Jedro

Ravnanje upravnega organa, ki je kar trikrat zapored v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja opustil ali napačno izvedel naloge, ki so relativno preproste, odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti, ki se zahteva za tovrstni postopek. Takšno ravnanje zato izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodbi sodišč druge in prve stopnje se razveljavita ter se zadeva vrne prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Tožnik je od tožene stranke zahteval plačilo 344.336,90 EUR kot odškodnino za škodo, ki naj bi jo utrpel zaradi protipravnega ravnanja upravnega organa v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (26. člen Ustave RS (v nadaljevanju URS) in 131. člen Obligacijskega zakonika). Protipravnost ravnanja prvostopenjskega upravnega organa je utemeljeval z navedbami, da je bila prvostopenjska odločba (gradbeno dovoljenje) v postopku s pritožbo kar trikrat odpravljena (prvič zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, drugič zaradi nepridobitve vodnega soglasja, tretjič pa zaradi uporabe nepravilne pravne podlage) in vrnjena v novo odločanje. Upravni organ bi po njegovem prepričanju pri izdaji dovoljenja moral poznati pravno podlago za njegovo izdajo. Nepoznavanje oziroma neupoštevanje ustrezne pravne podlage je zato po mnenju tožnika mogoče pripisati le veliki malomarnosti upravnega delavca. Postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja je tako trajal od 11. 12. 2006 do 21. 8. 2009, tožniku pa naj bi zaradi tako dolgega postopka nastala premoženjska škoda.

2. Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek zavrnilo. Presodilo je, da ravnanje upravnega organa ni bilo protipravno. Protipravnost bi bila po prepričanju sodišča izkazana zgolj v primeru, ko bi organ toženke očitno in (zlo)namerno, torej zavestno nezakonito odločil v nasprotju z relevantno materialnopravno podlago. Tega sodišče v postopku ni ugotovilo, pa tudi tožnik naj ne bi dokazal, da bi bilo ravnanju upravnega organa mogoče očitati pomanjkanje potrebne skrbnosti. Zgolj sklicevanje na napake v postopku (nepravilna uporaba pravnega predpisa), če te niso zunaj okvira pravno še dopustnega ravnanja, za utemeljitev protipravnosti po prepričanju sodišča ne zadošča. 3. Sodišče druge stopnje je zavrnilo tožnikovo pritožbo ter potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Presodilo je, da je prvostopenjsko sodišče sicer res štelo, da bi kvalificirano stopnjo napačnosti predstavljalo le zavestno in namerno neupoštevanje relevantne materialnopravne podlage in zato ni opravilo presoje, ali predstavlja posamezna napaka prvostopenjskega organa, ki je povzročila odpravo odločbe in ponovno odločanje, tako neskrbnost, da je bilo ravnanje organa mogoče označiti za protipravno. Navedeno pomanjkljivost prvostopenjske odločbe je višje sodišče obravnavalo kot postopkovno kršitev, ki jo je mogoče odpraviti brez pritožbene obravnave (355. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP). Ker naj bi iz prvostopenjske sodbe izhajala vsa pravno relevantna dejstva, je višje sodišče opravilo še presojo skrbnosti ravnanja upravnega organa. Presodilo je, da očitane napake v vseh treh odločanjih ne predstavljajo ravnanja, ki bi v taki meri odstopalo od potrebne skrbnosti, da bi ga bilo mogoče označiti za protipravnega.

