Jedro

Tožnik ne more uspeti z odškodninsko tožbo proti državi samo zato, ker je ustavno sodišče določen zakon razveljavilo (oziroma je ugotovilo, da slednji ni skladen z ustavo). Normodajna dejavnost je preveč kompleksna, da bi vsako pomanjkljivost pri tem šteli za protipravno ravnanje, ki daje podlago za odškodninsko odgovornost. Izhodišče za presojo o tem, ali je podana protipravnost v smislu 26. člena URS ne more biti zgolj splošno pravilo o prepovedi povzročanja škode. Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti.

Skladno z načelom ustavne države in načelom enakosti je treba vsem prebivalcem, ne glede to, v kateri občini živijo, zagotoviti dobrine, ki pomenijo njihove zakonske in ustavne pravice, in jih izvajajo občine. V ta namen mora zakonodajalec uporabiti ukrepe, ki korigirajo objektivne razlike med občinami.

Izrek

I. Pritožbi se zavrneta in se izpodbijana sodba potrdi.

II. Tožeče stranke same krijejo svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbeni zahtevek tožeče stranke, po katerem bi bila tožena stranka dolžna plačati prvo tožeči 56.847.385,00 EUR, drugo tožeči 456.263,89 EUR, tretje tožeči 985.827,00 EUR in četrto tožeči 194.863,05 EUR, vse z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 1. 1. 2007 ter jim povrniti pravdne stroške (I. točka izreka). Tožečim strankam je naložilo, da so dolžne po enakih delih plačati toženi stranki pravdne stroške v višini 4.839,50 EUR (II. točka izreka).

2. Zoper takšno odločitev se iz vseh pritožbenih razlogov pritožujejo vse tožeče stranke. Prvo tožeča stranka višjemu sodišču predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Drugo, tretje in četrto tožeča stranka pa v skupni pritožbi predlagajo, da višje sodišče pritožbi ugodi, samo opravi glavno obravnavo in spremeni izpodbijano sodbo oziroma, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Vse priglašajo tudi pritožbene stroške.

3. Tožena stranka na pritožbi ni odgovorila.

4. Pritožbi nista utemeljeni.

5. Pritožbeno sodišče bo zaradi identičnih pritožbenih navedb tožečih strank na pritožbi odgovarjalo skupno.

6. Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava RS) v 1. odstavku 26. člena določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. V teoriji in praksi ni sporno, da pred odškodninsko obveznostjo ni izključeno nobeno oblastno ravnanje, torej niti zakonodajno. Bolj sporno je vprašanje, ali civilno pravna pravila odškodninskega prava zadoščajo za urejanje vseh razmerij, v katerih država nastopa kot povzročiteljica škode. Ker slovenski pravni sistem odškodninske odgovornosti države ne ureja v posebnem zakonu, se uporabi splošnih pravil civilnega (odškodninskega) prava ne moremo izogniti (1). Takšno stališče sprejema tudi sodna praksa. Kljub temu velja pritrditi stališču teorije, da odškodninska odgovornost države za protipravno ravnanje izhaja iz obveznosti države, da jamči za pravno in dejansko varnost - prizadete ščiti pred nastankom škode, ki izvira iz ravnanja oblastnih organov. Tako ne gre za klasično, ampak za specifično odškodninsko odgovornost. Presojo vsake izmed njenih predpostavk zato zaznamujejo določene posebnosti. Pritožbene navedbe, da je odgovornost države v smislu 26. člena Ustave RS „povsem“ enaka odgovornosti drugih subjektov, tako niso utemeljene.

