Jedro

Upravni organ je vezaa na pravno presojo Upravnega sodišča, ki izhaja iz pravnomočne sodbe, s katero je bil njegov akt odpravljen in vrnjen v ponovno odločanje, kar vključuje tudi obveznost upoštevanja pravnega mnenja sodišča kot enega od temeljev take sodbe. Vezanost na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, velja tudi za Upravno sodišče, ki bi odločalo v upravnem sporu zoper nov upravni akt. V navedeno lahko poseže le Vrhovno sodišče z odločitvijo o izrednem pravnem sredstvu zoper pravnomočno sodbo. To velja tudi v primeru, ko splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil ali drug predpis vsebuje pravne norme, ki po vsebini izhajajo iz pravil določene stroke. Morebitna zadržanost sodne presoje, ki ne sme pomeniti nedopustnega posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva in poštenega sodnega postopka, pa mora izhajati iz zakonske ureditve.

Če iz pravnomočne sodbe, s katero je bil prvotni upravni akt odpravljen, izhaja razlaga materialnega prava, ki narekuje drugačno ugotovitev dejanskega stanja in temu prilagojene zahtevke strank, je organ dolžan stranki omogočiti, da se na tako spremenjeno pravno situacijo odzove.To pa vključuje tudi spremembo zahtevka stranke, če taka sprememba temelji na navedeni sodbi, in je ta torej dopustna, čeprav bi bila morebiti prepozna glede na materialni predpis, ki ureja pravočasnost oddaje vloge. Namen take sodbe v upravnem sporu je namreč praviloma v tem, da se zagotovi tožeči stranki nadaljevanje in dokončanje postopka z zakonito in pravilno odločitvijo, ki temelji na njeni vsebini in ki bi bila izdana, če do prvotno nezakonite odločitve ne bi prišlo.

Izrek

I. Reviziji se ugodi. Sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1207/2020-33 z dne 12. 7. 2022 se razveljavi in zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo, vloženo zoper sklep in odločbo št. 211-1/2020-03/429 z dne 22. 7. 2020, s katero Agencija za energijo ni dovolila spremembe zahteve za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, k tarifnim postavkam omrežnine in k tarifnim postavkam za ostale storitve, za geografsko območje za regulativno obdobje od 1. januarja 2019 do 31. decembra 2021, je pa izdala soglasje k regulativnemu okviru za geografsko območje, kot ga je predhodno določil tožnik za regulativno obdobje od 1. januarja 2019 do 31. decembra 2021 in soglasje k tarifnim postavkam omrežnine za geografsko območje, kot ga je predhodno določil tožnik, za obdobje od januarja 2019 do 31. decembra 2021, in sicer k tarifnim postavkam za distribucijo na mesec za leto 2019, leto 2020 in leto 2021 ter tarifnim postavkam za meritve na mesec, za posamezno leto regulativnega obdobja od 1. januarja 2019 do 31. decembra 2021, po vrednostih, navedenih v tabelah. Odločila je tudi, da posebni stroški postopka niso nastali.

2. V obrazložitvi je Upravno sodišče navedlo, da je toženka prepričljivo obrazložila, zakaj je v ponovljenem postopku po predhodni pravnomočni sodbi istega sodišča v tej zadevi odstopila od njegovih obveznih napotkov glede uporabe materialnega prava, ter da uporabljeni Akt o metodologiji predstavlja pravila stroke v funkciji regulacije trga, sodna presoja pa je v tovrstnih primerih glede na obstoječo sodno prakso zadržana. Ocenilo je tudi, da toženka pravilno ni upoštevala novih podatkov za določitev regulativnega okvira, ki jih je tožnica sledeč prvi sodbi Upravnega sodišča predložila v ponovljenem postopku, saj le-ti pomenijo spremembo zahtevka, ki pa ne more več biti dovoljena, saj spreminja bistvene sestavine dejanskega stanja glede na prvo vlogo, obenem pa je bila ta tudi prepozna, saj Energetski zakon (v nadaljevanju EZ-1) v prvem odstavku 254. člena kot materialni rok za vložitev vloge določa 15. julij pred prvim letom regulativnega obdobja.

3. Vrhovno sodišče je na podlagi tretjega odstavka 367. c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) predlogu tožeče za dopustitev revizije ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanj: ⁻ Ali je Upravno sodišče kršilo četrti odstavek 64. člena ZUS-1 s tem, ko je dopustilo, da je tožena stranka v ponovljenem postopku odločanja o izdaji soglasja k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine s sklicevanjem na zadržan sodni nadzor glede pravil stroke odstopila od pravila vezanosti na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in svojo odločbo oprla na 16. člen Akta o metodologiji/18, čeprav je Upravno sodišče v predhodnem postopku ugotovilo, da je nezakonit in prepovedalo njegovo uporabo v ponovljenem postopku? ⁻ Ali sprememba podatkov v obrazcu, na katerem je vložen zahtevek za odločanje o soglasju k regulativnemu okvirju, pomeni nedovoljeno spremembo zahtevka po 133. členu ZUP in prvem odstavka 254. člena EZ-1, četudi takšna sprememba zahtevka pomeni upoštevanje stališč sodbe Upravnega sodišča RS, s katero je bila prvotna odločba tožene stranke odpravljena? ⁻ Ali so določbe Akta o metodologiji/18 po svoji vsebini strokovna pravila glede finančne regulacije in če ja, ali glede njih velja zadržana sodna presoja, zato se sodišču v takih primerih ni treba opredeliti do tožnikovih navedb o njihovi nezakonitosti?

