Jedro

Glede na povedano, kot izhaja tudi iz razlogov iz obrazložitve izpodbijanega akta, sodišče sodi, da v obravnavanem primeru glede na razloge, kot jih navaja toženka, ki jim sodišče sledi, da gre v primeru metodologije za pravila stroke, ki jih je toženka izdala na podlagi pooblastila EZ-1, ki ga tudi ni prekoračila. Po presoji sodišča je toženka v zadostni meri in argumentirano pojasnila razloge, zaradi katerih je v ponovnem postopku izdaje soglasja k regulativnemu okviru tožnika uporabila med drugim tudi določbo 16. člena metodologije, na katero napotuje EZ-1.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Agencija za energijo (v nadaljevanju agencija) z izpodbijanim sklepom in odločbo tožniku, ki je operater distribucijskega sistema zemeljskega plina, ni dovolila spremembe zahteve za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, k tarifnim postavkam omrežnine in k tarifnim postavkam za ostale storitve, za geografsko območje, kot je navedeno, in sicer za regulativno obdobje od 1. janaurja 2019 do 31. decembra 2021, vložene 3. 1. 20202 (1. točka izreka sklepa), s tem, da posebni stroški niso nastali (točka 2 izreka sklepa); izdala soglasje k regulativnemu okviru za geografsko območje, kot je navedeno, ki ga je določil tožnik in za regulativno obdobje od januarja 2019 do 31. decembra 2021, znaša, kot je navedeno v tabeli (točka 1 izreka odločbe); izdala soglasje k tarifnim postavkam omrežnine za geografsko območje, kot je navedeno, ki jih je za regulativno obdobje od 1. januarja 2019 do 31. decembra 2021 določil tožnik in sicer k: tarifnim postavkam z distribucijo na mesec za leto 2019, ki znašajo, kot je navedeno v tabeli (točka 2/a izreka), tarifnim postavkam za distribucijo na mesec za leto 2020, ki znašajo, kot je navedeno v tabeli (točka 2/b izreka), tarifnim postavkam za distribucijo na mesec za leto 2021, ki znašajo, kot je navedeno v tabeli (točka 2/c izreka), tarifnim postavkam za meritve na mesec, ki za posamezno leto regulativnega obdobja od 1. januarja do 31. decembra 2021 na mesec znašajo, kot je navedeno v tabeli (točka 2/d izreka). V postopku izdaje te odločbe posebni stroški niso nastali (3. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja, da je toženka izdala izpodbijano odločbo v ponovnem postopku na podlagi tožnikove zahteve za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, tarifnim postavkam omrežnine in tarifnim postavkam za ostale storitve za geografsko območje, kot je navedeno, tožniku kot operaterju sistema zemeljskega plina za regulativno obdobje od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2012 (v nadaljevanju RO19-21). Toženka je predhodno že odločila o zahtevku tožnika z odločbo z dne 17. 12. 2018 in dala soglasje. V upravnem sporu sta bili točki 1 in 2 izreka odločbe Agencije z dne 17. 12. 2018 (ki se nanašata na soglasje k regulativnemu okviru in k tarifnim postavkam omrežnine) odpravljeni in zadeva vrnjena toženki v ponovno odločanje (sodba Upravnega sodišča RS I U 135/2019-14 z dne 17. 11. 2019). Agencija je skladno z napotilom sodišča izvedla ponoven postopek, proučila vse relevantne podatke iz vloge tožnika ter tožnika z dopisom z dne 17. 12. 2019 seznanila z ugotovitvami. Tožnik je 3. 1. 2020 po elektronski pošti (in 6. 1. 2020 po pošti) posredoval odgovor z vlogo in spremenjeno zahtevo za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, tarifnim postavkam omrežnine in tarifnim postavkam za ostale storitve za geografsko območje za regulativno obdobje, ki ji je priložil regulativni okvir, tarifne postavke omrežnine, tarifne postavke za ostale storitve in izjavo o pravilnosti posredovanih podatkov in skladnosti postopka določitve regulativnega okvira, tarifnih postavk omrežnine in tarifnih postavk za ostale storitve z veljavnimi predpisi, ki urejajo dejavnost operaterja distribucijskega sistema kot izvajalca gospodarske javne službe. Tako je z zahtevo OMR19-21 (vlogo) z dne 3. 1. 2020 posredoval spremenjene podatke glede višine presežka omrežnine za leto 2017, višine NSDV in višine WACC, ki naj nadomestijo prejšnje podatke, ki naj bi bili po navedbah tožnika s strani agencije izsiljeni. Toženka navedb tožnika v tem delu ni upoštevala.

3. Odločitev utemelji s tretjim odstavkom 133. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter prvim odstavkom 254. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1), ki ju citira. Tožnik se v vlogi ne opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja kot v postopku izdaje (delno) odpravljene odločbe ter sporoča spremenjene podatke. Tožnik je vložil vlogo pravočasno (13. 7. 2018), spremembo pa 3. 1. 2020, kar je po poteku zakonskega roka. Hkrati navaja, da zadeva glede soglasja k delu regulativnega donosa z navedeno sodbo ni bila vrnjena toženki v ponoven postopek. V ponovnem postopku se je bistveni del spremenjenega zahtevka nanašal na uveljavljanje višjega reguliranega donosa.

4. Toženka navaja določbe EZ-1 ter Akt o metodologiji za določitev regulativnega okvira operaterja sistema zemeljskega plina (Ur. l. RS, št. 21/18, v nadaljevanju Akt o metodologiji/18, tudi metodologija). Pojasnjuje postopek do izdaje prvotne odločbe (strani 8 do 11), postopek pred izdajo izpodbijane odločbe, dejanske podlage za odločanje, temeljna načela regulacije, razloge za odstop od napotkov sodišča ter relevantne postavke za določitev regulativnega okvira ter tarifnih postavk za omrežnine in za ostale storitve. Navaja peto in šesto alinejo tretjega odstavka 250. člena EZ-11 in drugi odstavek 41. člena metodologije2. Zahteva OMR19-21 z dne 13. 7. 2018 bila popolna 16. 7. 2018. Tožnika je 17. 12. 2019 pozvala, da se izreče o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah, ki je v odgovoru navedel, da če bo agencija izdala enako odločbo kot v prvotnem postopku, da bo s tem storila bistveno kršitev pravil postopka, napačno ugotovila dejansko stanje in zmotno uporabila materialno pravo, ter da naj bi šlo pri podatkih iz popravljene zahteve OMR19-21 z dne 14. 12. 2018 za „izsiljene podatke“, kar toženka zavrača. V spremembi zahteve z dne 3. 1. 2020 je tožnik za RO19-21 v skupnem znesku povišanja upravičenih stroškov 7,6 mio EUR zahteval 4,5 mio EUR višji reguliran donos na sredstva, in sicer zaradi uporabljene napačne in višje stopnje donosa v višini 8,07 % namesto v višini 5,26 %, kot je to za RO19-21 določeno v metodologiji.

5. Toženka je v ponovljenem postopku kot dejansko podlago za odločitev upoštevala podatke, na katerih temelji zahteva tožnika z dne 13. 7. 2018, očitek, da so podatki „izsiljeni“, za kar navaja razloge (stran 12 obrazložitve), pa zavrača. Toženka spremembe zahteve z dne 3. 1. 2020 ni dovolila. Ne glede na stališče iz navedene sodbe Upravnega sodišča RS, to ne spreminja dejanskega stanja, kot je bilo ugotovljeno. Toženka je upoštevala temeljna načela regulacije v skladu z EZ-1, kot jih navaja (strani 12 do 16 obrazložitve). Med drugim navaja pristojnosti, ki izhajajo iz 39. člena do 41. člena Direktive 2009/73/ES o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (v nadaljevanju direktiva) in 383. člena in 406. člena EZ-1. Regulacijo izvaja na podlagi metode reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin, ki operaterjem omogoča pokrivanje vseh letnih upravičenih stroškov. Kateri realizirani stroški operaterja so priznani kot upravičeni v regulaciji, na podlagi zakonskega pooblastila in v skladu z direktivo določi agencija na podlagi kriterijev, ki jih opredeli v splošnem aktu. Navaja prvi in drugi odstavek 253. člena EZ-1 in določbe prvega odstavka 66. člena, prvega odstavka 7. člena, 15. člen in 16. člen metodologije. Upravičeni stroški, ki jih operater distribucijskega sistema določi v regulativnem okviru na podlagi EZ-1 in metodologije niso vsi stroški, ki jih realizira pri poslovanju ali izkaže v poslovnih knjigah, temveč le tisti, ki jih agencija na podlagi zakonskega pooblastila prizna kot upravičene v metodologiji za določitev regulativnega okvira.

6. Agencija v ponovljenem postopku napotilom Upravnega sodišča RS iz sodbe I U 135/2019-14 z dne 17. 10. 2019 glede (ne)uporabe 16. člena metodologije ni sledila, za kar pojasni razloge (strani 16 do 24 obrazložitve), med drugim navaja, da je sodišče poseglo v izvorne regulatorne pristojnosti agencije, ker se je pri presoji njegove skladnosti s četrtim odstavkom 250. člena in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 spustilo v razlago strokovnih vprašanj ekonomske regulacije trga, glede katerih bi moral biti sodni nadzor zadržan, saj gre za pravila stroke. EZ-1 npr. ne določa nobenih meril, ki bi jih morala agencija upoštevati pri tem, kakšno podlago sme predpisati za določitev, kateri stroški so upravičeni in kateri niso. EZ-1 v prvem odstavku 251. člena jasno določa, da agencija določa in ugotavlja upravičene stroške operaterja za izvajanje nalog v okviru dejavnosti operaterja sistema za posamezno leto regulativnega obdobja.

7. Določba 16. člena metodologije je pravilo stroke, ki se nanaša na ekonomsko regulacijo. Sodišče v navedeni sodbi ni upoštevalo, da določitev »upravičenih stroškov« nima podlage v EZ-1, saj je abstraktna določitev teh v skladu z drugim in tretjim odstavkom 250. člena in prvim odstavkom 251. člena EZ-1 izključna pristojnost agencije. Po stališču toženke se sodišče pri opredelitvi pojma upravičenih stroškov, kot jih določa EZ-1, ni oprlo na metodo regulacije in na obrazložitve pojma »upravičeni stroški« iz obrazložitve posameznih členov EZ-1, in da EZ-1 po namenu razlikuje med pojmom »upravičeni stroški« in pojmom »stroški, ki jih operater izkazuje v poslovnih knjigah« torej realizira (pri čemer se vsi upravičeni stroški realizirajo in izkazujejo v poslovnih knjigah, niso pa vsi stroški, ki se realizirajo ali izkazujejo v poslovnih knjigah, tudi upravičeni stroški v skladu z EZ-1 in metodologijo). EZ-1 ne vsebuje nikakršnih meril, kateri posamezni NSDV morajo biti priznani kot upravičeni stroški in kateri ne. To je v skladu z EZ-1 prepuščeno metodologiji, na podlagi katere operater v regulativnem okviru ob soglasju agencije določi »načrtovane upravičene stroške«. Po preteku posameznega leta se pri izračunu odstopanj od regulativnega okvira, in s tem povezanim ugotavljanjem presežkov ali primanjkljajev omrežnine, sicer res ugotovijo tudi »dejanski upravičeni stroški«, ki pa jih ni mogoče enačiti z izkazanimi/realiziranimi stroški pri poslovanju ali v poslovnih knjigah (oz. z »realiziranimi upravičenimi stroški«), saj se »dejanski upravičeni stroški« ponovno presojajo zgolj v skladu s kriteriji upravičenih stroškov, določenih v metodologiji. Pojem „realizirani upravičeni stroški“, ki ga sodišče tolmači (točka 37 navedene sodbe), nima podlage v EZ-1 in se v regulaciji sploh ne uporablja. Po drugi strani pa so načrtovani oziroma dejanski upravičeni stroški samo tisti, ki zapadejo pod definicijo „upravičenih stroškov“. EZ-1 jasno določa, da agencija v skladu s tretjim odstavkom 250. člena EZ-1 predpiše „vrste upravičenih stroškov“, kar pomeni, da so „upravičeni stroški“ pojem, ki ga EZ-1 ne določa, saj njegovo abstraktno opredelitev prepušča agenciji v metodologiji. Določitev in ugotovitev „upravičenih stroškov“ v skladu z metodologijo za potrebe regulativnega okvira (in s tem omrežnine) EZ-1 prepušča operaterju ob soglasju agencije. Zato pojma »dejanski upravičeni stroški« in »realizirani upravičeni stroški« nista merilo ali podlaga po četrtem odstavku 250. člena EZ-1 za določitev regulativnega okvira ali omrežnine; to je lahko skladno z EZ-1 samo metodologija. Po stališču toženke upravičenih stroškov ni mogoče enačiti z izkazanimi oz. realiziranimi, pri čemer navaja tretji odstavek 251. člena EZ-1, ki ga citira3. Po drugem odstavku 250. člena EZ-1 ima agencija zakonsko pooblastilo za izdajo splošnega akta, ki mora podrobneje predpisati vsebino iz tretjega odstavka 250. člena EZ-1, po katerem agencija s splošnim aktom med drugim predpiše kriterije za ugotavljanje in način za določanje vseh upravičenih stroškov. Stališče, da „vsi upravičeni stroški“ iz četrtega odstavka 250. člena EZ-14 predstavljajo drugačne oziroma večji obseg stroškov, kot predstavljajo „upravičeni stroški“, ki jih agencija predpiše s splošnim aktom, je v očitnem nasprotju z 251. členom EZ-1. Po vsebini in posledično po obsegu so upravičeni stroški iz četrtega odstavka 250. člena EZ-1 enaki kot upravičeni stroški iz 251. člena EZ-1, ob upoštevanju kriterijev in načina določitve v metodologiji.

