ali njegovega posameznega dela z Ustavo, sama ugotovitev pa nima časovno omejenega učinka.

14. Ugotovljeno neskladje posameznih določb ZFO-1 je po povedanem pomenilo protipravno ravnanje Državnega zbora, ki bi lahko bilo podlaga za odškodninsko odgovornost Republike Slovenije na podlagi določbe 26. člena Ustave, če bi se izkazalo, da so revidentu povzročile škodo. S tem v zvezi je treba najprej analizirati, v čem so bile določbe 8., 11., 14., 23. in 38. člena ZFO-1 v neskladju z Ustavo, nato pa še, ali so revidentu prav te neustavne določbe ZFO-1 povzročile škodo, katere povrnitev zahteva s tožbo.

15. ZFO-1 je v prvem odstavku 8. člena določal, da so vir financiranja občin tudi prihodki iz dohodnine in drugih davkov, ki so v skladu z zakonom prihodek državnega proračuna, in sicer za posamezno proračunsko leto v višini skupne primerne porabe občin. Po določbi drugega odstavka istega člena se je vsakoletna konkretizacija opravila z zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. V tretjem odstavku istega člena je bilo še določeno, da se prihodki občin iz prvega in drugega odstavka štejejo za lastne vire financiranja občin. Taka ureditev je bila ugotovljena kot neskladna z Ustavo, ker ni bila skladna z zahtevo po finančni avtonomiji iz 142. člena Ustave, ter zahtevi po funkcionalni samostojnosti občin, ki izhaja iz 140. člena Ustave. Zakon bi moral občinam določiti lastne vire financiranja in ne le zagotoviti financiranje njihovih nalog preko odstopljenih virov.

16. Neskladnost 8. člena ZFO-1 z Ustavo je neskladnost sistema financiranja občin, ki sama po sebi še ne pomeni, da bi revident ob Ustavi skladnemu sistemu financiranja, torej takemu, da bi mu zagotavljal lastne viri financiranja, pridobival večja sredstva za financiranje svojih nalog. Zato ni mogoče šteti, da mu je zakonodajalec z določbo 8. člena ZFO-1 povzročil finančno škodo.

17. Predmet urejanja 11. člena ZFO-1 je bila (in je še vedno) primerna poraba občine. Nekdanja ureditev je bila ugotovljena kot neskladna z Ustavo zato, ker je bilo v drugem odstavku določeno, da Vlada z uredbo podrobneje določi naloge iz prvega odstavka, katerih stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin, ter metodologijo za izračun povprečnine. Taka ureditev je bila neskladna z Ustavo, ker v prvem odstavku 11. člena naloge, katerih stroški so se upoštevali pri ugotovitvi primernega obsega sredstev, niso bili določno opredeljeni, pač pa je bila natančnejša opredelitev prepuščena izvršilni veji oblasti. Ni bilo tudi upoštevano, da mora Državni zbor pred sprejemom zakonov in drugih predpisov, ki se v skladu z Ustavo nanašajo na koristi samoupravnih lokalnih skupnosti, pridobiti njihovo mnenje.

18. Neskladnost 11. člena ZFO-1 z Ustavo sama po sebi ni vplivala na višino sredstev, ki jih je v letu 2007 prejel revident, saj je bila neskladnost ugotovljena le glede pristojnosti za odločanje (zakon ali uredba) o tem, kateri stroški se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog občin, ter metodologijo za izračun povprečnine in glede sodelovanja občin pri sprejemanju predpisov, ki prizadevajo njihov položaj. Nobene samoumevnosti ni videti v tem, da bi zakonska ureditev (namesto uredbene) neizogibno zagotavljala revidentu več finančnih sredstev za leto 2007. 19. V 14. členu ZFO-1 je bila opredeljena glavarina(1) in metoda za izračun prihodka posamezne občine iz naslova glavarine. Na ta način je bil podrobneje opredeljen način izvajanja 8. člena ZFO-1 ter s tem način odstopanja sredstev državnega proračuna iz dohodnine občinam za financiranje primerne porabe. Ker je 14. člen ZFO-1 določal le način razporejanja (in prerazporejanja) odstopljenih državnih sredstev iz 8. člena ZFO-1, je Ustavno sodišče posledično zaradi ugotovitve neskladja 8. člena ZFO-1 s 142. členom Ustave ugotovilo tudi njegovo neskladje s 142. členom Ustave. Zato je glede ustavno neskladnega 14. člena ZFO-1 mogoče navesti enake razloge kot pri 8. členu v prid stališču, da ni izkazano, da je zakonodajalec revidentu z njo povzročil finančno škodo.

20. V 23. členu ZFO-1 je bilo določeno, da se sredstva iz drugega odstavka 21. člena ZFO-1 razdelijo med občine v skladu z merili, ki jih določi ministrica oziroma minister, pristojen za lokalno samoupravo. Ker sme izvršilna veja oblasti delovati samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona (drugi odstavek 120. člena Ustave RS) in ne na podlagi lastnih predpisov, je bila ureditev iz 23. člena ZFO-1, po kateri bi izvršilna veja oblasti urejala tudi vprašanja, ki se nanašajo na določitev kriterijev za sofinanciranje investicij v občinah, spoznana kot neskladna z Ustavo. Tudi za to določbo velja, tako kot za določbi 8. in 11. člena ZFO-1, da zadeva le pristojnost za odločanje in da zato iz njene neskladnosti z Ustavo ni mogoče izpeljati povzročitve finančne škode za revidenta.