7. Pritožbeno sodišče nima pomislekov glede pravilnosti ustaljene sodne prakse, da tožnik ne more uspeti z odškodninsko tožbo proti državi samo zato, ker je ustavno sodišče določen zakon razveljavilo (oziroma je ugotovilo, da slednji ni skladen z ustavo) (2). Normodajna dejavnost je preveč kompleksna, da bi vsako pomanjkljivost pri tem šteli za protipravno ravnanje, ki daje podlago za odškodninsko odgovornost. Izhodišče za presojo o tem, ali je podana protipravnost v smislu 26. člena URS ne more biti zgolj splošno pravilo o prepovedi povzročanja škode (3). Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. To mora biti razvidno iz okoliščin konkretnega primera. Izhodišče, ali je bilo dejanje protipravno, je torej treba iskati v pravilih stroke, to je v pravilih opravljanja službe oziroma dejavnosti državnega organa (v obravnavanem primeru Državnega zbora). Pri presoji, ali je ravnanje nosilcev oblasti protipravno, je potrebo izhajati iz narave njihovega dela (4).

8. Tožeče stranke Državnemu zboru očitajo protipravno (malomarno) ravnaje, ker pri sprejemanju Zakona o financiranju občin (ZFO-1) ni upošteval mnenj in opozoril zakonodajnopravne službe, odbora za lokalno samoupravo in predstavnikov občin. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, Državni zbor ni vezan na mnenje, ki ga podajo navedeni organi. Pomembno pa je, da se Državni zbor z mnenji seznani in jih skrbno obravnava. Iz zapisnika 23. izredne seje Državnega zbora izhaja, da je bil Odbor za lokalno samoupravo in regionalni razvoj ob obravnavi ZFO-1 seznanjen z mnenji vseh navedenih organov. Razvidno je tudi, da je bilo na seji izpostavljeno vprašanje, ali predlagana ureditev ustreza ustavni zahtevi po finančni samostojnosti občin in da je bila v Državnem zboru o tem opravljena razprava (priloga A9). Razumljivo je, da so pri sprejemanju zakonov pogosto mogoča različna stališča. Zato zgolj dejstvo, da je odločitev Državnega zbora drugačna od predlogov omenjenih organov, samo po sebi ni zadosten razlog za opredelitev takega ravnanja kot protipravnega v smislu 26. člena Ustave RS. Kakšni so bili konkretni očitki zakonodajnopravne službe, ki jih tožeča stranka pri sprejemanju ZFO-1 naj ne bi upoštevala oziroma v čem je odločila mimo podanega mnenja, pa tožeče stranke niso navedle (5). Zato zaslišanje predstavnice zakonodajnopravne službe Državnega zbora, ki naj bi na 13. nujni seji, Odbora za lokalno samoupravo in regionalni razvoj, dne 14. 11. 2006, ob obravnavi Predloga zakona o financiranju občin – 1 (ZFO-1) poslance izrecno opozorila na neskladnost zakona z Ustavo, ni bilo potrebno. Dokazovanje je namreč namenjeno potrjevanju zatrjevanih dejstev in ne zapolnjevanju trditvene podlage.

9. Glede očitka, da Vrhovno sodišče ne postavlja standarda namernega in zavestnega ravnanja, velja pripomniti, da je Vrhovno sodišče v sklepu II Ips 645/2009 zapisalo, da iz Obligacijskega zakonika in Ustave RS izhaja, da je odgovornost države krivdna. Njena odgovornost bo torej odvisna od vprašanja, ali je organ ravnal zavestno nezakonito oziroma ali je ravnal tako, da mu je v zvezi s kršitvami povsem jasnih pravil mogoče očitati pomanjkanje potrebne skrbnosti. Pritožba torej pravilno navaja, da je dovolj, da organ ravna premalo skrbno - malomarno. Razlaga pojma „opustitev potrebne skrbnosti“ v obravnavanem primeru predstavlja merilo tako za presojo krivde, kot za presojo protipravnosti ravnanja. (6) Vendar pa iz ravnanja DZ, upoštevaje trditveno podlago, kot so jo podale tožeče stranke, takšna opustitev ne izhaja.