8. Agencija je na podlagi 250. člena in 251. člena EZ-1 v 16. členu metodologije opredelila način določanja upravičenih NSDV, ki se pokrivajo z omrežnino. S tem je sledila četrtemu odstavku 250. člena EZ-1, saj bodo operaterju z omrežnino pokriti vsi letni upravičeni stroški iz naslova NSDV, kar pojasni. Upravičenih stroškov ni mogoče enostavno enačiti z realiziranimi stroški, ki jih operater izkazuje v poslovnih knjigah. Določbo četrtega odstavka 250. člena EZ-1, ki določa „metodo regulacije“ je nujno treba upoštevati skupaj z določbo 251. člena EZ-1, ki obravnava „upravičene stroške operaterja sistema.“Metodologija, ki temelji na načrtovanih stroških, je skladna tudi s prvim odstavkom 253. člena EZ-1, po katerem je regulativni okvir v soglasju z agencijo vrednostna opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov operaterja, načrtovanih omrežnin, načrtovanih drugih prihodkov, presežkov ali primanjkljajev omrežnin iz preteklih let. Navaja drugi odstavek 50. člena metodologije, ki dopušča, da se realizirani stroški in odhodki, povezani z zakonom ali drugimi predpisi določenimi novimi nalogami operaterja (torej NNSDV preteklih obdobij) za naslednja regulativna obdobja obravnavajo kot NSDV in jih s tem ustrezno povečajo (stran 20 obrazložitve izpodbijane odločbe).

9. Agencija je svojo odločitev o določitvi NSDV za RO19-21 v ponovnem postopku izdala v skladu z zakonom, z upoštevanjem metodologije. Pri določitvi upravičenih stroškov, ki se nanašajo na delovanje in vzdrževanje sistema (SDV), agencija prizna stroške in odhodke, ki nastanejo v zvezi z delovanjem in vzdrževanjem distribucijskega sistema v skladu s predpisi, tehničnimi standardi in zahtevami aktov, ki urejajo področje sistemskih obratovalnih navodil. Za določitev regulativnega okvira se po prvem in četrtem odstavku 12. člena metodologije stroški delovanja in vzdrževanja (SDV) delijo na nenadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja (NNSDV) in nadzorovane stroške delovanja in vzdrževanja (NSDV). Med NNSDV se vključujejo stroški, na katerih višino in vrsto operater s svojim poslovanjem ne more vplivati in so našteti v 13. členu metodologije. NSDV so vsi preostali SDV, ki nastajajo operaterju pri izvajanju njegovih obstoječih nalog v zvezi z delovanjem in vzdrževanjem sistema in izpolnjujejo kriterije za njihovo priznanje na podlagi metodologije za določitev regulativnega okvira. To so stroški, na katere operater s svojim poslovanjem lahko vpliva in katerih višina je z vidika priznavanja za namene regulacije zamejena, pri čemer agencija zaradi asimetrije informacij ne določa višine in vrst posameznih stroškov v okviru NSDV posebej, ampak določa okvir NSDV, v katerem morajo operaterji izvajati svoje obstoječe naloge. Hkrati je agencija pri določitvi tovrstnih stroškov skladno s četrtim odstavkom 251. člena EZ-1 v 19. členu metodologije določila, da mora operater izboljšati svoje poslovanje za določen faktor učinkovitosti.

10. Glede na to, da metoda regulacije in regulativni okvir v skladu z 250. členom in 251. členom EZ-1 ter 4. členom in 5. členom metodologije temeljita na metodi reguliranega letnega prihodka, ki je namenjen pokrivanju samo upravičenih stroškov (vključno z reguliranim donosom na sredstva) in s tem na zamejevanju stroškov, je priznavanje omejenih NSDV pravilo in priznavanje (dejanskih) nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NNSDV) izjema. NNSDV se upoštevajo v realizirani višini, nadzorovani pa so zamejeni (13. člen in 14. člen metodologije). Nadzorovani stroški iz 14. člena metodologije so definirani s splošnimi izrazi, kot so stroški materiala, storitev, dela in z neomejeno definicijo, ki vključuje tudi vse druge poslovne odhodke in druge odhodke. Uvod v definicijo z besedami »Če ta akt ne določa drugače...« jasno sporoča, da so stroški, ki so določeni v členu 14. metodologije, pravilo in da so izjeme določene v drugih členih metodologije. Uporaba splošnega besedila v 14. členu metodologije pomeni, da so upravičeni stroški delovanja in vzdrževanja praviloma in v večjem obsegu nadzorovani in zamejeni, nenadzorovani pa so izjema in zato lahko niso zamejeni. Ker je izjeme razlagati ozko, to pomeni, da NSDV ne morejo ostati nezamejeni. Pri tem se sklicuje tudi na priporočila Energy Community, ki deluje kot povezovalna in svetovalna institucija regulatorjev. Pri razmejevanju SDV (na NSDV in NNSDV) in posledično razmejevanju novih in obstoječih nalog operaterjev gre torej za strokovno vsebinsko odločitev toženke, ki sledi ciljem regulacije iz 385. člena in 251. člena EZ-1. Agencija takšen pristop zamejevanja NSDV uporablja od samega začetka regulacije, tako na področju električne energije, kot na področju zemeljskega plina. S tem sledi zahtevi po učinkoviti regulaciji, kar je eden od ciljev regulacije, skladno z direktivo in z 385. členom EZ-1 in s tem monopolna podjetja postavlja v enak položaj, kot so podjetja na trgu. Operaterje spodbuja k stroškovno učinkovitemu poslovanju, kar odjemalcem zagotavlja nižje tarife, operaterji pa so spodbujeni realizirati višji donos, če so prihranki pri NSDV rezultat njihovih prizadevanj za večjo stroškovno učinkovitost. Navedeno je skladno z četrtim odstavkom 250. člena EZ-1, da se z metodo reguliranja operaterjem zagotavlja pokrivanje vseh upravičenih stroškov in ne vseh stroškov, ki jih operaterji realizirajo, pri čemer je toženki dano pooblastilo, da s splošnim aktom določi, kateri so upravičeni stroški (drugi odstavek). Zagotavljanje stroškovno učinkovitega izvajanja nalog operaterja je eden izmed ciljev regulacije, ki odjemalcu zagotavlja, da stroškovne neučinkovitosti operaterja ne pokriva s tarifno postavko omrežnine. Po tretjem odstavku 251. člena EZ-1, če operater posluje s stroški, ki so višji kot upravičeni, razliko krije iz reguliranega donosa na sredstva, saj dejanski upravičeni stroški - tisti, ki so priznani z regulacijo, ne predstavljajo realiziranih oziroma uresničenih postavk, ki jih je operater distribucijskega sistema izkazal v poslovnih knjigah. Toženka primeroma pojasni, kaj se zgodi, če agencija ne bi izvajala regulacije na način zagotavljanja stroškovno učinkovitega poslovanja in bi izvajalcu monopolne dejavnosti prepustila odločitve o višini stroškov, ki naj bi jih odjemalci pokrivali z omrežnino (stran 23 obrazložitve), kot je razvidno pri poskusu spremembe zahteve OMR19-21 z dne 3. 1. 2020 tožnika, kar je toženka zavrnila. Navaja, da bi se za RO19-21 upravičeni stroški glede na usklajeno zahtevo OMR19-21 tako povišali za 7,6 mio EUR, kar bi predstavljalo 19,8 odstotni dvig upravičenih stroškov operaterja. Ker operater ni spreminjal višine omrežnine in posledično tarifnih postavk omrežnine, bi se povišanje upravičenih stroškov in znižanje presežka omrežnine za leto 2017 v RO19-21 odrazilo v povišanju načrtovanega primanjkljaja omrežnine za 8,1 mio EUR, ki bi ga morali v skladu s šestim odstavkom 251. člena EZ-1 v naslednjih regulativnih obdobjih pokrivati odjemalci. Zaradi tega bi bil po oceni toženke v naslednjem regulativnem obdobju (RO22-24) potreben približno 20 odstotni dvig tarifnih postavk za distribucijo zemeljskega plina, kar pojasni.

11. Na straneh 24 do 29 obrazložitve toženka pojasni razloge za odločitev. Navaja 46. točko 159. člena v povezavi z 253. členom EZ-1 ter 6. členom metodologije. Pri določitvi načrtovanih upravičenih stroškov je upoštevala razlago 250. člena EZ-1, kot izhaja iz zakonodajnega gradiva. Navaja 250. člen in 253. člen EZ-1 ter 7. člen metodologije. Odločila je skladno s prvim odstavkom 253. člena EZ-1, da je regulativni okvir v soglasju z agencijo določena vrednostna opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov operaterja po posameznih letih regulativnega obdobja, načrtovanih omrežnin, načrtovanih drugih prihodkov iz izvajanja dejavnosti operaterja sistema, presežkov ali primanjkljajev omrežnin iz preteklih let. Sklicuje se na tretji odstavek 250. člena EZ-1, da se v metodologiji za določitev regulativnega okvira podrobneje predpišejo kriteriji za določitev elementov regulativnega okvira, način izračuna elementov regulativnega okvira, vrste upravičenih stroškov, kriteriji za ugotavljanje upravičenih stroškov, način za določanje upravičenih stroškov in da lahko operater s soglasjem agencije regulativni okvir, tarifne postavke omrežnine in tarifne postavke za ostale storitve zakonito določi izključno v skladu z metodologijo (drugi odstavek 253. člena EZ-1). Tožnik je v zahtevi OMR19-21 z dne 14. 12. 2018 skladno z 8. členom metodologije določil regulativni okvir za RO19-21, kot izhaja iz obrazložitve (strani 25 do 27). Toženka je odločitev med drugim oprla na ureditev 16. člena metodologije ter pri tem upoštevala NSDV predhodnega leta v skladu s prvim in drugim odstavkom 253. člena EZ-1, kar pojasni.

12. Tožnik se odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem spor (v nadaljevanju ZUS-1) ter zaradi kršitev pravic zagotovljenih z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). V Soglasju 2020 je toženka nezakonito odločila glede višine upravičenih stroškov, da tožniku pripadajo nadzorovani stroški delovanja in vzdrževanja (NSDV) za regulativno obdobje (2019-21) v znesku 9.463.947,52 EUR, saj je upoštevala, nezakonit 16. člen metodologije, kar je ugotovilo sodišče v sodbi I U 135/2019, ter napačne vhodne podatke (535.702,55 EUR) o presežku omrežnine za leto 2017 (napačna interpretacija 50. člena Akta o metodologiji 2015 in posledično napačno izračunani NNSDV), kakor izhaja iz sodb I U 2563/2018 in I U 2564/20185. Toženka ni upoštevala navodil sodišča iz omenjenih sodb. Po mnenju tožnika bi morali priznani NSDV znašati 12.486.829,04 EUR, torej 3.022.881,52 EUR več. NNSDV pa 8.715.162,14 EUR, kar je v skladu z navedenima sodbama. Nezakonita je tudi določitev WACC, ki je določen v metodologiji. Jedro odločitve sodišča v zadevi I U 135/2019 je bila ugotovitev, da je določba 16. člena metodologije v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1, ki ga citira6, kar pomeni, da bi tožena stranka morala povišati NNSDV za tožnika. Zaradi nezakonitega delovanja in neupoštevanja navodil sodišča ter sprejemanja nezakonitih aktov ter delovanja v nasprotju z zakonom in ustavnimi določbami RS s strani toženke tožnik v regulativnem obdobju 2019-2021 na podlagi izpodbijane odločbe ne bo mogel pokriti upravičenih stroškov niti v posameznih letih regulativnega obdobja niti v celotnem regulativnem obdobju 2019-21, od leta 2025 pa bo posloval z izgubo, kar pojasni.

13. Glede izpodbijanega sklepa navaja, da je toženka izvedla ponoven postopek izdaje soglasja k regulativnemu okviru 2019-21 ter tožnika seznanila z izvedenim postopkom. Tožnik je v odgovoru navedel določene nove podatke o višini presežka omrežnine, NSDV in WACC, v skladu z navedenimi sodbami. Toženka ni dovolila spremembe podatkov. Tožnik navaja argumente, ki so povzeti iz Pravnega mnenja Inštituta za javno upravo iz avgusta 2020, ki ga prilaga. Tožnik meni, da posredovanje novih vhodnih podatkov v zvezi z določitvijo regulativnega okvira ne pomeni, da se zahtevek ne opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja. Po stališču tožnika lahko v svoji vlogi navaja po njegovem mnenju pravilna dejstva, na katera opira svoj zahtevek, sploh če je bilo ugotovljeno s pravnomočnimi sodbami, da je toženka napačno uporabila materialno pravo pri ugotavljanju in določitvi upravičenih stroškov. Podrobnosti o višini presežka omrežnin, NNSDV, NSDV in WACC ne predstavljajo postavitve novega zahtevka, ki se ne bi opiral na iste bistvene sestavine dejanskega stanja ter navaja, da gre za izsiljevanje podatkov s strani toženke in da v predhodnem postopku ni šlo samo za usklajevanja.

14. Najpomembneje je, da je osrednji argument, zaradi katerega je Upravno sodišče RS s sodbo I U 135/2019 odpravilo Soglasje 2018 z dne 17. 12. 2018, nezakonitost 16. člena metodologije, ki ureja način določitve NSDV. Toženka v ponovljenem postopku ni smela odločati na podlagi te nezakonite določbe 16. člena metodologije in bi morala NSDV za prvo leto regulativnega obdobja določiti na način, ki zagotavlja to pokritje, to pa je možno le tako, da upošteva dejanske NSDV operaterja v prejšnjem regulativnem obdobju, ne pa načrtovanih NSDV v tem obdobju. Le tako bo namreč razlika med načrtovanimi upravičenimi NSDV in dejanskimi upravičenimi NSDV v naslednjem regulativnem obdobju pokrita, skladno s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1. Odločanje brez določb 16. člena metodologije pomeni, da morajo biti v regulativnem okviru določeni drugačni načrtovani upravičeni NSDV, kar pomeni pridobitev novih podatkov in drugačna ugotovitev dejanskega stanja, kar je toženka preprečila z izdajo izpodbijanega sklepa. Ker je materialnopravni okvir, na podlagi katerega mora odločati toženka, zaradi navedene sodbe spremenjen, mora toženka drugače ugotoviti dejansko stanje, na podlagi katerega mora sprejeti odločitev o soglasju k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine. Rok za vložitev zahtevka za izdajo soglasja k regulativnemu okviru in tarifnim postavkam omrežnine v prvem odstavku 254. člena EZ-1 ne prekludira tožnika, da navaja nove podatke glede na novo materialnopravno stanje. S tem, da toženka šteje vlogo z dne 3. 1. 2020 kot nedovoljeno spremembo zahtevka, izničuje učinek sodnega varstva, pomeni pa tudi nedovoljen poseg v tožnikovo pravico do izjave v postopku (9. člen ZUP in 22. člen Ustave). Po stališču tožbe je navedba novih podatkov za določitev regulativnega okvira nujna, saj mora toženka v ponovljenem postopku upoštevati drugačno materialnopravno podlago za določitev NSDV.