21. V 38. členu ZFO-1 je bilo urejeno financiranje občin v prehodnem obdobju, pri čemer je zakonodajalec po ugotovitvi Ustavnega sodišča „prekomerno posegel v lastne vire občin in s tem v neskladju z načelom zaupanja v pravo posegel v njihov pravni položaj“, saj ni upošteval „planirane in že začete projekte občin v zvezi s pričakovanimi sredstvi, do katerih so bile upravičene na podlagi prej veljavne ureditve po ZFO.“ Ustavno sodišče je zato ugotovilo neskladnost ureditve z 2. členom Ustave. Določba 38. člena ZFO-1 je očitno povzročila finančno škodo občinam in tudi revidentu. Vendar pa je Ustavno sodišče v 53. točki odločbe U-I-24/07-66 navedlo, „da bo imel zakonodajalec možnost, da, upoštevaje vse javne funkcije in dejavnosti, s proračunskimi predpisi prilagodi pravno ureditev javnih financ in v skladu z načelom varstva zaupanja v pravo zagotovi predlagateljicam skladno materialno podlago za izvrševanje nalog iz naslova primerne porabe, po možnosti že v naslednjem proračunskem obdobju.“ Šlo je torej za popravljivo škodo. Manjša sredstva za projekte, začete enem letu, se lahko dovolj učinkovito nadomestijo s povečanimi sredstvi v naslednjih letih. Ni sicer mogoče izključiti vsake škode, ki zaradi tega nastane, a mora biti konkretizirano izkazana. V tej zadevi revident svojega odškodninskega zahtevka ni gradil na tej podlagi, pač pa na razliki med finančnimi sredstvi, ki bi jih dobil po določbah ZFO in tistimi, ki jih je dejansko prejel po določbah ZFO-1. Na tako zastavljeni podlagi pa zahtevku ni mogoče ugoditi.

22. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-24/07-66 poudarilo, da sama višina sredstev, ki je (bila) namenjena za opravljanje nalog občin, ni razlog za ugotovitev neustavnosti zakona. V 36. točki odločbe je izrecno zavzelo stališče, da „okoliščina, da so nekatere občine (med njimi tudi predlagateljice) na podlagi izpodbijanih določb ZFO-1 upravičene do nižjega zneska sredstev za financiranje primerne porabe kot po prej veljavnem sistemu, sama po sebi še ne pomeni protiustavnega posega v finančno avtonomijo lokalnih skupnosti (142. člen Ustave RS) ter nezmožnosti za izvrševanje lokalne samouprave (138. člen Ustave RS). Za občine, ki po prej veljavnem ZFO niso bile odvisne od sredstev finančne izravnave in so celo ustvarjale presežek sredstev nad ugotovljeno primerno porabo, bi bilo z vidika načela sorazmernosti med viri in nalogami občin lahko sporno le zmanjševanje obsega lastnih virov za financiranje primerne porabe v tolikšni meri, da bi morale manjkajoča sredstva za izvajanje ustavnih in zakonskih nalog po novem sistemu financiranja občin nadomestiti s sredstvi finančne izravnave iz državnega proračuna.“ Ustavno sodišče pa je v odločbi št. U-I-165/00 z dne 5. 12. 2002 zavzelo tudi stališče, "da nižji obseg sredstev za kritje primerne porabe ne pomeni nezmožnosti uresničevanja lokalne samouprave. Določba 142. člena Ustave ne pomeni podlage za zagotovitev več sredstev, kot jih je potrebnih za obseg primerne porabe, do katerega je občina upravičena." V odločbi U-I-24/07-66 je primerjalo izračune primerne porabe občin za leto 2007 ter izračune skupnih prihodkov iz glavarine za leto 2007 na podlagi objavljenih podatkov na spletni strani Ministrstva za finance. Povzelo je, da med drugim kažejo tudi, da so se skupni prihodki občin predlagateljic (med njimi je bil tudi revident) sicer zmanjšali, vendar pa tudi za leto 2007 presegajo ugotovljeno višino primerne porabe. S tem je hotelo povedati, da glede same višine finančnih sredstev, namenjenih občinam, ZFO-1 ni segal preko ustavno določenih okvirov. Prav zato ugotovljena neskladja ZFO-1 z Ustavo ne dajejo podlage za uveljavljano odškodninsko odgovornost Republike Slovenije.

23. Po obrazloženem se je pokazalo da razlogi, zaradi katerih je bila revizija vložena, ne morejo omajati pravilnosti izpodbijane odločitve. Vrhovno sodišče je zato revizijo na podlagi 378. člena ZPP kot neutemeljeno zavrnilo.

O stroških postopka:

24. Izrek o stroških revizijskega postopka temelji na določbah prvega odstavka 154. člena in prvega odstavka 165. člena ZPP.

Op. št. (1): Glavarina je bila na prebivalca v državi ugotovljen delež dohodnine oziroma drugih davkov, odstopljen občinam za financiranje skupne primerne porabe občin (5. točka 2. člena ZFO-1). Odstopljeni državni davki so bili lahko davek na dodano vrednost, dohodnina, davek od dohodkov pravnih oseb, trošarine itd.