4. Tožeča stranka vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka.

Predlaga spremembo pravnomočne sodbe in ugoditev zahtevku, podrejeno pa razveljavitev sodb in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje v novo sojenje. Poudarja, da višje sodišče izrecno ugotavlja, da prvostopenjsko sodišče ni presojalo ključnega sklopa okoliščin dejanske in pravne narave, ki so bile potrditvah tožeče stranke in po oceni višjega sodišča odločilne za pravilno uporabo materialnega prava v zvezi s presojo protipravnosti ravnanja državnega organa. Ta sklop okoliščin je samostojna in zaključena celota, ki se nanaša na ponavljajoče napake prvostopenjskega upravnega organa. Te so povzročile vrsto zaporednih nezakonitih odločb v več let trajajočem odločanju. Šele po obravnavi vseh teh vprašanj, ki so dejanske in pravne narave, je po prepričanju tožeče stranke mogoče sprejeti zaključek o (ne)obstoju protipravnosti ravnanja upravnega organa. Ker je ta obravnava praviloma pridržana prvostopenjskemu sodišču, je višje sodišče tožeči stranki kršilo pravico do pritožbe (25. člen URS), ker je samo in celo izven obravnave sprejelo končna stališča o dejanskih in pravnih vprašanjih, o katerih se prvostopenjsko sodišče ni opredelilo. O bistvenih vprašanjih, ki so odločilno vplivala na odločitev o utemeljenosti zahtevka, se je tako prvič izreklo šele drugostopenjsko sodišče. Ker je višje sodišče opisano pomanjkljivost prvostopenjske sodbe (odsotnost presoje, ali je bilo ravnanje prvostopenjskega upravnega organa tako neskrbno, da je mogoče govoriti o protipravnosti) opredelilo kot kršitev po 8. točki drugega odstavka 339. člena ZPP, je očitno, da je tudi višje sodišče štelo, da tožeči stranki zaradi opustitve presoje ni bila dana možnost obravnavanja pred sodiščem. Tožeča stranka nadalje opozarja, da je v sodni praksi uveljavljeno stališče, da je treba upoštevati profesionalno skrbnost državnega organa (II Ips 665/2008) in da predstavlja odstop od take skrbnosti tudi primer, ko državni organ ne uporabi jasnega predpisa, ki bi ga moral uporabiti (III Ips 48/2010). V prvem odločanju je bilo ugotovljeno, da prvostopenjski organ ni upošteval vsebine veljavnega odloka, čeprav se je nanj skliceval, in da se zaradi tega ni ukvarjal z vprašanjem skladnosti gradnje z navedenim odlokom v tistem delu, ki se nanaša na dopustnost novogradnje večjih objektov in na njihovo namembnost. Skladnost gradnje s prostorskim aktom je tipični predmet odločanja v vsakem postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja (1. točka prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov; v nadaljevanju ZGO-1), zato mora upravni organ z vidika profesionalne skrbnosti vedno uporabiti veljavni odlok, ki določa pogoje gradnje, in mora poznati njegovo vsebino. Očitno zmotno in v nasprotju z vsebino upravne odločbe drugostopenjskega organa, ki je odpravil prvostopenjsko upravno odločbo, je po mnenju tožeče stranke izhodišče višjega sodišče, da je v prvem primeru šlo le za pomanjkanje natančnejše obrazložitve presoje o skladnosti projekta s prostorskim aktom. Upravni organ namreč ni uporabil predpisa, ki bi ga moral uporabiti, in ni opravil presoje, ki bi jo moral narediti, čeprav je vedel, za kateri predpis gre in bi moral oziroma vsaj mogel poznati njegovo vsebino. Tožeča stranka pri tem ponovno opozarja na kršitev pravice do pritožbe, saj dejanske