15. V nadaljevanju tožnik navaja svoje argumente glede zakonitosti izpodbijane odločbe. Navaja kronologijo posredovanja podatkov toženki v predhodnem postopku ter zaključuje, da je podatke toženka izsiljevala (strani do 22 tožbe), v nadaljevanju pa navaja nezakonitosti in kršitev ustavnih pravic. Razlogi toženke, zakaj ni spoštovala navodil sodišča, so že načeloma pravno nesprejemljivi. Toženka je vezana na načelo zakonitosti, kar pojasni (153. člena Ustave). Pri tem trditve, da gre za pravila stroke, nimajo nobene teže. Ko pravila stroke postanejo za pravne subjekte obvezna, postanejo del prava, kar pojasni, pri čemer se sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča RS v zadevi U-l-251/00 glede Sklepa o določitvi Slovenskih računovodskih standardov – SRS93, kot splošni pravni akt, Akt o metodologiji/2018 še bolj jasno kot SRS predstavlja materialno pravo. Diskrecija toženke je omejena z načelom zakonitosti delovanja uprave (120. člen in 153. člen Ustave), zato sodišče v navedeni sodbi ni kršilo načela delitve oblasti. Glede regulacije upravičenih stroškov, tožnik navaja, da niso abstraktna kategorija, saj se ugotavljajo za posameznega operaterja sistema. Pojma »upravičeni strošek« EZ-1 v resnici ne definira, kar ne pomeni, da iz njegovih določb ni mogoče ugotoviti nobenega merila za njihovo določanje in ugotavljanje in da je temeljni kriterij za njihovo določanje v četrtem odstavku 250. člena EZ-1, po katerem mora metoda regulacije zagotavljati operaterju pokritje vseh upravičenih stroškov. Upravičeni stroški se za posamezno leto seveda načrtujejo skladno z metodologijo, vendar mora tudi to načrtovanje biti realistično, da ne bi prišlo do prevelikih odstopanj načrtovanih upravičenih stroškov od dejanskih. Bistvo celotne regulacije pa je ugotavljanje odstopanj od regulativnega okvira, ki jih ureja 255. člen EZ-1, ki določa, da se odstopanja ugotavljajo glede na »dejanske upravičene stroške«, česar ni mogoče razumeti drugače kot tiste stroške, ki jih je operater dejansko imel. Iz 250. člena in 255. člena EZ-1 izhaja, da mora regulacija operaterju pokriti »dejanske upravičene stroške«. Očitno tudi je, da sta pojma »dejanski upravičeni stroški«, ki ga uporablja EZ-1, in »realizirani upravičeni stroški«, ki ga uporablja upravno sodišče, povsem identična. Iz navedene razlage je jasno, da pojem »pokritje vseh upravičenih stroškov« iz četrtega odstavka 250. člena EZ-1 pomeni pokritje vseh dejanskih upravičenih stroškov, saj je celotna zakonska ureditev določanja regulativnega okvira in omrežnin namenjena temu, da se operaterju pokrijejo dejanski stroški, ki so bili nujno potrebni za izvajanje dejavnosti operaterja sistema in v obsegu, kolikor niso rezultat stroškovno neučinkovitega poslovanja. To velja tako za nenadzorovane, kot za nadzorovane upravičene stroške, saj te razlike EZ-1 ne pozna in je ne ureja. Trditve toženke, da je priznanje dejanskih upravičenih NSDV izjema, nima podlage v zakonu, čeprav je v metodologiji način njihovega ugotavljanja lahko različen za NNSDV od NSDV. Oba načina morata slediti temeljnim določbam EZ-1 o določanju načrtovanih in ugotavljanju dejanskih upravičenih stroškov operaterja. Tem zakonskim določbam mora v celoti slediti tudi ureditev določanja načrtovanih upravičenih stroškov in ugotavljanja dejanskih upravičenih stroškov v metodologiji. Toženka ima strokovno diskrecijo pri določanju njegove vsebine, vendar je meja te diskrecije pri zakonskih določbah, ki jih metodologija ne sme prekoračiti. Upravno sodišče RS je v navedeni sodbi upravičeno ugotovilo, da je 16. člen metodologije tak, da v prihodnosti ne omogoča več pokritja dejanskih (sodišče navede: realiziranih) upravičenih stroškov, konkretno NSDV. Toženka bi morala pri ponovnem odločanju preučiti, ali so upravičeni stroški, ki jih je tožnik priglasil v zahtevi dne 3. 1. 2020 nujno potrebni za izvajanje nalog operaterja; in da niso povzročeni s stroškovno neučinkovitim poslovanjem.

16. Razloge toženke v zvezi s povišanjem tarif zavrača in navaja, da ne gre za izvajanje regulacije in zasledovanje javnega interesa preko zagotavljanja stroškovno učinkovitega poslovanja operaterjev, ampak neustrezno ter nezakonito določanje višine upravičenih stroškov in posledično oškodovanje operaterjev, pri čemer se sklicuje na že navedene sodbe Upravnega sodišča RS (I U 135/2019, I U 2563/2018 in I U 2564/2018). Glede izračuna toženke, da znaša povišanje upravičenih stroškov po predlaganem RO19-21 z dne 3. 1. 2020, 7,6 mio EUR, kar bi predstavljalo 19,8 odstotni dvig upravičenih stroškov tožnika in v naslednjem regulativnem obdobju potreben približno 20 odstotni dvig tarifnih postavk, tožnik opozarja, da ne gre za povišanje stroškov zaradi kaprice ali neučinkovitega poslovanja tožnika, ampak za priznanje upravičenih stroškov (potrebnih/nujnih, ker so predpisani, in učinkovitih), izračunanih z ustreznim upoštevanju zakonskih določb EZ-1 ter sodb sodišča. Spremenjena zahteva OMR19-21 z dne 3. 1. 2020 jasno izkazuje kolikšna škoda se povzroča tožniku v enem triletnem regulativnem obdobju, koncesijske pogodbe pa trajajo v povprečju še najmanj do leta 2028. Kot neustrezno, pavšalno in strokovno neutemeljeno ocenjuje oceno toženke glede 20 odstotnega dviga tarifnih postavk, ki je podana ob neustrezni predpostavki o nespremenjenem odjemu in strukturi odjemalcev, saj je tožnik v obdobju 2013-2019 povečal število odjemalcev za 40 % ter distribuirane količine zemeljskega plina za 43 %. Takšno zvišanje tarifnih postavk ni mogoče zaradi omejitve dviga omrežnin za največ 3 odstotne točke letno, kot je določeno v 17. členu metodologije. Glede trditev toženke, da „regulirani donos na sredstva pripada lastniku družbe“ tožnik navaja, da mora najprej poravnati stroške obresti za posojila, nato davek od dobička in šele preostanek pripada lastniku.

17. Tožnik navaja tudi, da je toženka upoštevala nezakonito določen in prenizek WACC. Povzema Pravno mnenje iz avgusta 2020. Po 31. členu metodologije določi operater v regulativnem okviru WACC največ v višini (odstotnem deležu), določenem v prilogi 2 tega akta. V tej prilogi je WACC določen največ v višini 5,26 odstotka. Iz priloge izhaja, da je WACC določen na podlagi študije, kot jo navaja, ki jo je izvedla Univerza na Primorskem v januarju 2018. Tožnik navaja, da študija ni del metodologij, kar je v nasprotju z drugo alinejo tretjega odstavka 251. člena EZ-1. Navaja, da mora metodologija zagotavljati pozitivne spodbude operaterju za vlaganje v razvoj sistema in da pomeni tudi civilne plodove vloženega kapitala ter je sestavni del lastninske pravice in da omejitev možnosti pridobivanja dobička (reguliranega donosa), pomeni omejitev lastninske pravice iz 33. člena Ustave. Zato ni mogoče trditi, da je določitev višine WACC zgolj vprašanje strokovne primernosti, kot je to navedlo Upravno sodišče RS v navedeni sodbi. Zato mora sodišče presojati tudi morebitno neskladnost določitve WACC z EZ-1. Tožnik navaja, da določitev WACC ni v skladu z EZ-1, za kar prilaga študijo, ki potrjuje njegove navedbe. V Aktu o metodologiji (2018) je na novo, torej različno od Akta v metodologiji (2015), določen reguliran donos na sredstva. Navedeni donos je določen po stališču tožnika neustavno kot tudi nezakonito, kar pojasni, in določa WACC v višini 5,26 %, kar bistveno vpliva na pogoje poslovanja, saj je nov WACC 25 % nižji v primerjavi s predhodnimi akti, ko je znašal 6,98 %. Navaja, da je študija WACC pomanjkljiva, v določenih delih napačna in v nasprotju z običajno prakso preteklih študij, ko se je WACC izračunal na podlagi CAPM metodologije. Skupna pričakovana izguba donosa v obdobju od 2019 do zaključka nekaterih koncesij leta 2028 znaša zaradi prenizko določenega WACC 7,4 milijona EUR (tabela na strani 37 tožbe). Da navedene trditve držijo in da tožena stranka ni ravnala v skladu z EZ -1, uvodnih členov metodologije ter pravili ekonomske in pravne stroke ter usmeritvijo splošno uveljavljene regulativne prakse ostalih energetskih regulatorjev izhaja tudi iz Poročila z dne 8. 7. 20197, ki ga prilaga (v nadaljevanju mnenje), kar pojasni (strani 37 do 40 tožbe). Tožnik med drugim navaja tudi podatke, iz katerih zaključuje, da je toženka izbrala tisto študijo, katere izračun WACC je bil najnižji, kar pojasni in kar po mnenju tožnika nakazuje na to, da je šlo pri celotnem procesu le za manipuliranje s številkami z iskanjem že vnaprej določenega cilja. Zato je tožnik naročil Recenzijo študije WACC UP in Neodvisni izračun WACC, ki je dokazala vse strokovne sume tožnika, kar pojasni ter navaja, da je pri izračunu WACC toženka kršila 250. člen in 251. člen EZ-1. Tudi navajanja, da je donos in njegovo ustvarjanje izključno v domeni toženke, so neprimerna. Tožnik med drugim predlaga določitev izvedenca finančne stroke, ki bo potrdil oziroma preveril ustreznost in spremembo metodologije in uporabljenih parametrov za določitev TPSK glede na študijo, na katero se je oprl Akt o metodologiji (2018) v primerjavi z Aktom o metodologiji (2015).

18. Pod točko VI tožbe tožnik navaja dodatne trditve glede protipravnosti določanja upravičenih stroškov in nastanka škode tožniku (strani 42 do 49 tožbe). Odločanje tožene stranke je, poleg napačne uporabe 50. člena Akta o metodologiji/15, kar je že bilo odločeno s pravnomočnima sodbama I U 2563/2018 in I U 2564/2018, tudi v neskladju s tretjim in četrtim odstavkom 250. člena, 255. členom, 251. členom in drugim odstavkom 216. člena EZ-1. Tožniku ni omogočeno kratkoročno in dolgoročno pokrivanje upravičenih stroškov, kršene so ustavne pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), predvsem zaupanje v pridobljene pravice in pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Pravilna interpretacija 50. člena Akta o metodologiji 2015 bi tožnika za 535.702,55 EUR spravila v boljši položaj, za kolikor je tožnik spremenil podatke 3. 1. 2020. V Aktu o metodologiji/2018 je toženka stroške koncesijskih dajatev, stroške dela, stroške zavarovanja, med njimi tudi plinovodnega omrežja, zamejila na vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14 in s tem tožnika postavila v slabši premoženjski položaj. Fiksirala je raven stroškov v regulativnem okviru 2019-21 na obdobje 2012-14, kar je neprimerljivo glede obsega in kvalitete nalog. V Akt o metodologiji/2018 uvaja peti odstavek v 4. členu in prvi odstavek v 52. členu, ki v povezavi s spremenjenim 16. členom, pomenijo spremenjen način določanja reguliranih stroškov oziroma spremenjen način določanja NSDV, kar pojasni. Iz sistema, kjer je bilo zagotovljeno, da bodo dejanski NSDV (izkazani v poslovnih knjigah), sicer korigirani za faktorje učinkovitosti in inflacije in z določenim časovnim zamikom, vedno v celoti povrnjeni, v sistem, kjer se je nivo upravičenih stroškov fiksiral na nivo dejanskih stroškov iz obdobja 2012-14. Opisana sprememba metodologije je nezakonita in v nasprotju z 250. členom EZ-1, saj ne zagotavlja pokritja vseh upravičenih stroškov v smislu četrtega odstavka tega člena in 255. člena EZ-1 in ne spodbuja operaterja sistema k stroškovno učinkovitemu poslovanju ter ni v skladu z 216. členom EZ-1, ter je tudi v nasprotju s 1. členom metodologije in Ustavo, saj operaterji niso imeli možnosti izvesti ustrezne poslovne ukrepe, in so bili v dobri veri, da jim bodo ti stroški povrnjeni v naslednjem regulativnem obdobju, in so utrpeli poslovno škodo. Tožnik je upravičeno pričakoval, da se bodo upravičeni stroški pokrivali s triletnim zamikom, s tem, da se bodo pokrili vsi dejanski stroški, torej da se metodologija v tem delu ne bo spreminjala. S strani toženke znašajo priznani NSDV za 3-letno obdobje 9,5 milijonov EUR, iz akta Akta o metodologiji (2015), ki je omogočal pokritje nujnih in učinkovitih stroškov, in bi se NSDV za regulativno obdobje 2019-21 izračunali kot povprečje dejanskih stroškov 2015-17, in ne na podlagi dejanskih stroškov 2012-14, bi le ti znašali 12,5 milijonov EUR. Gre za izgubo že porabljenih stroškov v obdobju 2015-17 v višini 3,0 milijone EUR, na katere se je tožnik zanesel, da jih bo pokrival v regulativnem obdobju 2019-21. Tožnik se zaveda, da pridobljene pravice ne ostajajo nespremenjene in da se s spremembo gospodarskega okolja spreminjajo, vendar toženka tega ni pojasnila. Poleg tega pa je toženka Akt o metodologiji (2018) sprejela na podlagi nespremenjenega EZ-1. 19. Ker gre v obravnavanem primeru za stroške dela ter stroške materiala in storitev, povezane z opravljanjem zakonsko določenih nalog tožnika, teh stroškov ni mogoče zmanjšati z opustitvijo dejavnosti oz. z ukrepi racionalizacije. Ocena dejanskih NSDV tožnika za leto 2018 znaša 4,5 milijona EUR, na podlagi metodologije pa znašajo priznani NSDV le 3,2 milijona EUR. Tožnik ne bo mogel pokriti upravičenih stroškov, od leta 2025 bo celo posloval z izgubo, kar pojasni (tabela na strani 47 tožbe). Toženka ni obrazložila, katere so tiste okoliščine, ki so jo pripeljale do odločitve, da prekine stalno prakso pokrivanja stroškov za 3-letno obdobje za nazaj ter zakaj si je izbrala ravno obdobje 2012-14, v katerem je fiksirala raven dejanskih stroškov, kar je po mnenju tožnika arbitrarno. Toženka je tudi »opustila dolžno ravnanje« ker ni določila novih faktorjev učinkovitosti skladno s četrtim odstavkom 251. člena EZ -1, ampak je uporabila iz obdobja 2012-14, na kar so tožnik in tudi drugi operaterji podali pripombe, kot jih primeroma navaja v fazi sprejemanja novega akta o metodologiji, vendar jih toženka ni upoštevala, kar pojasni. Sodišču predlaga, da ne upošteva petega odstavka 4. člena, prvega odstavka 52. člena, 16. člena ter 31. člena Akta o metodologiji/2018, ker so nezakoniti in neustavni, in da odloči neposredno na podlagi EZ-1 o regulativnem okviru in postavkah k omrežnini na podlagi podatkov, ki jih je tožnik posredovala toženki v vlogi z dne 3. 1. 2020, ki predstavljajo dejanske stroške tožnika, skupaj z WACC in reguliranim donosom, ki je v skladu z EZ-1, za kar prilaga dokaze, kot so navedeni na strani 49 tožbe. Sodišču predlaga, da izvede ponujene dokaze in odpravi izpodbijani sklep in odločbo, dovoli spremembo zahteve, vložene 3. 1. 2020, izda se soglasje k regulativnem okviru za geografsko območje, kot ga navaja za RO2019-21, v zneskih, kot jih navaja (na straneh 52 do 54 tožbe) oziroma podredno, da odpravi izpodbijani sklep in odločbo ter zadevo vrne toženki v ponoven postopek, v obeh primerih pa toženki naloži plačilo stroškov postopka.