4. Na tej podlagi je tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbi ugodi in izpodbijani sklep in odločbo tožene stranke v celoti odpravi, podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi ter vrne zadevo v novo sojenje Upravnemu sodišču. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo zavrže, podrejeno pa, naj jo zavrne.

**O predlogu za zavrženje revizije**

6. Tožena stranka predlaga, naj Vrhovno sodišče revizijo kot nedovoljeno (deloma) zavrže zato, ker glede prvega in tretjega vprašanja ni skladna z vsebino sklepa o dovolitvi revizije oziroma zato, ker se navedeni vprašanji nanašata na predpis, ki za revidentko ni uporabljiv. Svojo argumentacijo utemeljuje s tem, da je revidentka v predlogu za dopustitev revizije in v reviziji ime spornega predpisa, ki se v skrajšani obliki glasi „Akt o metodologiji/18“,1 v opombi št. 1 označila kot „Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (Uradni list RS, št. 46/18)“, čeprav bi ga morala opredeliti kot „Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Uradni list RS, št. 21/18)“.

7. Navedeno skrajšano poimenovanje je navedlo Vrhovno sodišče tudi v sklepu o dopustitvi revizije, vendar se niti po vsebini niti s formalnim sklicevanjem ni opiralo na napačni predpis, ki ga je v svojih vlogah zmotno označila tožeča stranka. Prav tako niti iz predloga za dopustitev revizije niti iz revizije tožeče stranke ne izhaja dvom, na kateri predpis se revizijska vprašanja in revizija po vsebini nanašajo. To pa je očitno razvidno tudi toženi stranki, saj na tem temelji izpodbijani akt, kot to tudi sama pravilno povzame v odgovoru na revizijo,2 odgovor pa je vložen tudi z obsežno argumentacijo po vsebini zadeve, ki se nanaša na pravilni predpis, torej na Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (v nadaljevanju Akt o metodologiji/18). Zavrženje revizije zaradi navedene pomote revidentke bi tako pomenilo neutemeljen in pretiran formalizem, za katerega v zakonu ni podlage.

**K I. točki izreka**

8. Revizija je utemeljena.

**Procesno dejansko stanje in bistvene navedbe strank**

9. Tožena stranka je o zahtevi revidentke za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, tarifnim postavkam omrežnine in tarifnim postavkam za ostale storitve za opredeljeno geografsko območje odločila z odločbo št. 211-39/2018-24/464 z dne 17. 12. 2018. Zoper to odločbo je revidentka vložila tožbo v upravnem sporu, na podlagi katere je Upravno sodišče s sodbo I U 135/2019-14 z dne 17. 11. 2019 točki 1 in 2 izreka te odločbe odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponovni postopek. V navedeni sodbi je presojalo skladnost Akta o metodologiji/18 z Ustavo in EZ-1 ter presodilo, da je ureditev njegovega 16. člena v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena ter prvim in drugim odstavkom 251. člena EZ-1. Zato je uporabilo _exceptio illegalis_ in v 43. točki obrazložitve te sodbe izrecno navedlo, da toženka te določbe ne bo smela uporabiti kot materialnopravne podlage za svoje odločanje, temveč bo morala svojo odločitev opreti neposredno na zakon. Upravno sodišče se je glede te vezanosti toženke na sodbo sklicevalo na četrti odstavek 64. člena ZUS-1. 10. V ponovljenem postopku je revidentka ob sklicevanju na razloge pravnomočne sodbe Upravnega sodišča svojo zahtevo spremenila, tožena stranka pa je o njej (ponovno) odločila s sklepom in odločbo št. 211-1/2020-03/429 z dne 22. 7. 2020. Toženka navedene spremembe ni dovolila in ni sledila navedenim pravnim stališčem Upravnega sodišča, razloge za to pa je navedla v obrazložitvi svoje odločitve. V zvezi s tem je navajala, da naj bi Upravno sodišče v nasprotju z načelom delitve oblasti poseglo v izvirne regulatorne pristojnosti toženke, saj se je pri svoji presoji zakonitosti ureditve 16. člena Akta o metodologiji/18 spustilo v razlago strokovnih vprašanj regulacije trga, glede katerih bi moral biti sodni nadzor zadržan. Ker gre za pravila stroke, je toženka trdila, da na stališča sodišča v zvezi z njimi ni vezana. Ob tem je tudi poudarila, da Upravno sodišče ne razpolaga z znanji in sredstvi za pravilno izvrševanje take regulacije, prav tako pa tudi ni upoštevalo potrebe po razlikovanju med uporabo materialnega prava in pravili stroke. Toženke je v izpodbijanem aktu tudi navedla, da v ponovljenem postopku odločitve brez uporabe Akta o metodologiji/18 ni mogla sprejeti.