ugotovitve višjega sodišča o naravi pomanjkljivosti prvostopenjske upravne odločbe, v reviziji ne more izpodbijati, bi pa jo lahko v pritožbi, če bi to presojo opravilo že prvostopenjsko sodišče. Tožeča stranka nadalje navaja, da ni potrebno, da bi bilo ravnanje uradne osebe zlonamerno oziroma da bi ta zavestno nezakonito odločila v nasprotju z relevantno materialno podlago, prav tako ni pomembno, da se je upravni organ formalno skliceval na predpis, ki bi ga moral uporabiti. Ključno je, da predpisa dejansko ni uporabil, pa bi ga moral, kar kaže na zanemarjanje skrbnosti, ki se pričakuje od profesionalne osebe, ki odloča v zadevah izdaje gradbenega dovoljenja. Po prepričanju tožeče stranke je zato podano protipravno ravnanje, ki odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Poudarja tudi, da so bile v vseh treh zaporednih primerih odločanja, v katerih so bile odločbe odpravljene, naloge upravnega organa, ki so bile opuščene ali napačno izvedene, sorazmerno preproste, rutinske in enostavne. V prvem primeru je bilo treba opraviti presojo skladnosti gradnje z veljavnim odlokom, kar ni bilo v celoti storjeno. V drugem primeru je bilo treba pridobiti vodno soglasje in pravilno oblikovati izrek gradbenega dovoljenja s podatki o vrsti objekta in datumu izdelave projekta, kar je nujna sestavina gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 68. člena ZGO-1) in je nedvomno rutinsko opravilo v teh zadevah. V slednjem primeru tožeča stranka opozarja še na napačno pravno oceno višjega sodišča, ki je odločilno težo pripisalo okoliščini, da je uredba, ki je predpisala pridobitev vodnega soglasja, začela veljati šele 12. 7. 2007 (to je dobre tri mesece pred izdajo odločbe v ponovljenem postopku). Po njenem mnenju ni mogoče, da bi zgolj krajši ali daljši čas od uveljavitve predpisa do odločanja na podlagi tega predpisa lahko predstavljal okoliščino, ki bi vplivala na obstoj protipravnosti ravnanja. Uradna oseba, ki odloča o pridobitvi gradbenega dovoljenja, odloča vedno o ključnem vprašanju skladnosti gradnje s prostorskim aktom in o potrebnih soglasjih za gradnjo, zato mora kot profesionalna oseba vselej poznati in uporabiti veljavni predpis, ne glede na to, koliko časa pred odločanjem je začel veljati. To velja tudi za tretje odločanje, ko je bil uporabljen napačen odlok. Zaporedno nevestno delo upravnega organa je tako bistveno in nedopustno zavleklo postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je trajal več kot dve leti. Nedopustna dolžina trajanja postopka pa je po sodni praksi prav tako okoliščina, ki je relevantna za ugotovitev protipravnosti ravnanja državnega organa (II Ips 645/2009).

5. Revizija je bila vročena nasprotni stranki (375. člen ZPP), ki na njo ni odgovorila.

6. Revizija je utemeljena.

Glede zatrjevane kršitve 25. člena URS

7. Pravilno je izhodišče višjega sodišča, da lahko po ustaljeni sodni praksi(1) protipravno ravnanje nosilca oblasti, ki je ena od predpostavk odškodninske odgovornosti države (26. člen URS), predstavlja tako kršitev organa, ki je namerna, zavestna, kot tudi drugo ravnanje, ki odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Kot je razvidno iz sodbe prvostopenjskega sodišča, je bilo to sodišče s sodno prakso, ki je uveljavila opisano materialnopravno izhodišče, seznanjeno. Kljub temu pa je pri presoji, ali konkretno ugotovljena dejstva (ravnanje prvostopenjskega upravnega organa v vsakem od treh postopkov) utemeljujejo protipravnost ravnanja nosilca oblasti, izhajalo iz predpostavke, da bi bilo ravnanje lahko protipravno le, če bi organ ravnal namerno in zavestno. To pomanjkljivost je ugotovilo že višje sodišče (prim. 8. tč. obrazložitve sodbe višjega sodišča). Ob predpostavki, da iz prvostopenjske sodbe izhajajo vsa pravno relevantna dejstva, je opravilo še presojo skrbnosti ravnanja upravnega organa, ki v prvostopenjski sodbi ni bila opravljena.