20. V odgovoru na tožbo toženka navaja, da je imela utemeljene razloge za odstop od stališč in napotkov sodišča v sodbi z dne 17. 10. 2019, ter da je sodišče pri presoji zakonitosti 16. člena metodologije poseglo v izvorne pristojnosti agencije glede predpisovanja pravil stroke, ki so podlaga za ekonomsko regulacijo trga, čeprav bi sodni nadzor glede pravil stroke in njihove skladnosti z EZ-1 moral biti zadržan; izpodbijana odločba temelji in je skladna z EZ-1 ter temeljnimi načeli regulacije poslovanja operaterjev distribucijskega sistema zemeljskega plina; tožnik konkretno ne pojasni, zakaj uveljavljana višina NSDV in NNSDV odraža upravičene stroške; porast števila odjemalcev in distribuirane količine pri tožeči stranki je posledica pripojitve distributerja B., d.o.o. v letu 2018 in ne organski rasti odjemalcev ali omrežja, ki bi utemeljevala dvig upravičenih stroškov; navedbe tožnika glede WACC/TPSK so identične kot v tožbi v postopku I U 135/2019 in jih je sodišče zavrnilo; področja v VI. točki tožbe se nanašajo na postopek izdaje odločbe o določitvi presežka omrežnine za leto 2017 in postopek sprejema ter posledično presoje Akta o metodologiji/2018, ki nista predmet postopka izdaje izpodbijane odločbe, tožnik ni zahteval ponovnega pregleda Akta o metodologiji/2018 v skladu s 410. členom EZ-1 in ni izkoristil vseh pravnih sredstev; toženka je višino stroškov NSDV zamejila na njihovo načrtovano vrednost za leto 2018 iz soglasja toženke za regulativno obdobje 2016-18 in ne na njihovo vrednost iz reguliranega obdobja 2012-14, kot napačno navaja tožnik. Toženka je NSDV za regulativno obdobje 2019-21 kot nujno potrebne zamejila na tak način, ker so tovrstni stroški (NSDV) posledica opravljanja obstoječih nalog, za katere se ob upoštevanju njihovega stroškovno učinkovitega izvajanja zahteva, da se bodo tudi v regulativnem obdobju 2019-21 izvajale na ravni stroškov, ki so bili načrtovani za leto 2018. S takšnim pristopom toženka spodbuja operaterje k stroškovno učinkovitemu izvajanju obstoječih nalog. Kolikor prične operater izvajati nove naloge, mu regulacija zagotavlja pokrivanje stroškov izvajanja teh novih nalog kot dodatno priznane upravičene stroške v okviru NNSDV.

21. Neutemeljenem je očitek, da naj bi bila agencija tožnika prisilila v večkratno posredovanje spremenjenih podatkov, kar pojasni, pri čemer navaja 254. člen EZ-1 in 139. člen ZUP. V ponovljenem postopku in po izteku zakonsko določenega roka spremembe zahtevka niso dovoljene. Ne gre za iste bistvene sestavine dejanskega stanja in za isti zahtevek, kar v tožbi posredno priznava tudi tožnik, ko navaja, da je šlo za »nove« podatke (o višini presežka omrežnine, o NSDV in o WACC) ki predstavljajo bistvene elemente regulativnega okvira, kar dokazujejo že finančni učinki teh elementov. Tožnik ni imel utemeljenega razloga za predložitev novih podatkov. Glede podatkov o višini presežka omrežnine tožnik zavaja z navedbami o pravnomočnosti. Sodišče je izpodbijani odločbi odpravilo in zadevi vrnilo v ponoven postopek, agencija pa je v vmesnem času (dne 20. 12. 2019) izdala dve novi odločbi, ki sta bili tožniku vročeni že 24. 12. 2019 (t.j. še pred njegovo zahtevo z dne 3. 1. 2020) in sta predmet izpodbijanja v upravnem sporu, postopek pa še teče. Glede podatkov o NSDV je sodišče v sodbi z dne 17. 10. 2019 ugotovilo nezakonitost 16. člena metodologije, za kar po mnenju toženke ni imelo podlage, zato do spremembe materialnopravne podlage ni prišlo. Glede novih podatkov o WACC toženka izpostavi, da se sodišče v tem delu (upravičeno) ni spuščalo v strokovno presojo tega vprašanja in v tem pogledu ni zavzelo nobenega stališča, ki bi terjalo ali dovoljevalo predložitev novih podatkov o WACC. Toženka navaja neutemeljenost očitkov tožnika glede prisile pri posredovanju podatkov pred izdajo Soglasja 2018, kar pojasni. V nobenem primeru ne more priti do položaja, v katerem bi operater ostal brez regulativnega okvira in ne bi mogel zaračunavati omrežnine, kar pojasni. Globe, o katerih govori tožnik, niso predpisane v zvezi s postopkom izdaje izpodbijane odločbe. Agencija je imela utemeljene razloge, da ni sledila stališčem in napotkom sodišča iz sodbe z dne 17. 10. 2019 glede neuporabe 16. člena metodologije in posledično neposredne uporabe določb EZ-1, kar je povzela že v obrazložitvi izpodbijane odločbe in jih v odgovoru še podrobneje predstavi (strani 10 do 27 odgovora) ter se opredeli do argumentov iz več pravnih mnenj, na katere se sklicuje tožnik. Sodišče je poseglo v izvorne pristojnosti agencije glede predpisovanja pravil stroke, ki so podlaga za ekonomsko regulacijo trga, čeprav bi sodni nadzor glede pravil stroke in njihove skladnosti z EZ-1 moral biti zadržan. Sodišče se ne bi smelo spuščati v primernost podzakonske ureditve, ki je podlaga za ekonomsko regulacijo, kar pojasni. Pri tem se sklicuje na ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča RS ( X Ips 459/2012, I G 7/2012, I G 7/2013, G 18/2003, G 11/2007, G 3/2012 in I G 8/2012) in Upravnega sodišča RS (U 187/2002) ter Ustavnega sodišče RS (U-I- 183/99-52 z dne 4. 7. 2002). Pojasni zakaj je zadržan sodni nadzor nekaj povsem drugega kot omejen sodni nadzor. V pravnem mnenju, na katerega se sklicuje tožnik, se avtor neutemeljeno opira na sodbo Vrhovnega sodišča RS v zadevi X Ips 43/2019, ki za odločitev v konkretni zadevi ni uporabljiva, saj se nanaša na omejen sodni nadzor glede pravilnosti ugotovljenega dejanskega stanja. Toženka navaja vsebinske razloge za potrebo po zadržanem sodnem nadzoru. Agencija kot nacionalni regulativni organ RS na področju trga z energijo ima status pravne osebe javnega prava, ki je pri izvrševanju nalog in pristojnosti samostojna in neodvisna (383. člen in 384. člen EZ-1), kar poudarja tudi direktiva, ki poleg pravne in personalne neodvisnosti in neodvisnosti človeških virov in sredstev zahteva tudi funkcionalno neodvisnost agencije, ki se nanaša na odločanje ex ante, torej na urejanje vprašanj iz pristojnosti agencije s splošnim aktom, pa tudi na možnost ex post, da bi katerikoli organ imel pravico posegati v strokovne vidike odločitev agencije. Sektorski regulatorji so ustanovljeni z namenom varovanja javnega interesa na področjih, kjer morebitna odsotnost regulacije in prosta gospodarska pobuda subjektov nadzora ne bi mogla zagotavljati uresničevanja teh interesov in bi zaradi tega lahko prišlo do anomalij in škodovanja interesom drugih udeležencev na trgu in v končni posledici tudi potrošnikov. Sektorski regulatorji imajo prav z namenom, da lahko učinkovito zagotavljajo varovanje javnega interesa, na področju regulacije sorazmerno široka javna pooblastila in pristojnosti. Izvrševanje teh pooblastil in pristojnosti že po naravi stvari v večji ali manjši meri dopustno posega v ustavne pravice subjektov regulacije (npr. svobodo gospodarske pobude ali lastninsko pravico). Res je, da mora regulativni okvir glede določitve upravičenih stroškov ter virov za njihovo pokrivanje v sistemu distribucije zemeljskega plina upoštevati in odražati načela iz II. poglavja EZ-1 zato, da je lahko sistem kratko in dolgoročno vzdržen, da deluje in se nadgrajuje, vendar je nasprotje med načeli, ki spodbujajo (ekonomsko) vzdržnost, na eni strani, in načeli, ki spodbujajo ekonomsko učinkovitost in varstvo potrošnikov, na drugi strani, v tak sistem vgrajeno. Zato je omejitev določenega načela redno utemeljena z zaščito drugega. Z vidika potrebe po zadržanem nadzoru regulatornih ukrepov agencije (splošnih in posamičnih aktov), kolikor se ti nanašajo na pravila stroke, toženka izpostavlja širok obseg zakonskih pooblastil in široko polje diskrecije, ki jih zakonodajalec v EZ-1 in skladno z direktivo daje agenciji v zvezi s predpisovanjem metodologije za določitev regulativnega okvira ter vrst upravičenih stroškov, kriterijev za njihovo ugotavljanje in načina njihovega določanja (v tem okviru pa tudi podlag za določitev NSDV iz 16. člena metodologije), da podrobneje predpiše ne le vrste upravičenih stroškov, temveč tudi kriterije za njihovo ugotavljanje in način njihovega določanja. Zakon zahteva le, da mora biti metodologija predpisana na način, ki spodbuja učinkovitost operaterjev sistema in uporabe sistema (drugi odstavek 250. člena EZ-1), ter da mora način ugotavljanja in določanja upravičenih stroškov spodbujati operaterja sistema k stroškovno učinkovitemu poslovanju (tretji odstavek 251. člena EZ-1). Zato regulacija operaterjev že po naravi stvari predpostavlja določeno omejevanje gospodarske avtonomije pri nastopanju na trgu in zadržan sodni nadzor nad pravili stroke, vsebovanimi v metodologiji.