11. Zoper nov upravni akt je revidentka vložila tožbo v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče zavrnilo z izpodbijano sodbo. Navedlo je, da sledi razlogom toženke, ki v zadostni meri in argumentirano pojasnjujejo razloge za neupoštevanje stališč iz predhodne sodbe Upravnega sodišča z dne 17. 11. 2019. Ob tem se je strinjalo tudi z vsebinskimi argumenti toženke za to, da je izpodbijani upravni akt pravilen in zakonit. 12. Revidentka v reviziji nasprotuje stališču Upravnega sodišča v izpodbijani sodbi, da je toženka v ponovljenem postopku po odpravi njenega upravnega akta lahko odstopila od spoštovanja pravnih stališč, ki izhajajo iz predhodne pravnomočne sodbe istega sodišča I U 135/2019-14, in stališču Upravnega sodišča, da na svojo pravnomočno sodbo v isti zadevi ni vezano (glej med drugim 39. in 45. točko obrazložitve izpodbijane sodbe). Pri tem očita tudi kršitev 2., 23. ter drugega odstavka 120. člena v zvezi s 124. členom Ustave. Poudarja, da nova argumentacija, ki jo na podlagi istega pravnega stanja poda upravni organ v ponovljenem odločanju, ne more biti utemeljen razlog za odstop od stališč Upravnega sodišča, ki temeljijo na četrtem odstavku 64. člena ZUS-1. Navedena vezanost pa bi morala vplivati tudi na odločanje Upravnega sodišča. Nasprotuje tudi stališču, da ima Akt o metodologiji/18 posebno pravno naravo, ki naj bi izhajala iz njegove vsebine kot pravil stroke. Vsebina navedenega Akta po mnenju revidentke ne pomeni, da se razlikuje od drugih pravnih pravil in bi moral biti zato obravnavan kot vsi drugi splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil. Tudi sodna presoja v zvezi s tem Aktom mora biti opravljena enako kot v vseh ostalih primerih in z zagotavljanjem enakopravnosti strank v postopku. Tudi sam Akt o metodologiji/18 ne more biti izvzet iz sodne presoje njegove zakonitosti. Revidentka se ne strinja s stališčem toženke, da navedene sodbe Upravnega sodišča ni bilo mogoče uresničiti brez uporabe navedenega Akta zaradi pomanjkanja potrebne pravne podlage, saj uporabljivo materialno pravo izhaja iz pravilne razlage četrtega odstavka 250. člena EZ-1 in njegove neposredne uporabe v konkretnem primeru. Uveljavlja tudi, da bi morala imeti možnost spremeniti svojo zahtevo v ponovljenem postopku, saj je le na ta način lahko sledila novi pravni situaciji, ki je nastala po opravi izpodbijanega upravnega akta toženke in navedeni pravnomočni sodbi Upravnega sodišča. 13. Tožena stranka v odgovoru na revizijo ponavlja svoja navedena stališča iz izpodbijanega akta in vztraja pri tem, da je imela utemeljen razlog za odstop od vezanosti na pravnomočno sodbo Upravnega sodišča, ki je preseglo svojo pristojnost, poseglo v izvirne pristojnosti toženke glede predpisovanja pravil stroke in sprejelo materialno pomanjkljivo, nepravilno in neuporabno odločitev. Prav tako ponovno poudarja, da je bila sprememba zahteve revidentke nedopustna in v nasprotju s 133. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), tudi zato, ker je nastala po preteku materialnega roka, ki ga določa EZ-1. Ob tem navaja, da tudi sicer sprememba podatkov ni skladna s predhodno sodbo Upravnega sodišča, ampak le-to presega in se nanaša tudi na del odločbe, ki jo je sodišče v prvem postopku potrdilo in je bilo v tem delu torej pravnomočno odločeno. Navaja tudi, da bi tako spremenjene (nove) podatke toženka morala navesti v že končanem postopku.

**Glede prvega in tretjega dopuščenega revizijskega vprašanja**

14. Vprašanji vezanosti upravnega organa na sodbo Upravnega sodišča in vezanost samega Upravnega sodišča na svojo pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, sta medsebojno neločljivo povezani. Če upravni organ ne sme odstopiti od sodbe Upravnega sodišča, potem tudi to ne more ugotoviti drugače, kot da tak odstop sankcionira v svojem nadaljnjem postopku. Zato je tudi dopuščeno revizijsko vprašanje treba razumeti kot celoto, ki izhaja iz pravilnega razumevanja 64. člena ZUS-1, torej iz vprašanja obsega vezanosti upravnega organa na pravno mnenje Upravnega sodišča glede uporabe materialnega prava. To je tudi sporno med strankama tega revizijskega postopka.

15. Iz 64. člena ZUS-1, ki je veljal v trenutku odločanja Upravnega sodišča,3 izhaja, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravi (prvi odstavek 64. člena ZUS-1) in pošlje v odločitev pristojnemu organu v ponoven postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. Zadeva se vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Pristojni organ mora v takem primeru izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo oziroma v roku, ki ga določi sodišče. Pri ponovnem odločanju je ta organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka, enako pa velja tudi za vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča (tretji do peti odstavek 64. člena ZUS-1).