8. Primarni očitek revidenta je, da višje sodišče pomanjkljivosti prvostopenjske sodbe ne bi smelo samo odpraviti, saj ga je s tem prikrajšalo za dvostopenjsko sojenje, ki je ena od osnovnih ustavnih procesnih garancij (25. člen URS). Izpostavlja specifičnost konkretne procesne situacije, ko prvostopenjsko sodišče zaradi zmotnega izhodišča ni presojalo sklopa okoliščin dejanske in pravne narave, ki so samostojna in zaključena celota. O bistvenih vprašanjih, ki so odločilno vplivala na odločitev o utemeljenosti zahtevka, se je po mnenju revidenta tako prvič izreklo šele drugostopenjsko sodišče. Revident še poudarja, da je očitno zmotno in v nasprotju z vsebino upravne odločbe drugostopenjskega organa, ki je odpravil prvostopenjsko upravno odločbo, izhodišče višjega sodišča, da je v prvem primeru šlo le za pomanjkanje natančnejše obrazložitve presoje o skladnosti projekta s prostorskim aktom. Ker te dejanske ugotovitve višjega sodišča o naravi pomanjkljivosti prvostopenjske upravne odločbe v reviziji ne more izpodbijati, bi pa jo lahko v pritožbi, če bi to presojo opravilo že prvostopenjsko sodišče, revident ponovno opozarja na kršitev 25. člena URS.

9.

Očitki revidenta niso utemeljeni. Pred novelo ZPP-D, ki je vpeljala nekatere pomembne spremembe v pritožbenem postopku, je bila priznana visoka raven varstva pravice do pritožbe glede spodnje premise odločanja. Po prejšnji ureditvi je veljalo, da lahko pritožbeno sodišče odloča samo na podlagi dejstvenega in dokaznega procesnega gradiva, ki je bilo predmet obravnavanja pred sodiščem prve stopnje.(2) Novelirana določba 355. člena ZPP, ki daje višjemu sodišču glede ugotavljanja dejanskega stanja široka pooblastila in le izjemoma predpisuje razveljavitev prvostopenjske sodbe in vrnitev zadeve sodišču prve stopnje, je tako izraz drugačnega pogleda na pravico do pritožbe, ki ne izhaja več iz neuravnoteženega pojmovanja dejstev in prava.(3)

10. Pri tem je treba opozoriti na pomembno izjemo od pravila, da lahko višje sodišče v primeru zmotne uporabe materialnega prava samo v dejanskem smislu dopolnjuje postopek.(4) Dopolnitev postopka in sprememba dejanskega stanja bi namreč lahko pomenila poseg v ustavno varovano jedro pravice do pritožbe (oziroma dvostopenjskega sojenja) v primeru, ko bi z obravnavanjem določenih vprašanj, ki so samostojne in sklenjene pravne celote,(5) višje sodišče ne samo spremenilo (dopolnilo) ugotovljeno dejansko stanje, temveč tudi sprejelo končno stališče o teh vprašanjih. O bistvenih vprašanjih utemeljenosti zahtevka, ki tvorijo samostojno in sklenjeno pravno celoto, bi se tako prvič izreklo šele pritožbeno sodišče. V teh primerih se je treba po mnenju teorije z uporabo tehnik, ki se uporabljajo pri ustavnopravni presoji (Schumannova formula in test sorazmernosti), vprašati, kaj je jedro pravice do pritožbe oziroma kaj bi od njega še ostalo, če bi višje sodišče uporabilo pooblastilo iz 355. člena ZPP.(6) Ključno je torej odgovoriti na vprašanje, ali bi bil tak poseg v pravico do pritožbe (25. člen URS) še sorazmeren pospešitvi in ekonomičnosti postopka ter učinkovitosti pravice do sodnega varstva (23. člen URS). Če je odgovor nikalen, mora višje sodišče razveljaviti prvostopenjsko sodbo in zaradi varstva pravice do pritožbe prepustiti presojo prvostopenjskemu sodišču. 11. Po presoji Vrhovnega sodišča takšna izjemna situacija v konkretnem primeru ni bila podana. Višje sodišče namreč ni ugotavljalo novih dejstev, ampak je (v pretežnem delu) izhajalo iz že ugotovljenih dejstev in opravilo subsumpcijo teh dejstev pod drugo materialnopravno podlago. Tudi sicer revident ne pojasni, katera nova dejstva je ugotavljalo drugostopenjsko sodišče - izpostavi le ugotovitev o naravi pomanjkljivosti prve prvostopenjske upravne odločbe, ki je razvidna iz odločbe drugostopenjskega organa. Glede te ugotovitve bi bilo sicer mogoče pritrditi revidentu, da ta ni bila predmet dvostopenjske presoje, vendar to še ne zadošča, da bi bilo mogoče govoriti o celem sklopu neugotovljenih dejstev, ki bi glede na prej povzeto pravno stališče izključila možnost pritožbene dopolnitve postopka oziroma bi narekovala višjemu sodišču, da razveljavi prvostopenjsko sodbo. Višje sodišče je tako imelo pooblastilo v 355. členu ZPP, da odpravi pomanjkljivost prvostopenjske sodbe. Po novelirani določbi 355. člena ZPP namreč ni več zahteve, da je treba zagotoviti dvostopenjsko kontrolo stališča o dokazanosti vsakega elementa konkretnega dejanskega stanja in vsakega dokaznega sredstva.(7) Zaradi prej opisane nove ugotovitve, ki jo edino izpostavlja revizija, pa tudi ni bilo potrebe po izvedbi pritožbene obravnave, saj je šlo le za presojo listine in ne za izvedbo dokaza, ki bi zaradi zahteve po spoštovanju načela neposrednosti terjala razpis pritožbene obravnave (npr. zaslišanje priče).