22. V tej zadevi so sporna strokovna vprašanja (pravila stroke), ki se tičejo regulacije trga, ne pa klasična materialnopravna vprašanja, kot želi prikazati tožnik. Opredeli se do pravnega mnenja in navaja, da se v sodbi Vrhovnega sodišča RS X Ips 43/2019 sodišče ni spuščalo v vprašanje zadržanosti sodnega nadzora. V koliziji med zasebnimi interesi in javnimi, ki jih varuje regulator, prevladajo slednji. Za zagotavljanje ravnovesja med enimi in drugimi interesi so ne le primarno pristojni, temveč tudi najbolj strokovno usposobljeni prav sektorski regulatorji, ki zaposlujejo strokovnjake z različnih področij. Navaja širok obseg zakonskih pooblastil in široko polje diskrecije, ki jih zakonodajalec v EZ-1 in skladno z direktivo daje agenciji, da s splošnim aktom predpiše metodologijo, na način, ki vzpodbuja učinkovitost operaterjev. Iz predloga EZ-1 izhaja, da je bilo takšno besedilo sprejeto v skladu z usmeritvijo iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-257/09-22 z dne 14. 4. 2011. V konkretni zadevi so bistvena strokovna vprašanja regulacije. Vprašanje, kaj se vzame kot podlaga za določitev NSDV za prvo leto regulativnega obdobja (leto t) (16. člen metodologije), je izrazito strokovno vprašanje, ki se nanaša na pravila stroke, glede katerih bi sodišče moralo biti pri presoji zakonitosti in razlagi zadržano. V ospredju regulacije trga, ki jo izvaja agencija, so ekonomske kategorije, kot so stroškovna učinkovitost, reguliran donos, faktor učinkovitosti, upravičeni strošek amortizacije ipd. Predpisovanje metodologije za določitev regulativnega okvira s strani agencije je v funkciji ekonomskih kategorij ter spodbujanja učinkovitosti operaterjev sistema. Pristojnost agencije, da predpiše metodologijo za določitev regulativnega okvira, sodi v okvir pristojnosti agencije za potrjevanje tarif ali njihove metodologije (člen 41 (1) (a) Direktive). Zadržan nadzor sodišča, ko gre za izbiro meril za določitev tarif, narekuje že praksa Vrhovnega sodišča RS v zadevi U 1/2015 z dne 19. 12. 2017). Toženka navaja razloge, zaradi katerih meni, da je utemeljeno odstopila od stališč in napotkov sodišča iz sodbe z dne 17. 10. 2019. Meni, da je sodišče kršilo načelo delitve oblasti. Sodišče ni ustrezno presojalo učinkov take ali drugačne ureditve na ekonomsko regulacijo in se je hkrati spustilo v presojo primernosti ureditve. Izhodiščno vprašanje, s katerim se ukvarja pravno mnenje z dne 6. 4. 2020, je zato drugotnega pomena, pravno mnenje pa brez uporabne vrednosti. Pravilo iz 64. člena ZUS-1 ne pomeni, da je agencija vezana tudi na mnenje sodišča, ki se nanaša na strokovna vprašanja ekonomske regulacije, ki so v izvirni pristojnosti agencije, četudi so pravila stroke del materialnega prava v širšem smislu. Načelo pravne varnosti tožniku ne zagotavlja, da bi o strokovnih vprašanjih regulacije namesto agencije odločilo sodišče. Regulatorji pri sprejemanju odločitev o načinu reguliranja proučujejo različne vidike, kot so sprejemljivost tarif za odjemalce, kakovost opravljenih storitev, gospodarno poslovanje operaterjev in njihova stabilnost poslovanja, način zagotavljanja dostopa do sistema, vpliv dejavnosti operaterjev na okolje in sorazmernost obsega investicij ter učinkovitosti pri stroških sprotnega poslovanja. Sodišče je svojo ugotovitev oprlo na splošne in nekonkretizirane argumente, ki za ugotovitev nezakonitosti pravil stroke, na katerih temelji ekonomska regulacija, ne morejo biti zadostni. Že s tem, ko je sodišče nezakonitost utemeljilo na tem, da ureditev iz 16. člena metodologije v prihodnosti ne zagotavlja več pokritja realiziranih upravičenih NSDV, se je spustilo v vprašanje primernosti te ureditve z vidika ciljev, ki jih mora zasledovati ekonomska regulacija. Zlasti z vidika uresničevanja javnega interesa in interesov odjemalcev bi bilo nevarno, če bi sodišče smelo ureditev iz metodologije presojati neodvisno od skrbne presoje ekonomskih posledic na regulacijo trga. Med ta pravila sodijo tudi podlage za določanje NSDV. Sodišče pri uporabi instituta exceptio illegalis in napotilom na neposredno uporabo določb EZ-1 ni navedlo nobenega konkretnega pravila, vsebovanega v EZ-1, ki bi opredeljevalo, kaj je treba vzeti kot podlago pri določitvi NSDV za prvo leto regulativnega obdobja (leto t), kot to določa prvi odstavek 16. člena metodologije. To je razumljivo, ker takega pravila v zakonu ni, saj je zakonodajalec pristojnost za oblikovanje takega pravila zaupal agenciji. Izpodbijana odločba je skladna z EZ-1 ter temeljnimi načeli regulacije poslovanja operaterjev distribucijskega sistema zemeljskega plina in je materialnopravno pravilna.

23. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe »Temelji regulacije« izhaja, da je ključni element zagotavljanja učinkovite regulacije spodbujanje operaterjev k stroškovno učinkovitemu poslovanja. Z uporabo metod reguliranja operater s tarifo ne more pokrivati vseh nastalih stroškov, temveč samo tiste, ki so neposredno povezani z opravljanjem dejavnosti in izhajajo iz njegovega stroškovno učinkovitega poslovanja. S tem se odpravlja popolna odvisnost tarif od stroškov operaterja. Kateri realizirani stroški operaterja so priznani kot upravičeni v regulaciji, toženka opredeli v splošnem aktu. Med stroške, ki jih regulacija ne priznava, šteje toženka zlasti stroške, ki niso nujno potrebni za opravljanje tovrstne dejavnosti, in stroške, ki izhajajo iz stroškovno neučinkovitega poslovanja, v čemer sta tožnik in toženka enotna. Izpostavlja, da so »upravičeni stroški« pojem, ki ga EZ-1 ne določa. Ker agencija v skladu z drugim odstavkom 250. člena EZ-1 določa metodologijo, kar pomeni, da primarno najprej določi, kateri stroški so upravičeni, in šele nato le-te za potrebe določanja omrežnine ugotovi in določi operater v soglasju z agencijo, in ne obratno. Metodologija, ki temelji na načrtovanih upravičenih stroških, je skladna tudi s prvim odstavkom 253. člena EZ-1. Operater lahko s soglasjem agencije v skladu z drugim odstavkom 253. člena EZ-1 regulativni okvir, tarifne postavke omrežnine in tarifne postavke za ostale storitve zakonito določi izključno v skladu s splošnima aktoma iz 250. člena in 256. člena EZ-1. Tudi zato drugačna možnost te določitve (določitev samo na podlagi EZ-1) ni niti zakonita niti izvedljiva, in bi bila v neposrednem nasprotju z drugim odstavkom 253. člena EZ-1. Glede na to, da metoda regulacije in regulatorni okvir temeljita na metodi reguliranega letnega prihodka, ki je namenjen pokrivanju samo upravičenih stroškov (vključno z reguliranim donosom na sredstva) in s tem na zamejevanju stroškov, je, drugače kot (sicer neobrazloženo) trdi tožnik, priznavanje omejenih nadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NSDV) pravilo in je priznavanje (dejanskih) nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja (NNSDV) izjema. NNSDV se upoštevajo v realizirani višini, NSDV pa so zamejeni, kar izhaja iz definicij teh stroškov v 13. členu in 14. členu metodologije.

24. V zvezi z navedbami tožnika (28. stran tožbe) poudarja, da se je upravno sodišče postavilo na nepravilno stališče, da je »kriterij« za priznavanje stroškov kot upravičenih z regulacijo le ta, da jih je tožnik izkazal v poslovnih knjigah kot realizirane stroške. Ravno dejstvo, da se določbe EZ-1 razlagajo na način, da vsi realizirani stroški predstavljajo stroške, ki so nujno potrebni za izvajanje nalog tožnika in na podlagi tega z regulacijo priznane upravičene stroške, je v nasprotju s tolmačenjem zakonodajalca. Pri regulaciji priznani upravičeni stroški namreč predstavljajo realizirane stroške, ki so zmanjšani za tiste stroške, ki ne izpolnjujejo na podlagi drugega odstavka 250. člena v EZ-1 v metodologiji predpisanih kriterijev za priznavanje med upravičenimi stroški, za tisti del realiziranih stroškov, ki so povzročeni s stroškovno neučinkovitem poslovanjem. Toženka je na 23. strani izpodbijane odločbe pojasnila, kaj se zgodi, če toženka kot regulativni organ ne bi izvajala regulacije in bi izvajalcu monopolne dejavnosti prepustila odločitve o višini stroškov, ki jih odjemalci pokrivajo z omrežnino. Stroški, ki jih upošteva tožnik kot NSDV niso upravičeni stroški v skladu z EZ-1 ali metodologijo niti niso nujno potrebni za opravljanje njegove dejavnosti, in so stroški, ki izhajajo iz stroškovno neučinkovitega poslovanja.

25. Glede navedbe tožnika na 12 strani, da bi mu agencija morala priznati 12.486.829,04 EUR NSDV in 8.715.162,14 EUR NNSDV, navaja, da ne pojasni, zakaj uveljavljana višina odraža upravičene stroške niti (če sploh) so uveljavljanji NSDV in NNSDV nujno potrebni za opravljanje dejavnosti niti da izhajajo iz stroškovno učinkovitega poslovanja. S strani tožnika navedena razlika 7,6 mio EUR se nanaša na višje upravičene stroške (4,5 mio EUR višji določen reguliran donos na sredstva in 3,1 mio EUR višji določeni NSDV) in za 0,5 mio EUR nižji določeni viri za pokrivanje upravičenih stroškov, vendar se tožnik na izpodbijano odločbo v tem delu v tožbi ne sklicuje niti konkretno ne pojasni uveljavljane razlike. Glede neskladnega dviga omrežnine toženka zavrača navedbe tožnika glede 19,8 odstotnega dviga omrežnin, ki so zavajajoče v tem, da se je povečalo število odjemalcev in distribuirane količine zemeljskega plina, saj je porast posledica pripojitve distributerja B., d.o.o. v letu 2018, in ne organski rasti odjemalcev ali omrežja, ki bi utemeljevala dvig upravičenih stroškov, kar pojasni. Iz prejetih tehničnih podatkov za leto 2013 izhaja, da je tožnik izkazoval 14.782 odjemnih mest in družba B., d.o.o. še dodatnih 5.247 odjemnih mest, skupaj 20.029 odjemnih mest. Iz prejetih tehničnih podatkov za leto 2019 pa 20.789 odjemnih mest, kar je le za 760 odjemnih mest več oziroma le za 3,8 % več kot v letu 2013, in ne 40 % več, kot navaja tožba. Ob upoštevanju načrtovanih odjemnih mest iz zahteve OMR19-21 za leto 2019, ki je vezana na izdajo izpodbijane odločbe, pa je ta razlika le 314 odjemnih mest več oziroma le 1,6 % več načrtovanih odjemnih mest med letoma 2013 in 2019. Glede TPSK (oz. WACC) sodišče v navedeni sodbi ni poseglo v 31. člen metodologije, prilogo 2 in ureditev metodologije glede določitve TPSK (WACC). Toženka spremenjenega dejanskega stanja, ki bi bil podlaga za določitev reguliranega donosa v delu, ki se nanaša na višino WACC/TPSK med upravičenimi stroški, ni bila dolžna ponovno presojati. Tožnik je 3. 1. 2020 za RO19-21 v skupnem znesku povišanja upravičenih stroškov 7,6 mio EUR zahteval 4,5 mio EUR višji reguliran donos na sredstva, in sicer zaradi uporabljene napačne in višje stopnje donosa (TPSK/WACC) v višini 8,07 %, namesto v višini 5,26 % kot je to za RO19-21 določeno v metodologiji. Toženka utemeljuje, da je izpodbijana odločba tudi glede določitve TPSK pravilna. Na te navedbe je odgovorila v okviru javno objavljenih odgovorov na pripombe tožnika v javni obravnavi predloga Akta o metodologiji/2018. Z osnutkom tega akta je na svoji spletni strani objavila študijo »Izračun WACC z uporabo modela premije za tveganje za potrebe določitve reguliranega donosa operaterjev prenosnih in distribucijskih sistemov električne energije ter zemeljskega plina v obdobju 2019-2021«. Tožnik, čeprav bi lahko, ni zahteval ponovnega pregleda Akta o metodologiji/2018 v skladu s 410. členom EZ-1 in s tem ni izkoristil vseh ustreznih pravnih sredstev, ki jih je imel na voljo in je tožba neustrezno pravno sredstvo.

26. Agencija je pravilno ugotovila dejansko stanje in pri določitvi reguliranega donosa na sredstva (TPSK) upoštevala metodologijo. Način določitve reguliranega donosa na sredstva v Aktu o metodologiji/2018 v primerjavi z Aktom o metodologiji/2015 se ni spremenil in se še naprej določa na osnovi regulativne baze sredstev ob upoštevanju stopnje donosa na sredstva, izražene z WACC. Pri izračunu WACC je toženka uporabila metodo premije za tveganje in pri tem upoštevala vsa izhodišča, skladna z zakonskimi pooblastili iz 250. člena in 251. člena EZ-1, kot tudi usmeritve splošno uveljavljene regulativne prakse ostalih energetskih regulatorjev, kar pojasni. Za spremembo pristopa pri določitvi stopnje donosa se je odločila, ker ta pristop temelji na podatkih slovenskega kapitalskega trga in na dejstvu, da so po svoji naravi regulirane (monopolne) dejavnosti manj tvegane od tržnih, kar pojasni. Toženka se ne strinja, da v metodologiji ni opredeljen način določanja reguliranega donosa na sredstva skladno z drugo alinejo tretjega odstavka 251. člena EZ-1, kar pojasni. Navaja 26. člen metodologije, da operater sistema določi reguliran donos na sredstva za posamezno leto kot zmnožek regulativne baze sredstev, katere izračun je določen v 27. členu, 28. členu in 29. členu metodologije in stopnje donosa, izražene kot tehtani povprečni strošek kapitala (TPSK oz. WACC), določen v 30. členu in 31. členu metodologije, kar pomeni jasno opredeljen način določanja reguliranega donosa na sredstva.