16. Kot pravilno poudarja revidentka, je Vrhovno sodišče v svoji novejši sodni praksi že ustalilo stališče, da navedena vsebinska vezanost nadaljnjega odločanja tožene stranke na sodbo sodišča v upravnem sporu ni zgolj posledica njenega strinjanja s prepričljivostjo razlogov sodbe, temveč izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva tako z vidika zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave) kot tudi učinkovitega neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). Poudarilo je, da je pravilna uporaba materialnega in procesnega prava praviloma jedro spora med strankama upravnega spora, torej tisto, kar v primeru uspeha s tožbo daje podlago za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije oziroma, kar ob odpravi izpodbijanega upravnega akta usmerja nadaljnje odločanje o pravici ali obveznosti stranke z novim upravnim aktom. Obveznost spoštovanja pravnih stališč sodišča v upravnem sporu s strani uprave oziroma drugih organov oblasti je zato neločljivo povezana z izvrševanjem funkcije sodne oblasti v upravnem sporu.4

17. Vrhovno sodišče je v dosedanji praksi že pojasnilo, da je treba določbo četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 torej razlagati tako, da sodišče z izrekom sodbe ob odpravi upravnega akta tudi naloži toženi stranki (upravi ali drugemu organu oblasti) določeno postopanje oziroma odločanje, ki je vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Upravni organ je v ponovljenem postopku vezan na to materialno pravnomočno sodbo tako glede izreka kot glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo (2. člen Zakona o sodiščih v povezavi s 1. členom ZUS-1).5

18. Materialno pravnomočna namreč postane vsaka sodba, v kateri je sodišče vsebinsko presojalo zakonitost upravnega akta, torej tudi sodba o odpravi izpodbijanega upravnega akta (64. člen ZUS-1), saj temelji na vsebinski ugotovitvi njegove nezakonitosti.6 Iz pravnomočnosti sodbe (_res iudicata_), na katero so pri svojem nadaljnjem odločanju vezani tako organi kot sodišča, pa tudi izhaja, da navedeno torej ni več del ponovne presoje v nadaljnjih postopkih.7 To pomeni, da ne upravni organ ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od stališč, sprejetih v pravnomočni sodbi. V pravnomočno odločitev o posameznem pravnem razmerju je po 158. členu Ustave namreč lahko poseženo le s pravnim sredstvom in po postopku, določenima v zakonu. V upravnem sporu je to revizijski postopek.8

19. Iz povzetih stališč je torej razvidno, da postane sodba o odpravi upravnega akta materialno (vsebinsko) pravnomočna, saj gre po vsebini za odločitev o obveznosti tožene stranke, kaj naj upošteva pri odločanju v ponovljenem postopku. Iz tega sledi, da določba četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 dejansko ubeseduje dolžnost spoštovanja sprejete pravnomočne odločitve sodišča z namenom zagotavljanja pravice do učinkovitega sodnega varstva. Z vidika strank upravnega spora to pomeni zlasti, da se tožnik, ki je uspel z izpodbojno tožbo, lahko zanese na odločitev sodišča v smislu, da jo bo spoštovala tudi tožena stranka v svojem postopku. Slednja je zato pri ponovnem odločanju omejena s prepovedjo _ne bis in idem,_ vendar le v obsegu pravnih in dejanskih vprašanj, o katerih je bilo odločeno s sodbo o odpravi upravnega akta in ki so bili podlaga za sprejeto odločitev. Samo v tem okviru je zato mogoče govoriti o že pravnomočno razsojeni zadevi, saj zaradi učinkov odprave noben drug vidik razlage prava ali ugotovljenega dejanskega stanja ni mogel postati pravnomočen.9

20. Glede na navedeno ne držijo navedbe toženke v odgovoru na revizijo, da lahko v ponovljenem postopku po pravnomočni sodbi Upravnega sodišča odstopi od v njej vsebovanih stališč, če sama presodi, da ima za to utemeljene razloge.10 V zvezi s temi Vrhovno sodišče zavrača argumentacijo toženke, da ima prav ona posebno vlogo, ki ji to omogoča in da lahko zato odstopi od stališč sodišča, ki so po njenem mnenju očitno nepravilna.

21. Iz ustavne ureditve Republike Slovenije jasno izhaja, da noben organ oblasti ni izključen iz obsega sodnega nadzora zakonitosti njegovih odločitev v upravnem sporu (120. člen in 157. člen Ustave). Še toliko bolj je očitno, da noben drug oblastveni organ nima pristojnosti za presojo pravilnosti odločitev sodišč, izdanih v upravnem sporu, kar bi bilo nezdružljivo z bistvom pravne države in vladavine prava (2. in 3. Ustave).11 Zato tak organ tudi ne sme sprejeti stališča, da je sodba sodišča, izdana v upravnem sporu nepravilna in nezakonita, kar bi bilo v očitnem nasprotju z navedenimi ustavnimi temelji.12 Iz zahtev učinkovitega sodnega varstva iz 23. člena Ustave izhaja ravno nasprotno in sicer, da morajo organi pravnomočne odločbe sodišč spoštovati, torej da jih morajo uresničevati skladno z obveznostmi, ki so z njimi naložene.13 Temu skladno je tudi v 2. členu Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS) med drugim izrecno določeno, da odločbe sodne oblasti vežejo sodišča in vse druge državne organe Republike Slovenije ter da izvršitve odločbe sodišča ne more ovirati odločba drugega državnega organa (drugi in četrti odstavek).