12. Višje sodišče tudi ni bilo dolžno postopati po določbi drugega odstavka 351. člena ZPP (dolžnost zagotovitve izjave v pritožbenem postopku), saj je bilo pravno izhodišče (ustaljena praksa, ki terja tudi presojo skrbnosti ravnanja državnega organa), ki je bilo odločilno za presojo višjega sodišča, znano vsem udeležencem tega postopka že v postopku na prvi stopnji. Kot rečeno, je to pravno podlago v sodbi povzelo že prvostopenjsko sodišče, samo konkretne presoje po tej podlagi nato ni opravilo. Tožeča stranka pa se je na hudo malomarnost (neskrbnost) upravnega organa sklicevala že v tožbi in v nadaljnjem postopku.

Glede zatrjevane kršitve materialnega prava

13. V postopku je bilo med drugim ugotovljeno, da je prvostopenjski upravni organ (Upravna enota Ptuj) v prvem odločanju ugotovil, da so izpolnjeni vsi zakonski pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja in je dne 28. 5. 2007 tožniku izdal dovoljenje. Po vložitvi pritožbe je Ministrstvo za okolje in prostor odločbo, s katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje, dne 10. 7. 2007 odpravilo in vrnilo zadevo v ponovljeni postopek, ker prvostopenjski organ ni opravil presoje, ali je namembnost vsake posamične dejavnosti tožnika skladna z odlokom, ki je bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja. V drugem odločanju je prvostopenjski organ sledil navodilom organa druge stopnje ter je odpravil razloge za odpravo prejšnje odločbe in tožniku ponovno dne 29. 10. 2007 izdal gradbeno dovoljenje. Po vložitvi pritožbe je drugostopenjski organ dne 9. 7. 2008 ponovno odpravil odločbo, s katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje, in vrnil zadevo v ponovljeni postopek, ker k predvidenemu objektu niso bila pridobljena vsa soglasja oziroma ker prvostopenjski organ od investitorja ni zahteval predložitve ustreznega vodnega soglasja po uredbi, ki je začela veljati 12. 7. 2007, torej še pred odločitvijo v ponovljenem postopku. Drugostopenjski organ je od tožnika sicer zahteval predložitev vodnega soglasja. Soglasje je tožnik predložil, vendar to ni bilo ustrezno, zato je bilo potrebno odločitev prvostopenjskega organa odpraviti. V tretjem odločanju je prvostopenjski organ sledil navodilom organa druge stopnje ter je odpravil razloge za odpravo prejšnje odločbe in tožniku ponovno dne 12. 9. 2008 izdal gradbeno dovoljenje. Po vložitvi pritožbe je drugostopenjski organ dne 24. 11. 2008 ponovno (tretjič) odpravil odločbo, s katero je bilo izdano gradbeno dovoljenje, in vrnil zadevo v ponovljeni postopek, ker je odločitev prvostopenjskega organa temeljila na pravni podlagi, ki v času izdaje gradbenega dovoljenja ni več veljala. Pred izdajo gradbenega dovoljenja v tretjem postopku je dne 14. 11. 2007 namreč pričel veljati nov (obsežen) izvedbeni prostorski akt, ki pomembno spreminja pogoje graditve na območju Občine A. in ki ga prvostopenjski organ pri svojem odločanju ni upošteval. Prvostopenjski organ je tožniku dne 10. 6. 2009 ponovno izdal gradbeno dovoljenje, pritožbo, ki je bila vložena zoper prvostopenjsko odločbo, pa je drugostopenjski organ dne 21. 8. 2009 zavrnil. 14. Tožnikov zahtevek temelji na prvem odstavku 26. člena URS, ki daje vsakomur pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Odškodninsko odgovornost iz navedene določbe URS na zakonski ravni podrobneje opredeljujejo splošna pravila odškodninskega prava. V sodni praksi se je uveljavilo stališče, da vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka še ne pomeni protipravnega ravnanja. Zgolj drugačna presoja, zaradi katere je izpodbijana odločba lahko spremenjena ali odpravljena v postopku z rednimi ali izrednimi pravnimi sredstvi, še ni podlaga za stališče, da je bilo storjeno protipravno ravnanje, ki utemeljuje pravico do povračila škode po 26. členu URS. Ravnanje nosilcev oblasti pa je po stališču sodne prakse in teorije protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti. Pri tem je Vrhovno sodišče že večkrat poudarilo, da je treba pri presoji, ali je bilo ravnanje nosilca oblasti protipravno, izhajati iz narave njegovega dela.(8)