27. Toženka se ne strinja z navedbami tožnika o omejitvi lastninske pravice za že vložena sredstva operaterjev, ki so jih vložili pod drugačnimi pogoji. Stopnja donosa je v splošnem aktu vedno določena izključno za omejeno časovno obdobje. Agencija vedno pred začetkom novega regulativnega obdobja določi WACC z upoštevanjem najnovejših parametrov, ki vstopajo v izračun. Tako je tudi v letu 2018 izračunala WACC za regulativno obdobje 2019-21. S takšnim pristopom ne posega v pridobljene pravice iz prejšnjega regulativnega obdobja, saj je bila višina WACC v prejšnjem regulativnem obdobju določena izključno za obdobje od 2016-2018. Toženka navaja, da ne gre za pravo retroaktivnost niti ni podana neprava retroaktivnost in da vsako pričakovanje še ni pričakovana pravica, kar pojasni. Obstoječa ureditev operaterjem sistema ne zagotavlja nespremenljivosti donosa, zato regulirani donos, kot je veljal v nekem regulativnem obdobju, ne more predstavljati njihove pričakovane pravice. Glede očitka, da se je toženka odločila za izračun stopnje donosa, ki je bil najnižji, navaja, da izhaja na strokovnih temeljih z upoštevanjem vseh zahtev iz 250. člena in 251. člena EZ-1 ter usmeritev splošno uveljavljene regulativne prakse ostalih energetskih regulatorjev. V zvezi z navedbo tožnika, da je bila izvedena študija »Analiza možnih metodoloških pristopov« nepotrebna, poudarja, da ima kot regulativni organ odgovorne naloge, katerih učinki vplivajo na različne deležnike ter, da pri tem sama presoja, katere aktivnosti je treba izvesti za razrešitev ugotovljenih pomanjkljivosti regulacije. Pri določitvi WACC gre za sprejeto strokovno stališče agencije, kar je ugotovilo tudi sodišče. V postopku izdaje izpodbijane odločbe je toženka ravnala v skladu z veljavnim aktom in pravilno ugotovila dejansko stanje ter v postopku pred in po sprejemu Akta o metodologiji/2018 opravila vsa potrebna dejanja in posredovala vsa potrebna pojasnila za zakonit sprejem akta. Področja v VI. točki tožbe se ne nanašajo na materialno pravilnost izpodbijane odločbe, temveč na postopek izdaje odločbe o določitvi presežka omrežnine za leto 2017 in postopek sprejema ter posledično presoje Akta o metodologiji/2018. Tožnik ni zahteval ponovnega pregleda tega akta v skladu s 410. členom EZ-1. S tem ni izkoristil vseh ustreznih pravnih sredstev, ki jih je imel na voljo. Glede novih nalog, ko tožnik navaja, da je bila kršitev 50. člena Akta o metodologiji/2015 že pravnomočno razsojena njemu v prid, in da bi odprava Soglasja 2018 in ponovno odločanje tožnika postavila v boljši položaj, in sicer za 535.702,55 EUR, za kolikor je spremenil podatke 3. 1. 2020, toženka pojasni, da to ni predmet tega postopka. Glede stroškov koncesijskih dajatev, stroškov dela, stroškov zavarovanja in očitkih kršitve členov 250, 251, 255 in 216 EZ-1, da je toženka te stroške zamejila na njihovo vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14 in s tem tožnika postavila v slabši premoženjski položaj, ki bi se z odpravo izpodbijane odločbe izboljšal, se ti očitkov nanašajo na tožnikovo nestrinjanje z Aktom o metodologiji/2018 in ne na pravilnost ugotovitve dejanskega stanja, zato vsebina te točke ni predmet tega postopka. Sicer pa je tožniku že v odgovorih na pripombe k predlogu Akta o metodologiji/2018 v javni obravnavi pojasnila, zakaj višine navedenih stroškov ni zamejila na njihovo vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14 (kot napačno navaja tožnik), ampak na njihovo načrtovano vrednost za leto 2018 iz izdanega soglasja za regulativno obdobje 2016-18. To soglasje pa je že postalo dokončno in pravnomočno.

28. Zamejitev priznavanja NSDV omogoča tožniku pokrivanje nujno potrebnih stroškov. Zavrača navedbe tožnika, da je kršila EZ-1, ko naj bi brez obrazložitve retroaktivno fiksirala raven stroškov v regulativnem okviru 2019-21 na obdobje 2012-14, saj je višino navedenih stroškov zamejila na njihovo načrtovano vrednost za leto 2018 iz soglasja toženke k regulativnemu okviru, tarifnim postavkam za omrežnino in tarifnim postavkam za ostale storitve za regulativno obdobje 2016-18 (16. člen Akta o metodologiji/2018) in ne na njihovo vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14 ter, da se trditve tožnika nanašajo na njegovo nestrinjanje z Aktom o metodologiji/2018, zato vsebina te točke ni predmet tega postopka, kar pojasni. Agencija navaja, da ne gre za nov, spremenjen način določanja NSDV, saj so bili od začetka regulacije tovrstni stroški, s katerimi tožnik krije stroške tekočega vzdrževanja, zamejeni v skladu z EZ-1. V Aktu o metodologiji/2018 so zamejeni na višino NSDV, ki je določena za leto 2018, kar pomeni, da tožnik v regulativnem obdobju 2019-21 nadaljuje poslovanje z višino NSDV, s katero je moral poslovati že v letu 2018. Posledično ta sprememba v regulativnem obdobju 2019-21 bistveno ne spreminja pogojev poslovanja, kot to navaja tožnik. To od tožnika ne zahteva bistvene prilagoditve v načinu poslovanja, kolikor bi tožnik v regulativnem obdobju 2016-18 posloval z NSDV, ki jih je določila regulacija. Posledično bi brez posebnih prilagoditev v načinu poslovanja z enako višino NSDV lahko posloval tudi v RO2019-21. Tako pa je tožnik v RO2016-18 posloval z višjimi NSDV kot zahtevanimi z regulacijo in pričakoval, da bodo višji stroški priznani v RO2019-21. Višji realizirani NSDV kot priznani z regulacijo so v celoti posledica stroškov tožnika, ki jih regulacija ne priznava (niso nujno potrebni za opravljanje tovrstne dejavnosti) in stroškov iz naslova stroškovne neučinkovitosti, ki jih skladno z 250. členom EZ- 1 in metodologijo odjemalci z omrežnino niso dolžni pokrivati. Vir za pokrivanje tovrstnih stroškov je reguliran donos na sredstva (tretji odstavek 251. člena EZ-1). Navedba tožnika, da je toženka »opustila dolžno ravnanje«, ker ni določila novih faktorjev učinkovitosti skladno s četrtim odstavkom 251. člena EZ-1, ampak je uporabila zgodovinske iz obdobja 2012-14, ne drži. Navaja 20. člen metodologije glede načina določitve faktorja učinkovitosti. Toženka je na podlagi četrtega odstavka 253. člena EZ-1 25. 4. 2018 izdala odločbo, s katero je določila faktorje učinkovitosti za posamezno leto regulativnega obdobja 2019-21, ki je postala pravnomočna 28. 5. 2018. Gre za ločen postopek in je tožnik imel možnost izkoristiti pravno varstvo po 418. členu EZ-1, kar ni storil in to ni predmet tega postopka. Po stališču toženke o retroaktivnosti načina določanja NSDV v regulativnem obdobju 2019-21 ni moč govoriti, kar pojasni, kar je odločilo tudi sodišče v navedeni sodbi in da z metodologijo, ki velja od 31. 3. 2018, ni bilo poseženo v že pridobljene pravice tožnika, saj prvo regulativno obdobje po tem aktu traja od 1. januarja 2019 do 31. decembra 2021 (66. člen). Toženka se tudi ne strinja z navedbami tožnika, da je utrpel poslovno škodo, ker se je zanašal, da bodo višje realizirani NSDV kot priznani z regulacijo v obdobju 2015-17 povrnjeni v obdobju 2019-21, kar pojasni. Operaterji distribucijskega sistema izvajajo gospodarsko javno službo in niso na trgu in regulator skrbi za njihovo stroškovno učinkovito poslovanje. Odjemalci z omrežnino pokrivajo samo tiste stroške, ki so nujno potrebni za izvajanje tovrstne dejavnosti. Zato operaterji ne morejo pričakovati, da se splošni akti agencije ne bodo spreminjali. Toženka se ne strinja z zahtevo tožnika, naj sodišče odloči o regulativnem okviru in postavkah omrežnine na podlagi podatkov tožnika iz vloge z dne 3. 1. 2020, saj ti ne izkazujejo upravičenih stroškov, skladnih z Aktom o metodologiji/2018 in EZ-1. Sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne.

29. V pripravljalni vlogi z dne 2. 12. 2020 tožnik navaja argumente, s katerimi pojasnjuje svoje nestrinjanje z odgovorom toženke na tožbo in prilaga dodatno pravno mnenje Inštituta za javno upravo z dne 16. 11. 2020, s katerim dodatno podkrepi svoje argumente. Glede nedovolitve spremembe zahteve med drugim navaja, da so napačne trditve toženke, da je bila njena prisila upravičena. Glede prepovedi sprememb zahtevka v ponovljenem postopku navaja med drugim, da je edini možni način, da operater doseže v ponovljenem postopku uresničitev sodbe sodišča, da toženki predloži nov izračun NSDV, v katerem se nezakonita določba 16. člena metodologije ter nezakonite določbe WACC ne upoštevata. Med drugim navaja, da mora biti sprememba dovoljena, saj se opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja. Materialni rok iz prvega odstavka 254. člena EZ-1 je določen za vložitev zahteve, ne pa z usklajevanjem podatkov po sodbi upravnega sodišča. Gre za iste bistvene sestavine dejanskega stanja in isti zahteve. Gre za odstop od načela vezanosti upravnega organa na pravno mnenje sodišča in napotkov sodišča glede uporabe materialnega prava; toženka polemizira s sodiščem in argumentira, da se je sodišče zmotilo, kar ni sprejemljivo. V novejši sodni praksi je vezanost organa na pravno mnenje sodišča tako rekoč absolutna. Nezakonitost 16. člena metodologije je v tem, da so za izhodišče določeni načrtovani NSDV iz zadnjega leta predhodnega regulativnega obdobja, ne pa, kot v prej veljavnih aktih, dejansko realizirani upravičeni stroški iz prejšnjega obdobja, kot izhaja iz pravilne uporabe 250. člena EZ-1. Toženka ne pove, v čem je novo materialno pravno stanje drugačno od tistega, na podlagi katerega je odločalo sodišče. Poudarja, da metodologija niso pravila stroke, temveč gre za pravna pravila, vsebovana v splošnem aktu za izvrševanje javnih pooblastil. Višina in vrsta upravičenih stroškov nista strokovno vprašanje, ampak vprašanje skladnosti z EZ-1, ki določa, da morajo biti upravičeni stroški pokriti. Glede vsebinskih razlogov za potrebo po zadržanem sodnem nadzoru toženke, tožnik meni, da ne gre za omejen ali zadržan sodni nadzor, pač pa za razlago nedoločenih pravnih pojmov, pri katerih sodišče presoja njihovo razlago, le kolikor se pojavi upravičen dvom v pravilnost razlage, ki jo daje sektorski regulator, ter da 16. člen metodologije ne vsebuje nobenega nedoločenega pravnega pojma, ki bi ga bilo treba razlagati, določa pa ureditev, ki določa uredite, ki je očitno neskladna s četrtim odstavkom 250. člena EZ-1. Za razumevanje tega pa ni potrebno posebno strokovno znanje, če je izhodišče za oblikovanje načrtovanih NSDV v naslednjem obdobju obseg načrtovanih NSDV v prejšnjem obdobju, ne pa dejansko realiziranih upravičenih stroškov NSDV. Ureditev je taka, da ne bodo nikdar povrnjeni vsi letni upravičeni stroški operaterja. Gre za razlago nedoločenih pravnih pojmov v katero se sodišče spušča, če nastane upravičen dvom v njeno pravilnost. Glede širokega obsega zakonskih pooblastil toženke in široko polje diskrecije, navaja, da je toženka presegla zakonski okvir, kar je ugotovilo sodišče. Sodišču ni treba upoštevati celovite regulacije, sme opazovati posamezno določbo metodologije in z institutom exceptio ilegalis zavrniti njeno uporabo. Toženka nima izvorne pristojnosti, saj so ji vse pristojnosti kot nosilcu javnih pooblastil izvedene iz zakona in sodišče ni poseglo v načelo delitve oblasti. Glede očitkov toženke v zvezi z neustreznim postopanjem sodišča pri presojanju zakonitosti 16. člena metodologije, tožnik meni, da se z ugotovitvijo, da v primeru, da so dejanski upravičeni stroški, zaradi nalog, ki jih predpisuje zakonodaja, višji kot načrtovani, je ta člen neustrezen, saj načrti niso vedno enaki dogodkom, ki sledijo. Toženka bi se lahko oprla na pravilo, ki je veljalo v Aktu o metodologiji/2015. Glede materialnopravne pravilnosti odločitve tožnik navaja, da toženka napačno razlaga 37. točko sodbe. Glede očitka toženke o nesklepčnosti tožbe in da uveljavljeni stroški niso upravičeni, tožnik navaja, da je priglasil samo nujne stroške in tiste, ki so v skladu z EZ-1 in zakonitimi podzakonskimi predpisi. Tožnik je vrsto in višino stroškov (presežek, WACC ter NSDV) pravilno prijavil, kar pojasni (stran 20 in 21). Tožnik je s prikazanimi stopnjami rasti uporabnikov in količin utemeljeval neustreznost predpostavke toženke o nespremenjenem odjemu in strukturi odjemalcev, ne pa dviga NSDV. Tudi ocena, ki jo navaja toženka (stran 23 izpodbijane odločbe), da bi bilo v naslednjem regulativnem obdobju 2022-24 potreben približno 20 % dvig tarifnih postavk, je napačna, saj to ni mogoče zaradi 17. člena metodologije, ki omejuje dvig omrežnine za največ 3 odstotne točke. Glede TPSK (WACC) meni, da bi sodišče moralo presojati ne samo višino WACC, v katero se ni hotelo spuščati, ampak tudi postopek, po katerem je agencija prišla do navedene višine WACC, saj pri izbiri metodologije ne gre za strokovna vprašanja in da ni del Akta o metodologiji/2018. Sodišču predlaga, da upošteva tudi nove argumente glede določanja višine WACC ter upošteva argumente iz pravnega mnenja iz aprila 2019 ter 17. 8. 2020 ter Poročila in recenzijo Študije izračuna WACC z dne 8. 7. 2019, ki kažejo, da je WACC nezakonit in da je bil sprejet po postopku, ki kaže na nestrokovnost toženke. Ne držijo navedbe toženke v odgovoru na tožbo, da se način določitve WACC iz Akta o metodologiji/2015 v primerjavi z Aktom o metodologiji/2018 ni spremenil, saj je v sedanjem regulativnem obdobju WACC bistveno manjši. Res je, da se ureditev načina določitve WACC ni spremenila, zato ker je toženka opustila, da bi način določitve WACC uredila v metodologiji, saj ni jasno, kako se določi konkreten uporabljen WACC in s tem reguliran donos. Študija, ki se v prilogi 2 nanjo sklicuje Akt o metodologiji/2018, ni del tega akta, kar pomeni, da ni skladen z drugo alinejo tretjega odstavka 251. člena EZ-1, vendar ga tožnik ne more izpodbijati. Glede razmerja med javnim in zasebnim interesom navaja, da javni interes ne sme vedno in v vsakem primeru prevladati nad zasebnim in da mora zakon zagotoviti ustrezno ravnotežje, toženka pri določanju in izvajanju regulacije pa mora temu slediti in ne potrebuje širokega polja lastne presoje. Iz argumentacije toženke je razvidna težnja, da v okviru regulacije preveč upošteva javni interes na škodo operaterjev. To v kontekstu WACC pomeni, da toženka ne sme v tolikšni meri upoštevati javni interes, ki je v tem, da je WACC in s tem reguliran donos operaterja čim manjši, s čimer poseže tudi lastninsko pravico operaterjev iz 33. člena Ustave. Uveljavljanje pravice iz 40. člena EZ-1 ni procesna predpostavka za vložitev upravnega spora, zato ni res, da bi moral tožnik uveljavljati nezakonitost Akta o metodologiji/2018 že v času sprejemanja, kot navaja toženka. Tožnik se ne strinja z navedbami toženke, da ni prišlo do retroaktivnosti pri določbah Akta o metodologiji/2018, ampak trdi, da je do retroaktivnosti prišlo, kar pojasni (strani 26 do 30 pripravljalne vloge). Med drugim navaja, da je Akt o metodologiji/2015 pri določitvi upošteval povprečno vrednost realiziranih upravičenih stroškov zadnjih treh pred zadnjim letom prejšnjega regulativnega obdobja, torej je upošteval dejanske realizirane NSDV v zadnjih treh letih, Akt o metodologiji/2018 pa upošteva njihove vrednosti iz regulativnega okvira za zadnje leto preteklega regulativnega obdobja. Te vrednosti niso dejanske vrednosti v preteklem obdobju, pač pa načrtovane vrednosti, ki so po navedenih pravilih določitve NSDV iz 16. člena Akta o metodologiji/2015 temeljile na dejanskih NSDV iz še prejšnjega regulativnega obdobja 2012-14. Gre za sprenevedanje toženke, ki se sklicuje na načrtovano vrednost stroškov za leto 2018, čeprav ve, da so bili ti stroški izračunani kot triletno povprečje dejanskih stroškov v obdobju 2012-14, s prilagoditvami. Tudi trditev, da so bili ti stroški zamejeni, kaže na zavajanje toženke, saj so bili vedno povrnjeni v naslednjem regulativnem obdobju in v tem smislu niso bili zamejeni. Med drugim navaja, da je bila pravna posledica dejanskih realiziranih in upravičenih NSDV po Aktu o metodologiji/2015, da operater pridobi pravico, da te upravičene NSDV dobi povrnjene v naslednjem regulativnem obdobju, novi Akt o metodologiji/2018 pa tega ne omogoča, saj načrtovane NSDV v prihodnjem obdobju veže zgolj na načrtovane stroške v prejšnjem obdobju. Ta učinek predstavlja 3 mio EUR izgube. Res sicer veljajo njegove določbe za naprej, vendar navezujejo pravne posledice na pravno relevantna dejstva, ki so bila zaključena že pred uveljavitvijo Akta o metodologiji/2018 in gre za pravo retroaktivnost, ki je po drugem odstavku 155. člena Ustave le izjemoma dovoljena, za kar pa v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji. Tožnik je svoje argumente glede drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji/2018 že uveljavljal v zadevah I U 108/2020 ter I U 109/2020. Toženka je kljub napotkom sodišča izdala popolnoma enaki odločbi. Tožnik je te argumente navedel v tem upravnem sporu, ker so določeni podatki, torej presežek omrežnine, bistveni za odločitev sodišča v sporu polne jurisdikcije. Glede stroškov koncesijkih dajatev, stroškov dela in stroškov zavarovanja poudarja, da stroški niso zamejeni na načrtovane stroške iz leta 2018, temveč na njihovo vrednost iz regulativnega obdobja 2012-14. Res je toženka zamejila višino načrtovanih NSDV v regulativnem obdobju 2019-21 na načrtovane NSDV v letu 2018, vendar toženka ne omeni, da so načrtovani NSDV v vsakem obdobju 2016-18 temeljili na dejanskih upravičenih stroških v zadnjem (predhodnem) celotnem regulativnem obdobju, to je 2012-14. Tožnik tudi ponovno navaja, da se pojmovanje toženke o nujnih stroških, ne pokriva s stroški, ki jih zahtevajo opravila določena v predpisih. Tako ti nepriznani stroški zajedajo v donos tožnika in ostalih operaterjev, kar je v nasprotju z EZ-1. 30. Toženka v pripravljalnih vlogah z dne 28. 1. 2021, 15. 6 2021, 19. 6.2021, tožnik pa v pripravljalnih vlogah z dne 14. 5. 2021, 17. 5. 2021 in 8. 11. 2021 pojasnjujeta svoja stališča in argumente, ki jih sodišče zaradi obsežnosti posebej ne povzema.