22. Iz navedenega izhaja, da tudi Upravno sodišče v primeru, da toženka (ali drug organ) izda nov upravni akt, s katerim krši svojo obveznost, ki izhaja iz pravnomočne sodbe, navedene kršitve ne sme spregledati in jo je dolžno sankcionirati.14 Pri tem pa je, kot izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča, tudi samo vezano na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, seveda v obsegu, ki ga določa okvir pravnomočnosti. V pravnomočno sodbo lahko kot navedeno poseže le Vrhovno sodišče, ki skladno s svojo ustavno vlogo kot najvišje sodišče v državi odloča o pravnih sredstvih zoper pravnomočno sodbo Upravnega sodišča.15

23. Tudi iz ZUS-1 izhaja, da lahko Upravno sodišče v primeru, če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek, odloči v sporu polne jurisdikcije, torej odpravi izpodbijani upravni akt in s sodbo odloči o stvari (2. točka prvega odstavka 65. člena). Iz zakona torej ne izhaja, da Upravno sodišče postopek nadaljuje kot povsem nov upravni spor, temveč napotuje na to, da se navedeno ravnanje sankcionira s tem, da v ponovnem upravnem sporu sodišče samo odloči s sporni zadevi, torej o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožeče stranke, če tega ne preprečujejo pravne ali dejanske ovire, ki izhajajo iz narave stvari (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Prav tako iz spoštovanja načela pravnomočnosti jasno izhaja, da lahko Upravno sodišče v ponovnem upravnem sporu presoja le o tistih vprašanjih, ki bi se pojavila kot nova in ne bi bila varovana kot del materialno pravnomočne odločitve sodišča v isti zadevi, ne pa tudi o pravnomočno že presojanih vprašanjih, kot to zmotno uveljavlja tožena stranka v odgovoru na revizijo. Pri tem kaže poudariti, da tudi po splošnih pravnih načelih pravnomočnost sanira morebitne napake in da je s tega vidika to pomembno vodilo tudi pri ponovnem odločanju Upravnega sodišča v upravnem sporu o isti zadevi, čeprav zoper nov izpodbijani (upravni) akt. 24. Na to se navezuje tudi tretje dopuščeno vprašanje, ki sprašuje o zadržanosti sodne presoje v primerih, ko norme uporabljenega splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil temeljijo na pravilih stroke. Med strankama je namreč sporno, kakšno je dolžno postopanje sodišča v upravnem sporu v primeru, ko tožnik uveljavlja nezakonitost upravnega akta ob uveljavljanju nezakonitosti splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil, na katerem ta akt temelji.

25. Vrhovno sodišče ob tem poudarja, da so po 125. členu Ustave sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni in pri tem vezani na Ustavo in zakon. To pomeni, da so dolžni pri izvrševanju sodne funkcije presojati tudi neustavnost ali nezakonitost podzakonskih predpisov in splošnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil in v primeru, da ugotovijo tovrstno neskladje, odkloniti njihovo uporabo (_exceptio illegalis_). To velja tudi v upravnem sporu pri presoji zakonitosti izpodbijanega upravnega akta po 2. členu ZUS-1. 26. Pravna narava in učinek zakonov in drugih predpisov izhajata iz njihove forme, torej iz oblike v kateri so sprejeti in uveljavljeni. Tudi če zakon ureja strokovna vprašanja, to postanejo učinkujoče in zavezujoče pravne norme, ki jih je treba upoštevati skladno z načelom zakonitosti delovanja uprave (120. člen Ustave) in ob spoštovanju hierarhije pravnih norm (153. člen Ustave). Zakonu tako ni mogoče odreči njegovega pravnega pomena in učinka na podlagi tega, kakšna je njegova vsebina. Enako velja za podzakonske predpise in splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil, sprejete na podlagi zakona. Tudi navedeni splošni pravni akti imajo pravne učinke in posledice skladno z obliko, v kateri so sprejeti, na katero vprašanje vsebine, ki jo urejajo, ne more vplivati. Če je zakonodajalec predvidel, da se z njimi pravno ureja tudi določena strokovna vprašanja, je to vprašanje primernosti zakonske ureditve, katere cilj je lahko (tudi) v tem, da ob različnih strokovnih tolmačenjih in pogledih na določena vprašanja, (le) nekatera izmed njih opredeli kot zavezujoča s ciljem zagotavljanja pravne varnosti.

27. Sodna presoja je tudi v upravnem sporu utemeljena na zakonih in zakonitih podzakonskih predpisih in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, ki dajejo podlago za odločanje sodišč kot zgornja pravna premisa. Sodišče bo torej tudi v postopku sodnega nadzora nad upravo uporabilo in presojalo navedene splošne pravne akte, ne glede na to, ali urejajo vprašanja ki izhajajo iz področja ene ali več različnih strok. To velja tako glede presoje njihove skladnosti z Ustavo in zakonom kot tudi glede presoje skladnosti izpodbijanih posamičnih in konkretnih upravnih aktov s temi splošnimi akti, če na njih temeljijo. Če sodišče opravi presojo ustavnosti ali zakonitosti zavezujočega splošnega pravnega akta za izvrševanje javnih pooblastil oziroma če svojo presojo opre na njegove določbe, gre torej za odločanje na podlagi pravnih norm in ne pravil stroke, kot to zmotno uveljavlja tožena stranka v odgovoru na revizijo. Taka presoja pa tudi v tem delu pridobi učinek _res iudicata_, torej pravnomočno odločene stvari.