10. Pritožbeno sodišče soglaša z zaključkom prvostopenjskega sodišča, da odškodninsko odgovornost zakonodajalca lahko utemeljijo le najhujše kršitve ustavnih določb oziroma temeljnih civilizacijskih standardov (7). Situacija, ko država, v očitnem nasprotju z izrecno dolžnostjo izdaje predpisa (ki lahko izhaja iz Ustave, odločbe ustavnega sodišča ali Evropske direktive), tega ne izda, je drugačna od obravnavane. V kolikor država opusti takšno izrecno obveznost in zaradi tega posamezniku nastane škoda, je odškodninska odgovornost podana (8). Pri tem pritožbeno sodišče pripominja, da standard, ki ga je za odgovornost držav članic postavilo Evropsko sodišče (v nadaljevanju ECJ) ni zgolj „dovolj huda kršitev“. Takšen standard je „očitna in huda“ kršitev (9). Razlagati ga je potrebno na način, da mora biti odločitev organa že na prvi pogled takšna, kot je ni mogoče pričakovati od razumnega zakonodajalca. Takšna razlaga pa standard ECJ precej približa standardu našega Vrhovnega sodišča. 11. Očitnost kršitve se presoja glede na to, kako jasna in razčlenjena je norma ter kolikšno diskrecijo ima organ pri urejanju problematike, na katero se nanaša. Ustavno sodišče je sicer zapisalo, da je določba 142. člena Ustave RS jasna in nedvoumna. Nadalje je zapisalo, da dohodnine in drugi davki, ki so dohodek državnega proračuna (prerazporejena sredstva državnega proračuna oziroma odstopljeni viri) niso viri, ki jih občina ustvari sama in jih zato ni mogoče šteti za lastna sredstva občin (8. člen ZFO-1 je zato v nasprotju s 140. in 142. členom URS). Ugotovilo je, da ob ustanavljanju občin ustavna zahteva, da se te financirajo iz lastnih sredstev, ni bila v ospredju, kar se je odražalo v tem, da večina občin v sistemu financiranja po starem ZFO ni ustvarjala in zagotavljala zadostnih lastnih virov za zagotavljanje primerne porabe. Za njeno financiranje je tako v pretežni meri skrbela država.

Zaradi takšnega stanja je razumno, da je Državni zbor aktivneje pristopil k reševanju te problematike. Poleg ustavnih norm, ki se nanašajo na samo lokalno samoupravo, morajo imeti na financiranje občin vpliv tudi druga ustavna načela. Skladno z načelom ustavne države in načelom enakosti je tako treba vsem prebivalcem, ne glede to, v kateri občini živijo, zagotoviti dobrine, ki pomenijo njihove zakonske in ustavne pravice, in jih izvajajo občine. V ta namen pa zakonodajalec mora uporabiti ukrepe, ki korigirajo objektivne razlike med občinami. Pri spremembi financiranja občin zakonodajalec nedvomno ima precejšnjo diskrecijo, ki pa mora biti v okvirih ustavno dopustnega. Iz ustavne odločitve izhaja, da tožena stranka v ZFO-1 ni zagotovila finančne avtonomije občin, ker občin ni določila kot neposrednih upravičenk na posameznem viru. S tem je ustvarila odvisnost občin od sredstev državnega proračuna.

12. Kako huda je navedena kršitev, se ugotavlja glede na pomembnost norme, ki je bila kršena, posledic ki jih je kršitev imela za oškodovanca in namernost oziroma zavedanje kršitve. ECJ se je postavilo na stališče, da gre za hudo kršitev, kadar so kršena temeljna načela evropskega prava, zlasti če to pomeni kršitev temeljnih človekovih pravic in svoboščin (10). Smiselno enako lahko zaključimo, da kršitev temeljnih ustavnih načel ter ustavno zagotovljenih pravic in svoboščin pomeni najhujšo kršitev ustavnih določb. Kršitev načela avtonomije občin, na način, kot je opisan in kot ga je ugotovilo Ustavno sodišče, po presoji pritožbenega sodišča, upoštevaje zapletenost sistema javnega financiranja, ne zadostuje ne za dosego standarda, ki ga za odškodninsko odgovornost države postavlja ECJ, ne standarda, ki ga je postavilo Vrhovno sodišče. 13. Ker v ravnanju državnega zbora ni bilo protipravnosti, se prvostopenjskemu sodišču s presojo krivde tožene stranke (oziroma državnega zbora kot njenega organa) ni bilo treba ukvarjati.