15. Ena od glavnih nalog upravnega organa v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja je, da preveri, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, in ali so k predvideni gradnji pridobljena vsa predpisana soglasja (prvi odstavek 66. člena ZGO-1). V upravnem postopku, kamor se uvršča tudi postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja, je splošno (v teoriji in sodni praksi) uveljavljeno pravilo, da mora prvostopenjski organ praviloma uporabiti tisti zakon oziroma predpis, ki velja v času odločanja (razen v nekaterih vrstah upravnih zadev, kjer je izrecno predpisano drugače).(9) Izjema od splošno uveljavljenega pravila velja tudi v primeru, ko je na podlagi prehodnih določb veljavnega predpisa treba uporabiti prej veljavni predpis. Kot je razvidno iz ugotovitev v tem postopku, v obravnavani zadevi v nobenem od postopkov, v katerih je odločal prvostopenjski organ, ni šlo za tako izjemno situacijo. Prvostopenjski organ se je torej pri izvedbi nalog v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja moral osredotočiti le na vsakokrat veljavni predpis (odlok/uredbo), pri čemer opustitve te dolžnost ni mogoče opravičevati z okoliščino, da je novi predpis začel veljati določen (krajši) čas (v konkretnem primeru več kot 3 mesece) pred izdajo odločbe, ali z okoliščino, da se je upravni organ v novem odločanju osredotočil zlasti na odpravljanje napake iz prejšnjega postopka. Ugotovitev pravne podlage za odločanje v konkretnem postopku ni terjala večjega napora oziroma razrešitve zahtevnih vprašanj, ki se lahko v zvezi s tem sicer pojavijo pri odločanju v konkretnih zadevah (načelo zaupanja v pravo in prepoved povratne veljave pravnih aktov; 2. in 155. člen URS). Po presoji Vrhovnega sodišča se je tako mogoče s trinjati z revidentom, da so bile naloge prvostopenjskega upravnega organa, ki so bile v vseh treh odločanjih opuščene oziroma napačno izvedene (v prvem odločanju (delna) opustitev presoje po veljavnem odloku, v drugem in tretjem odločanju pa neuporaba predpisa (uredbe/odloka), ki je veljal v času izdaje gradbenega dovoljenja), sorazmerno preproste in rutinske za tovrstni postopek. Ni šlo za zmotno razlago pravne norme, ki bi dopuščala različno tolmačenje, ali za zmotno presojo dokazov oziroma sploh za odločanje, ki bi terjalo vrednotenje in bi bilo zato po naravi stvari lahko drugačno na različnih stopnjah odločanja.