28. Ureditev upravnega spora v ZUS-1 tudi sicer ne pozna različnih oblik uporabe splošnih in abstraktnih pravnih norm s strani sodišča glede na njihovo vsebino.16 ZUS-1 torej ne pozna različnih oblik sodne presoje, ki bi bila glede na vsebino uporabljenih pravnih norm materialnega ali procesnega prava lahko bolj ali manj zadržana. Navedeno je možno zgolj v nekaterih (drugih) primerih, ki jih na podlagi zakona uporablja tudi ustaljena sodna praksa. Tako zadržano sodno presojo uvaja ZUS-1 pri presoji aktov, sprejetih na podlagi prostega preudarka, pri katerem se presoja le, ali je bil akt sprejet v okviru podeljenega pooblastila za njegovo uporabo in skladno z namenom, za katerega je bilo to pooblastilo dano (drugi odstavek 27. člena ZUS-1). Zadržana sodna presoja izhaja tudi iz pravnih značilnosti nedoločenih pravnih pojmov, ki jih pri urejanju določenega področja namenoma uporabi zakonodajalec kot obliko pravne regulacije.17 Če sodišče v upravnem sporu ugotovi, da je zakonodajalec določen pojem pustil vsebinsko odprt zato, da prepusti njegovo vsebinsko opredelitev upravi, torej da gre za nedoločen pravni pojem upravnega prava,18 lahko sodišče v razlago uprave poseže le, če presodi, da glede na ustaljene metode razlage prava temu pojmu take vsebine ni mogoče dati.19 Če pa bi zadržana sodna presoja pomenila, da bi bilo določeno pravno vprašanje, na katerem temelji izpodbijani upravni akt, v upravnem sporu v celoti odtegnjeno presoji Upravnega sodišča, bi to pomenilo poseg v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave, kar bi bilo lahko dopustno le ob izrecni določitvi z zakonom pod pogojem strogega testa legitimnosti in sorazmernosti – pa še to le v primeru, če ne bi posegalo v samo jedro te pravice.20 Tak nedopusten poseg bi nedvomno nastopil v primeru, če sodišče v upravnem sporu ne bi smelo presojati ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ki je bil podlaga za sprejetje izpodbijanega upravnega akta. Tega sicer tudi v obravnavani zadevi ne določa noben zakon.

29. Iz 23. člena Ustave tudi izhaja, da je sodišče neodvisno pri vodenju postopka, ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega prava. To pomeni, da bi bila zakonska določba ali njena razlaga, ki bi sodišče vezala na mnenje drugega državnega organa, v neskladju s pravico do sodnega varstva.21 Zato je neustavno stališče, da bi moralo biti Upravno sodišče kakor koli vezano na mnenje katere koli tožene stranke v upravnem sporu tako glede dejanskih kot tudi glede pravnih vprašanj. To bi nedopustno poseglo tudi v enakost položajev med strankama tega spora, ki je zagotovljena z 22. členom Ustave, kot to pravilno utemeljuje revidentka.

30. Glede na navedeno je jasen tako odgovor na prvo kot tudi na tretje revizijsko vprašanje. Toženka je vezana na pravno presojo Upravnega sodišča, ki izhaja iz pravnomočne sodbe, s katero je bil njen akt odpravljen in vrnjen v ponovno odločanje, kar vključuje tudi obveznost upoštevanja pravnega mnenja sodišča kot enega od temeljev take sodbe. Vezanost na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, velja tudi za Upravno sodišče, ki bi odločalo v upravnem sporu zoper nov akt, izdan s strani tožene stranke. V navedeno lahko poseže le Vrhovno sodišče z odločitvijo o izrednem pravnem sredstvu zoper pravnomočno sodbo. To velja tudi v primeru, ko splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil ali drug predpis vsebuje pravne norme, ki po vsebini izhajajo iz pravil določene stroke. Morebitna zadržanost sodne presoje, ki ne sme pomeniti nedopustnega posega v pravico do učinkovitega sodnega varstva in poštenega sodnega postopka, pa mora izhajati iz zakonske ureditve.

**Glede drugega dopuščenega vprašanja**

31. Med strankama revizije je v okviru dopuščenega vprašanja sporno, ali je mogoče v ponovljenem postopku pred upravnim organom dovoliti spremembo zahtevka skladno s 133. členom ZUP, če ta sledi upoštevanju stališč Upravnega sodišča iz sodbe, s katero je bil prvotni upravni akt tožene stranke odpravljen.

32. Iz zakonske ureditve upravnega postopka izhaja, da je sprememba zahtevka stranke dopustna do izdaje odločbe na prvi stopnji ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in če je organ pristojen za njegovo reševanje (prvi odstavek 133. člena ZUP).