31. Tožnik je v vlogi 16. 6. 2022 po pozivu sodišča skladno z 279.a Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) sodišča sporočil, da se odpoveduje izvedbi glavne obravnave v predmetni zadevi in da naj sodišče odloči na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazil. 32. Tožba ni utemeljena.

33. Sodišče se najprej opredeljuje do tožbenih ugovorov, da toženka v ponovnem postopku ni odločila skladno z napotki Upravnega sodišča RS v sodbi I U 135/2019 z dne 17. 10. 2019. Iz navedene sodbe med drugim izhaja, da je sodišče ugotovilo, da je ureditev iz 16. člena Akta o metodologiji/2018 (v nadaljevanju tudi metodologija) v nasprotju s četrtim odstavkom 250. člena ter prvim in drugim odstavkom 251. člena EZ-1, zato je v skladu z exceptio illegalis zavrnilo uporabo te določbe (točka 38 navedene sodbe) kot materialno podlago v postopku odločanja o soglasju k regulativnemu okviru.

34. Predmet preizkusa v tem upravnem sporu je odločitev toženke v ponovnem postopku, v katerem toženka ni dovolila spremembe zahteve tožnika za izdajo soglasja k regulativnemu okviru, k tarifnim postavkam omrežnine in k tarifnim postavkam za ostale storitve za geografsko območje, kot je navedeno, za regulativno obdobje 2019-21, vložene 3. 1. 2020 (točka 1 izreka sklepa) in izdala soglasje k regulativnemu okviru in k tarifnim postavkam omrežnine za navedeno geografsko območje kot ga je (oz. jih je) za navedeno regulativno obdobje določil tožnik, v višini, kot je navedena (točki 1 in 2/a, b, c in d izreka).

35. Iz obrazložitve izpodbijane odločitve izhaja, da je toženka kot materialno podlago za odločitev uporabila poleg določb EZ-1 in določb metodologije, kot jih navaja, med drugim uporabila tudi določbo 16. člena metodologije, za kar je pojasnila razloge. Toženka pojasnjuje in navaja argumente, iz katerih izhaja zaključek, da gre pri uporabi metodologije za pravila stroke, za katere sprejem in razlago je pristojna agencija in glede katerih je sodna presoja zadržana. Toženka v obrazložitvi izpodbijane odločitve podrobno pojasni svojo vlogo sektorskega regulatorja in temeljnih načel regulacije v skladu z EZ-1 in Direktivo 2009/73/ES (v nadaljevanju tudi direktiva), ki sloni na metodi reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin, ki operaterjem distribucijskega in prenosnega zemeljskega sistema omogoča pokrivanje vseh letnih upravičenih stroškov, ki jih na podlagi zakonskega pooblastila in v skladu z direktivo določi agencija na podlagi kriterijev, ki jih opredeli v splošnem aktu. Toženka pojasni, da so v ospredju regulacije trga, ki jo izvaja agencija, ekonomske kategorije, kot so stroškovna učinkovitost, reguliran donos, faktor učinkovitosti, upravičeni stroški amortizacije itd. in da je predpisovanje metodologije za določitev regulativnega okvira s strani agencije v funkciji teh ekonomskih kategorij (kamor sodi tudi predpisovanje vrst upravičenih stroškov, kriterijev za njihovo ugotavljanje in način njihovega določanja) ter spodbujanja učinkovitosti operaterjev sistema in uporabe sistema. Toženka se pri svoji odločitvi sklicuje na opredelitev pojma upravičenih stroškov iz obrazložitev posameznih členov EZ-1 iz Poročevalca DZ8, iz katere izhaja, da upravičenih stroškov, ugotovljenih na podlagi metodologije, ni mogoče enačiti s stroški, ki jih operater sistema izkazuje v poslovnih knjigah. Toženka pojasnjuje razloge, iz katerih izhaja, da pojem _„realizirani upravičeni stroški“_, ki ga sodišče tolmači v navedeni sodbi, nima podlage v EZ-1 in ki se v regulaciji ne uporablja, ter da v ponovnem postopku odločitve brez uporabe metodologije toženka ne more sprejeti, saj EZ-1 direktno napotuje na metodologijo in sam teh strokovnih vprašanj ne ureja. Z navedenim pa se strinja tudi sodišče. 36. Po drugem odstavku 250. člena EZ-1 agencija s splošnim aktom predpiše metodologijo za določitev regulativnega okvira na način, ki spodbuja učinkovitost operaterjev sistema in uporabe sistema. Po drugi alineji tretjega odstavka 250. člena EZ-1 agencija s splošnim aktom podrobneje predpiše vrste upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, kriterije za njihovo uveljavljanje in način njihovega določanja. To tudi po presoji sodišča pomeni, tako kot navaja toženka v svoji obrazložitvi, da EZ-1 upravičenih stroškov ne določa in da zakon ureditev prepušča agenciji v metodologiji. Sodišče sledi stališču toženke, da pojma _„dejanski upravičeni stroški“_ in _„realizirani upravičeni stroški“_ nista merili ali podlaga po četrtem odstavku 250. člena EZ-1 za določitev regulativnega okvira ali omrežnine. Da upravičenih stroškov ni mogoče enačiti z realiziranimi izhaja tudi iz tretjega odstavka 251. člena EZ-1, ki med drugim določa, da če operater posluje s stroški, ki so višji kot upravičeni, razliko krije iz priznanega reguliranega donosa na sredstva. Iz drugega odstavka 250. člena EZ-1 izhaja, da ima agencija zakonsko pooblastilo za izdajo splošnega akta, s katerim med drugim, podrobneje predpiše kriterije za določitev elementov regulativnega okvira, način izračuna elementov elementov regulativnega okvira, način izračuna elementov regulativnega okvira, vrste upravičenih stroškov, kriterije za ugotavljanje upravičenih stroškov in način za določanje upravičenih stroškov.

37. Sodišče se strinja s toženko, da je potrebno določbo četrtega odstavka 250. člena EZ-1, ki obravnava metodo regulacije, upoštevati skupaj z določbo 251. člena EZ-1, ki obravnava „upravičene stroške operaterja sistema“ in da je metodologija, ki temelji na načrtovanih upravičenih stroških, skladna s prvim odstavkom 253. člena EZ.9 V skladu z drugim odstavkom 253. člena EZ-1 lahko operater s soglasjem agencije regulativni okvir, tarifne postavke omrežnine in tarifne postavke za ostale storitve določi izključno v skladu s splošnima aktoma iz 250. člena in 256. člena EZ-1, kot pravilno poudarja toženka v svoji obrazložitvi.

38. Sodišče sledi argumentom toženke, ki jih je pojasnila v obrazložitvi izpodbijane odločitve glede razlogov za odstop od stališča in napotka sodišča in glede obstoja pravne podlage za ponovno odločitev z uporabo 16. člena Akta o metodologiji/2018, ki jo sodišče, tako kot toženka, razume kot pravila stroke in strogo ekonomsko kategorijo v funkciji regulacije trga. Ob takšnem stališču, da gre v primeru uporabe navedene metodologije za pravila stroke, pa je glede na sodno prakso, ki se nanjo pravilno sklicuje tudi toženka, sodna presoja zadržana.

39. Glede na povedano, kot izhaja tudi iz razlogov iz obrazložitve izpodbijanega akta, sodišče sodi, da v obravnavanem primeru glede na razloge, kot jih navaja toženka, ki jim sodišče sledi, da gre v primeru metodologije za pravila stroke, ki jih je toženka izdala na podlagi pooblastila EZ-1, ki ga tudi ni prekoračila. Po presoji sodišča je toženka v zadostni meri in argumentirano pojasnila razloge, zaradi katerih je v ponovnem postopku izdaje soglasja k regulativnemu okviru tožnika uporabila med drugim tudi določbo 16. člena metodologije, na katero napotuje EZ-1. Sodišče sodi, da je v obravnavani zadevi toženka materialno pravo pravilno uporabila in da je tudi pojasnila razloge, s katerimi se strinja tudi sodišče glede odstopa od obveznih napotkov sodišča glede uporabe materialnega prava, zato sodišče ne sledi razlogom tožbe, da gre za kršitev procesnega prava in neutemeljen odstop od napotka sodišča v konkretni zadevi.

40. Po presoji sodišča je toženka materialno pravo, ki se nanj sklicuje, to so določbe EZ-1 in Akt o metodologiji/2018, pravilno uporabila in sodišče sledi njeni razlagi navedenih pravil stroke in sodni praksi, da je sodni nadzor nad tem, katera od več eventualno možnih razlag pravil stroke je pravilna, zadržan in pride v poštev le, če nasprotna stran vzbudi dvom v pravilnost uporabljenih pravil stroke, kar pa ni obravnavani primer.

41. Toženka je v izpodbijanem sklepu pojasnila razloge, na podlagi katerih ni dovolila spremembe zahteve za izdajo soglasja k regulativnemu okviru k tarifnim postavkam omrežnine in k tarifnim postavkam za ostale storitve za v tej zadevi obravnavano geografsko območje za navedeno regulativno obdobje 2019-21, s čimer se sodišče strinja. Toženka z izpodbijanim sklepom ni dovolila spremembe zahteve OMR19-21 tožnika z dne 3. 1. 2020 na pravni podlagi tretjega odstavka 133. člena ZUP10, ker se zahteva tožnika z dne 3. 1. 2020 ne nanaša na iste bistvene sestavine dejanskega stanja, kot v vlogi z dne 13. 7. 2018 (elektronsko) oz. 16. 7. 2018 (po pošti) in iz razloga, ker v ponovljenem postopku (za kar v obravnavani zadevi gre) spremembe zahtevka niso dovoljene, pri čemer navaja tudi materialno podlago prvega odstavka 254. člena EZ-111, po katerem sprememba zahtevka v tej fazi postopka ni dovoljena, ker je vložena po izteku zakonsko določenega roka. Sodišče se z razlogi, s katerimi toženka zavrne spremembo zahtevka, strinja. Tudi po presoji sodišča v ponovnem postopku stranka ne more spreminjati zahtevka, glede katerega je zadeva vrnjena v ponoven postopek. Prav tako ni pravne podlage za vložitev zahtevka po roku iz prvega odstavka 254. člena EZ-1, saj gre za materialni rok. V zadevi pa ni sporno, da je tožnik v ponovnem postopku v zahtevi OMR19-21, ki jo je vložil 3. 1. 2020, navedel nove vhodne podatke (o višini presežka omrežnine, NSDV in WACC) ter zato tudi po presoji sodišča ne gre za iste bistvene sestavine dejanskega stanja, kot napačno meni tožnik.