14. Sodba sodišča prve stopnje ima razloge o odločilnih dejstvih, je dovolj obrazložena in jo je tudi mogoče preizkusiti. V čem naj bi bila nasprotja med njenimi razlogi in listinami v spisu, pritožbi ne povesta, takšnih nasprotij pa ni našlo niti višje sodišče. Pritožbeno uveljavljeni pritožbeni razlogi tako niso podani, višje sodišče pa ni našlo niti kršitev, na katere pazi po uradni dolžnosti (2. odstavek 350. člena ZPP). Pritožbo je zato kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

15. Tožeče stranke s pritožbo niso uspele. Posledično nosijo same svoje pritožbene stroške (1. odstavek 165. v zvezi s 1. odstavkom 154. člena ZPP).

(1) Primerjaj: M. Bukovec: ODŠKODNINSKA ODGOVORNOST DRŽAVE, Podjetje in delo - 2004, št. 6-7, str. 1182-1196, GV Revije d. o. o. (2) VS RS sodba II Ips 800/2006, sodba III Ips 98/2010, VSL v sodbi II Cp 3636/2009. Drugačno dejansko stanje: sodba VSM, opr. št. I Cp 255672007: Protipravnosti ravnanja je podana npr. v primeru, če ustavno sodišče določen zakon razveljavi, Državni zbor pa po tem sprejme novega, pri čemer ne upošteva jasnih napotkov ustavnega sodišča. Nosilni razlogi ustavnega sodišča imajo namreč posebno - pravno zavezujočo moč (drugače kot predlogi oz. mnenja organov, na katera se sklicuje pritožnik).

(3) Mag. Dunja Jadek Pensa: NOVEJŠI RAZVOJ ODŠKODNINSKE ODGOVORNOSTI: PRAVICA DO POVRAČILA ŠKODE PO 26. ČLENU USTAVE, Podjetje in delo - 1999, št. 6-7, str. 1290-1297 in D. Jadek Pensa: KOMENTAR USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE, str. 298 (15. in 16. točka): pojma protipravnosti iz 26. člena Ustave ne kaže presojati po splošnem načelu odškodninskega prava o prepovedi povzročanja škode.

(4) Tako tudi VS RS v sodbi III Ips 98/2010. (5) Dodati velja, da mnenja predstavnikov občin ne morejo biti odločilnega pomena, saj gre za osebe, na katere se je zakon neposredno nanašal in je zato logično, da so zoper novo ureditev imeli pomisleke (priložena so namreč zgolj mnenja predstavnikov tožečih strank). Dejstvo je, da je bila nova ureditev za večino občin bolj ugodna od stare ter da mora zakonodajalec pri urejanju financiranja občin izhajati iz neke „abstraktne občine“. Cilj mora biti doseg ugodnejšega položaja za čim več subjektov.

(6) Mag. Dunja Jadek Pensa: NOVEJŠI RAZVOJ ODŠKODNINSKE ODGOVORNOSTI: PRAVICA DO POVRAČILA ŠKODE PO 26. ČLENU USTAVE.

(7) VS RS sodba II Ips 800/2006. (8) Tako tudi VS RS v sodbi in sklepu II Ips 342/2004, VSL v sodbi II Cp 3636/2009 ter M. Bukovec: ODŠKODNINSKA ODGOVORNOST DRŽAVE.

(9) Luigi Varanelli: Civilno- in procesnopravni vidiki odškodninske odgovornosti države za kršitev prava, Pravna praksa, 2003, št. 34, str. 15-28. (10) Luigi Varanelli: Civilno- in procesnopravni vidiki odškodninske odgovornosti države za kršitev prava, Pravna praksa, 2003, št. 34, str. 15-28.