33. Navedena določba učinkuje v začetem novem upravnem postopku, pri tem pa ne ureja vprašanja, ali to velja tudi v primeru, če je prvotna odločba odpravljena s strani sodišča v upravnem sporu. Glede na to, da odprava upravnega akta učinkuje kot da ni bila nikoli izdan (_ex tunc_), se v primeru odprave prvostopenjske odločbe zadeva vrne v stanje pred njeno izdajo (64. člen ZUS-1 v povezavi s prvim odstavkom 281. člena ZUP). Ker (tožeča) stranka z uspehom v upravnem sporu v ponovljenem postopku v načelu ne more biti postavljena v položaj, ki bi bil slabši od prvotnega postopka in ki bi ji onemogočal uveljavljanje njenih pravic, je zato treba šteti, da je sprememba dopustna pod enakimi pogoji, kot bi bila dopustna v prvotnem postopku po ZUP, če odločba še ni bila izdana.

34. Prav tako ima revidentka prav, da je z vidika zagotavljanja, da je uspešno uveljavljeno sodno varstvo za tako stranko tudi učinkovito, treba le-tej omogočiti tudi, da svoje procesno ravnanje prilagodi razlagi materialnega prava, ki izhaja iz sodbe Upravnega sodišča. Navedeno velja smiselno enako za druge stranke upravnega postopka. Če iz pravnomočne sodbe, s katero je bil prvotni upravni akt odpravljen, izhaja razlaga materialnega prava, ki narekuje drugačno ugotovitev dejanskega stanja in temu prilagojene zahtevke strank, je organ dolžan stranki omogočiti, da se na tako spremenjeno pravno situacijo odzove (drugi odstavek 7. člena ZUP).22 To pa vključuje tudi spremembo zahtevka stranke, če taka sprememba temelji na navedeni sodbi, in je ta torej dopustna, čeprav bi bila morebiti prepozna glede na materialni predpis, ki ureja pravočasnost oddaje vloge. Namen take sodbe v upravnem sporu je namreč praviloma v tem, da se zagotovi tožeči stranki nadaljevanje in dokončanje postopka z zakonito in pravilno odločitvijo, ki temelji na njeni vsebini in ki bi bila izdana, če do prvotno nezakonite odločitve ne bi prišlo. Če je to glede pravne in dejanske okoliščine nemogoče, se lahko učinkovitost sodnega varstva odrazi v denarni odškodnini (26. člen Ustave).

**Uporaba v konkretnem primeru**

35. Med strankama je nesporno, da toženka ni sledila sodbi Upravnega sodišča, izdani v isti zadevi, s katero je bila njena odločba (deloma) odpravljena in vrnjena toženki v ponovni postopek. To procesno dejansko stanje izhaja tudi iz izpodbijane sodbe Upravnega sodišča, ki je zmotno štelo, da ni vezano na lastno predhodno pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, in je v sporu ponovno presojalo že razrešena pravna vprašanja in o njih odločilo vsebinsko drugače. 36. Kot izhaja iz predstavljenih stališč Vrhovnega sodišča, pomeni tako ravnanje toženke in Upravnega sodišča nedopustni poseg v pravnomočno sodbo (_res iudicata_) in ustavno pravico do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu, kot to pravilno uveljavlja revidentka.

37. Stališče tožene stranke, po katerem naj bi imela tako poseben položaj, da na pravnomočne sodbe Upravnega sodišča ni vezana in da je pristojna za presojo njihove pravilnosti, je očitno napačna in neskladna z vlogo in položajem sodišč v ustavni ureditvi. To velja tudi za presojo Upravnega sodišča, ki je tako stališče potrdilo kot pravilno.

38. Poseganje v pravna stališča iz pravnomočne sodbe I U 135/2019 je glede na navedeno nedopustno. Zato so za odločitev nerelevantni vsebinski argumenti, ki jih za utemeljitev pravilnosti izpodbijanega upravnega akta v zadevi navajata toženka in jih povzema Upravno sodišče. Ker je s tem Upravno sodišče kršilo načelo pravnomočnosti, je storilo tudi absolutno bistveno kršitev pravil postopka iz 12. točke drugega odstavka 339. člena ZPP. Zato je Vrhovno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje, ki naj se kljub naravi in teže kršitve opravi pred istim senatom (prvi odstavek 93. člena ZUS-1).