Zato je neutemeljeno sklicevanje nižjih sodišč na tiste odločbe Vrhovnega sodišča, ki so protipravnost ravnanja nosilca oblasti izključile s sklicevanjem na posebno naravo odločanja v sodnem (in v določenih primerih tudi v upravnem) postopku.

16. Glede na povedano je treba pritrditi revidentu, da je bilo ravnanje upravnega organa, ki je kar trikrat zapored v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja opustil ali napačno izvedel naloge, ki so relativno preproste, ravnanje, ki odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti, ki se zahteva za tovrstni postopek. Opisano ravnanje upravnega organa v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja zato po presoji Vrhovnega sodišča izpolnjuje pravni standard protipravnosti ravnanja upravnega organa. Pri tem je treba še poudariti, da je zmotno tudi podredno utemeljevanje sodišč, ki sta zahtevek zavrnili s sklicevanjem na pavšalnost (nekonkretiziranost) in nedokazanost tožnikovih trditev glede protipravnosti ravnanja nosilca oblasti v konkretnem postopku. Glede na povzeto trditveno podlago in v sodni praksi uveljavljeno pravno izhodišče po mnenju Vrhovnega sodišča ni mogoče govoriti o pomanjkanju ustreznih trditev. Ker je tožnik predložil vse (prvo- in drugostopenjske) odločbe iz vseh treh postopkov pridobivanja gradbenega dovoljenja, iz katerih je razvidno vsakokratno ravnanje upravnega organa, tudi ni jasno, kakšen dodaten dokaz bi v potrditev svojih navedb glede odstopa od običajne metode dela oziroma glede protipravnosti ravnanja upravnega organa moral še ponuditi.

17. Odločitev sodišč je tako materialnopravno zmotna. Zaradi zmotnega materialnega izhodišča pa sodišči nista ugotavljali ostalih predpostavk odškodninske odgovornosti države (26. člen URS), zato je Vrhovno sodišče sodbi sodišč prve in druge stopnje razveljavilo ter vrnilo zadevo prvostopenjskemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 380. člena ZPP).

18. Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločbo (tretji odstavek 165. člena ZPP).

(1) Prim. npr. odločbe VS RS II Ips 645/2009 z dne 17. 5. 2012, III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012, II Ips 49/2009 z dne 19. 5. 2011. (2) Prim. J. Zobec v L. Ude in drugi, Pravdni postopek: zakon s komentarjem (3. knjiga), Uradni list RS in GV Založba, Ljubljana 2009, str. 448-458. (3) Podrobneje o tej tematiki A. Galič, Ustavno civilno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2004, str. 405-408. (4) Prim. J. Zobec v L. Ude in drugi, nav. delo, str. 457. (5) J. Zobec (ibidem) navaja primer, ko je prvostopenjsko sodišče zmotno ugodilo ugovoru zastaranja in zato terjatve, ki je predmet zahtevka, vsebinsko sploh ni obravnavalo, in primer, ko je prvostopenjsko sodišče zmotno presodilo, da zahtevek po podlagi ni utemeljen in zato ni ugotavljalo višine škode.

(6) Prim. J. Zobec, ibidem.

(7) Tako J. Zobec, nav. delo, str. 448-449. (8) Prim. npr. odločbe VS RS II Ips 645/2009 z dne 17. 5. 2012, III Ips 114/2009 z dne 17. 12. 2012, II Ips 49/2009 z dne 19. 5. 2011. Prim. tudi D. Možina, Odškodninska odgovornost države, v: Odškodninska odgovornost države (ur. D. Možina), GV Založba, Ljubljana 2015, str. 30-32. (9) Prim. J. Breznik in drugi, Zakon o splošnem upravnem postopku (ZUP) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 60-62.