39. V novem sojenju bo moralo Upravno sodišče izhajati iz predhodne citirane pravnomočne sodbe in upoštevati že rešena pravna in dejanska vprašanja v isti zadevi. Pri tem bo moralo presoditi, ali je glede na ravnanje toženke o postavljenem tožbenem zahtevku mogoče odločiti v sporu polne jurisdikcije (prvi odstavek 65. člena ZUS-1). Glede na spor o dopustnosti spremenjenega zahtevka se bo moralo opredeliti, ali – in v kakšnem delu – je navedena sprememba dopustna skladno z izhodišči, ki jih določa ta sodba ob pravilni razlagi posledic pravnomočne odprave akta na podlagi tožbenega uspeha stranke v upravnem sporu in vrnitvi zadeve v ponovno odločanje. Pri tem naj ovrednoti tudi ugovor tožene stranke, da iz navedene sodbe izhaja pomanjkljivost, ki otežuje ali onemogoča njeno izvršitev na podlagi neposredne uporabe EZ-1 in le to po potrebi dopolni s svojo odločitvijo. Pri tem kaže tudi upoštevati, da zatrjevana nezmožnost izvršitve izhaja iz dejstva, da je izpodbijani akt utemeljen na nezakonitem Aktu o metodologiji/18, kot je to pravnomočno ugotovilo Upravno sodišče, ki ga je izdala sama tožena stranka. Ta tudi pred ponovnim odločanjem navedene nezakonitosti ni ustrezno odpravila, čeprav bi ji tako ravnanje narekovalo spoštovanje sodbe Upravnega sodišča, ki ji je vsak državni organ in drug nosilec oblasti dolžan dati poln učinek in se ne more sklicevati na okoliščino, ki jo je sam povzročil s svojo pasivnostjo (2. člen ZS).

**K II. točki izreka**

40. Izrek o revizijskih stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. **Glasovanje**

41. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Tožeča stranka se v svojih vlogah - razen v navedenih opombah - sklicuje zgolj na navedeno skrajšano poimenovanje. 2 Glej str. 3 odgovora na revizijo. 3 Novela ZUS-1C sprejeta v letu 2023, je spremenila določbe 64. člena v smeri, ki še dodatno krepijo vezanost organa na pravna stališča Upravnega sodišča, izražena v sodbi, s katero je to upravni akt odpravilo in vrnilo v ponovno odločanje. 4 Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 94/2017 z dne 17. 4. 2019. 5 Zato sme upravni organ tudi dejstva, ki jih je v upravnem sporu ugotovilo sodišče, ponovno presojati le, če so po naravi taka, da so se po sodbi sodišča lahko spremenila in je njihova sprememba glede na naravo zadeve pri ponovnem odločanju lahko upoštevna. Sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017, 33. točka obrazložitve. Glej tudi z novelo ZUS-1C spremenjeni peti odstavek 64. člena ZUS-1. 6 Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 12/2022 z dne 11.5. 2022. 7 Tako tudi Ustavno sodišče v odločbi št. Up-95/16 z dne 14. 3. 2019, 28. točka obrazložitve. 8 Glej sklep Vrhovnega sodišča X Ips 51/2020 z dne 9. 12. 2020, 7 točka obrazložitve. 9 Glej citirano sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 12/2022. 10 Pri tem se tožena stranka sklicuje na že pred časom presežena stališča starejše sodne prakse. 11 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 in druge. 12 Kot je izrecno poudarilo Ustavno sodišče, iz ustavnih določb, ki urejajo položaj sodnikov in pravico do sodnega varstva, ne izhaja zgolj to, da je sodna funkcija pridržana sodiščem oziroma da zakonodajna in izvršilna oblast ne smeta izvajati sojenja. Ustavna ureditev položaja sodnikov prepoveduje tudi, da bi se zakonodajna in izvršilna oblast v okviru oblastega delovanja kakorkoli vmešavali v odločanje sodišč v konkretnih primerih, tudi na način, da bi razpravljali o zakonitosti oziroma primernosti posamičnih sodnih odločb ali vodenja sodnih postopkov. Glej odločbo Ustavnega sodišča, št. U-I-246/19 z dne 7. 1. 2021, 70. točka obrazložitve. 13 Citirana odločba Ustavnega sodišča, št. U-I-246/19, 64. točka obrazložitve in nasl. 14 Tako sankcijo predvidevata tudi 64. in 65. člen ZUS-1, ki v tem primeru določata odločanje Upravnega sodišča v sporu polne jurisdikcije. 15 Pristojnost posega v pravnomočno sodbo Upravnega sodišča ima tudi Ustavno sodišče, ki odloča o ustavni pritožbi zaradi varstva ustavnih pravic fizičnih in pravnih oseb; organi oblasti pa v tej svoji funkciji niso nosilci navedenih pravic in zato niso upravičeni do ustavne pritožbe. 16 Če gre za posamični akt, izdan v obliki predpisa, je prav tako zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu (četrti odstavek 5. člena ZUS-1). 17 Od tega pa se razlikuje abstraktna presoja skladnosti podzakonskega predpisa z zakonskim pooblastilom za njegovo sprejetje, ki je prav tako lahko širše ali ožje, kot to poudarja Ustavno sodišče v odločbi U-I-183/99 z dne 4. 7. 2002, na katero se sklicuje toženka. 18 Vsak pravni pojem je sicer po svoji naravi vedno predmet razlage, glej npr. sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 96/2016 z dne 3. 1. 2017, 30. točka obrazložitve. O tem tudi M. Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2016, str. 107-108. 19 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019. 20 Glej tudi sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 42/2019 z dne 26. 3. 3019 in X Ips 24/2019 z dne 18. 5. 2020. 21 Odločba Ustavnega sodišča U-I-413/20 z dne 8. 4. 2021, 38. točka obrazložitve. Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-108/00 z dne 20. 2. 2003, 9. in 10. točka obrazložitve. 22 Ta določa načelo varstva pravic strank: „Kadar uradna oseba glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, jo na to opozori.“