42. Razlogi tožbe, da toženka s tem, ko šteje vlogo 03/20 z dne 3. 1. 2020 oz. OMR19-21 z dne 3. 1. 2020 kot nedovoljeno, v resnici izničuje učinek sodnega varstva, niso utemeljeni, saj je toženka pojasnila razloge, zaradi katerih je po presoji sodišča v ponovljenem postopku pravilno uporabila materialno pravo, zato ne gre po že povedanem za kršitev pravil postopka zaradi izpodbijane odločitve, kot jo je sprejela, ki ne sledi v celoti napotkom iz sodbe sodišča, glede na določbo petega odstavka 64. člen ZUS-1. Kot je sodišče že pojasnilo v zgornjih točkah obrazložitve te sodbe, je po presoji sodišča toženka v izpodbijani odločbi argumentirano pojasnila svoje stališče, da gre v primeru obravnavane metodologije za pravila stroke, s čimer se sodišče strinja, in glede na tako sprejeto stališče gre zato po presoji sodišča v obravnavani zadevi za drugačno pravno (in dejansko) situacijo (kot v zadevi I U 135/2019), ko je glede razlage pravil stroke sodna presoja zadržana. To pa konkretno pomeni, da sodišče pri preizkusu izpodbijane odločbe glede razlage in vprašanja pravilnosti metodologije sledi razlogom toženke, kot sektorskega regulatorja. Pri tem sodišče poudarja, da sodišče v tej zadevi odloča neodvisno in pri svoji oceni ni vezano na razloge, ki izhajajo iz navedene sodbe, saj vezanost na napotke sodišča po 64. členu ZUS-1 velja za upravni organ.

43. Predmet preizkusa v tem postopku je po povedanem izpodbijana odločba, v kateri je toženka, drugače kot v prvotni odločbi, pojasnila svoje stališče, da gre v primeru razlage metodologije za strokovna vprašanja in pravila stroke glede finančne regulacije, s čimer se sodišče strinja. Zato se sodišče ne opredeljuje glede vprašanja, ali je, med drugim 16. člen metodologije (pa tudi 31. člen) nezakonit, kot navaja tožba, saj gre v tem primeru za zadržano presojo sodišča, kakor tudi, glede na to, da gre za strokovna pravila, glede očitkov glede primernosti podzakonske ureditve z vidika strokovnih rešitev v metodologiji (kot tudi WACC), ker naj bi po stališču tožbe NDSV (in tudi WACC) morali biti drugače urejeni, kot jih je toženka uredila v metodologiji. Ker gre za pravila stroke se sodišče do vprašanja, ali je toženka primerno uredila NSDV v 16. členu metodologije, po povedanem ne opredeljuje, saj je sodna presoja glede strokovnih pravil zadržana. Enako kot navedeno, velja, tudi glede očitka tožnika glede prenizko določene stopnje reguliranega donosa na sredstva oz. t.i. TPSK/WACC v povezavi ureditvijo v metodologiji oziroma 31. členom, priloga 2 in ker gre po presoji sodišča za pravila stroke, sodišče sledi razlogom toženke glede ureditve tega strokovnega vprašanja, kot je določeno v metodologiji in se v presojo strokovnosti ugotovljenega TPSK/WACC, ki je bil uporabljen v konkretnem primeru skladno z metodologijo, ne spušča, saj tožnik ni vzbudil utemeljenega suma, da bi sodišče podvomilo v pravilnost takšne ureditve, kot je navedena v metodologiji.

44. Glede na povedano, tožbene navedbe, da je v konkretnem primeru, ker toženka ni v ponovnem postopku odločila v skladu z napotki sodišča glede uporabe materialnega prava, tožniku izničen učinek sodnega varstva, niso utemeljene, saj tožnik po presoji sodišča s tem zatrjuje, glede na zavzeto stališče v obravnavani zadevi, kot ga je sodišče pojasnilo v zgornjih točkah obrazložitve te sodbe, da bi moral organ ravnati napačno, zato sodišče te tožbene navedbe zavrača. 45. Sodišče v tem postopku o zadevi odloča glede na razloge, ki izhajajo iz obrazložitve izpodbijanega akta, neodvisno od predhodne sodne odločitve v tej zadevi, saj obveznost ravnati skladno z napotki sodišča iz navedene sodbe po že povedanem velja za upravni organ, sodišče ob preizkusu odločbe, izdane v ponovnem postopku pa nanj ni vezano. Ob razlogih, kot jih navaja toženka glede nedovoljene spremembe zahtevka, s katerimi se sodišče strinja, pa tudi niso relevantni razlogi tožnika, s katerimi pojasnjuje spremembo zahtevka, sklicujoč se direktno na sodbo upravnega sodišča I U 135/2019, saj navedena sodba ni predmet tega postopka. Sodišče namreč preizkuša izpodbijano odločitev glede razlogov, kot so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe in ne v okviru razlogov, ki jih je dalo sodišče v predhodnem postopku organu, zato tožnik v tem postopku ne more biti uspešen s sklicevanjem na razloge navedene sodbe.

46. Po presoji sodišča, v obravnavanem primeru, ko gre za pravila stroke, kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, tožniku ni kršena pravica do sodnega varstva oziroma ta pravica ni izničena, kot meni tožnik, saj je v konkretnem primeru sodišče pojasnilo, da sledi argumentiranim razlogom toženke, da gre pri metodologiji in njeni razlagi za pravila stroke. Glede sodne presoje v tem primeru je ta zadržana, kar izhaja iz ustaljene sodne prakse, ki jo pravilno navaja tudi toženka. To pa pomeni, mora imeti v dvomu odločilno vlogo pri njihovi razlagi prav sektorski regulator in pride v poštev le v omejenem obsegu šele tedaj, če tožeča stranka vzbudi upravičen dvom v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravil12. Ob takem stanju stvari, ko gre za razlago strokovnih vprašanj oziroma pravil stroke, kar kot rečeno je metodologija, v kateri je toženka uredila regulacijo trga skladno s pooblastili EZ-1, sodišče sledi njeni razlagi metodologije in zato kot neutemeljene zavrača razloge tožbe glede nepravilne materialnopravne podlage za določitev NSDV in WACC. V obravnavanem primeru so za tožnika sporna strokovna vprašanja, ki se tičejo regulacije trga, za katerih razlago je pristojen sektorski regulator in je glede njih sodna presoja zadržana.

47. Tožnikove navedbe, da gre za izsiljevanje podatkov s strani toženke, ker je toženka neprestano zahtevala spremembe in dopolnitve, pri čemer navaja, da so v smislu 254. člena EZ-1 za neposlušnost operaterjev zagrožene visoke globe, sodišče zavrača. Uporaba besed: „...operater distribucijskega sistema mora...“, „...ponovno uskladi zahtevo OMR19-21“, „...ustrezno uskladi zahtevo OMR 19-21 z metodologijo za določitev regulativnega okvira“, ki jih navaja tožba, po presoji sodišča ne pomeni izsiljevanja, sicer pa sodišče tožbene navedbe tudi kot pavšalne zavrača, saj tožnik ne pojasni, katere določbe EZ-1 naj bi toženka na ta način kršila. Je pa pojasniti tožniku, kot navaja toženka tudi v odgovoru na tožbo, da ima toženka pooblastilo iz 139. člena ZUP, da lahko ves čas med postopkom ugotavlja dejansko stanje in izvaja dokaze o vseh dejstvih, pomembnih za izdajo odločbe, kar je toženka v obrazložitvi izpodbijane tudi pojasnila. Sodišče kršitev pravil postopka ne vidi, še manj prisile, kot meni tožnik, pri čemer toženka v odgovoru na tožbo utemeljeno navaja, da globe po petem odstavku 254. člen EZ-1, ki določa postopek za pridobitev soglasja agencije, niso namenjeni „neposlušnosti operaterjev,“ temveč za prisilno izvršitev začasne odredbe, če operater ne upošteva roka za izdajo nove zahteve za soglasje, kar pa ni obravnavani primer, in da v tem postopku izdaje soglasja po 253. členu EZ-1 ni mogoče izrekati glob.

48. Sklicevanje tožnika na stališča, ki ga povzema iz pravnega mnenje Inštituta za javno upravo z dne 6. 7. 2020 glede pravil stroke, ki postanejo del prava in odločitve Ustavnega sodišča RS U-I-250/00 glede pravne narave SRS kot splošnega pravnega akta, sodišče zavrača kot neprimerljiva za obravnavani primer, saj gre pri obravnavani metodologiji za konkreten primer strokovnih pravil in izračunov posameznih parametrov ekonomskih kategorij, ki so med seboj povezani, v okviru ekonomske regulacije monopolnega trga in za izrazito strokovna vprašanja (pravila stroke) in ne gre za abstraktni pravni akt, kar so po svoji naravi SRS. Hkrati sodišče dodaja, da pravno mnenje kot dokazno sredstvo tudi ni primerno.13 Pravna pravila namreč razlaga in uporablja sodišče samo in ne npr. drugi pravni strokovnjaki, odvetniki, inštituti za razlago prava, ipd. Navedbe, zaključki in argumenti iz pravnega mnenja so relevantni v okviru tožnikovih navedb, na katere je sodišče v obrazložitvi te sodbe odgovorilo in utemeljilo svojo pravno razlago relevantnih zakonskih določb. 49. Glede razlogov tožnika, da je bistvo celotne regulacije ugotavljanje odstopanj od regulativnega okvira, ki jih ureja 255. člen EZ-1, da se odstopanja ugotavljajo glede na „dejanske upravičene stroške“, česar po stališču tožbe ni mogoče razumeti drugače kot tiste stroške, ki jih je operater imel, pod pogojem, da so bili nujno potrebni za izvajanje nalog in da niso povzročeni s stroškovno neučinkovitim poslovanjem, sodišče navaja, da slednje ni predmet izpodbijane odločbe, saj se nanaša na presežke in primanjkljaje omrežnine, kar je stvar posebnega postopka pred agencijo, to pa ni obravnavani primer, zato se do tega posebej ne opredeljuje.

50. V tem postopku gre za izdajo soglasja toženke k regulatinemu okviru (in tarifnim postavkam), kot ga je določil tožnik, skladno s prvim odstavkom 250. člena EZ-1.14 Glede same vsebine izpodbijane odločbe (točki 1. in 2. izreka) pa v zadevi dejansko stanje ni sporno, da je toženka z izpodbijano odločbo izdala soglasje k regulativnem okviru in tarifnim postavkam, skladno z načrtovanimi elementi, kot jih je pred začetkom obravnavanega regulativnega obdobja določil tožnik sam v zahteva OMR19-21, ki je vložena 13. 7. 2018 oziroma z dopolnitvami 14. 12 2018. 51. Stališče tožbe, da pojem „pokritje vseh upravičenih stroškov“ iz četrtega odstavka 250. člena EZ-1 pomeni pokritje vseh dejanskih upravičenih stroškov po presoji sodišča ne drži tako, kot si to razlaga tožnik. Da pojma „dejanski upravičeni stroški“ in „realizirani upravičeni stroški“ nista merili po EZ-1 za določitev regulativnega okvira, temveč je skladno z EZ-1 to lahko samo metodologija in da upravičenih stroškov ni mogoče enostavno enačiti z izkazanimi (realiziranimi) stroški, je pojasnila toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe in sodišče se z njenimi razlogi strinja (primerjaj točko 36 obrazložitve te sodbe). Agencija je v metodologiji skladno s tretjim odstavkom 250. člena EZ-1 na podlagi pooblastila iz drugega odstavka tega člena EZ-1 podrobneje predpisala kriterije za določitev elementov regulativnega okvira, način izračuna elementov regulativnega okvira, vrste upravičenih stroškov, kriterije za ugotavljanje slednjih in način za njihovo določanje, kar je med drugim opredelila v 16. členu metodologije. V navedeni določbi metodologije je opredelila način določanja upravičenih NSDV, ki se pokrivajo z omrežnino, pri čemer je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila, da metoda regulacije in regulatorni okvir distribucijskega sistema zemeljskega plina v skladu z 250. členom in 251. členom EZ ter metodologijo (4. in 5. člen) temeljita na metodi reguliranega letnega prihodka, ki je namenjen pokrivanju samo upravičenih stroškov (vključno z reguliranim donosom na sredstva) in s tem na zamejevanju stroškov. Sodišče se strinja z razlogi toženke, da je stališče tožnika, da vsi realizirani stroški predstavljajo stroške, ki so nujno potrebni za izvajanje nalog tožnika in na podlagi tega z regulacijo priznane upravičene stroške, v nasprotju z komentarjem zakonodajalca pri sprejemanju EZ-1. Po povedanem tožbeni očitek, da gre za nezakonito določanje višine upravičenih stroškov in posledično oškodovanje tožnika, ni utemeljen, saj sodišče glede strokovnih pravil sledi razlagi toženke, ki ima odločilno vlogo pri razlagi strokovnih pravil. Po že povedanem je sodna presoja glede teh očitkov glede razlage strokovnih vprašanj med drugim razlage, kaj so upravičeni stroški, ki jih po pooblastilu iz 250. člena EZ-1 določa agencija v metodologiji, sodna presoja zadržana, kar pomeni, da pride v poštev le v omejenem obsegu in šele tedaj, če tožeča stranka vzbudi upravičen dvom v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravil, kar pa po že povedanem ni obravnavani primer.

52. Po že zgoraj omenjenem, enako stališče, kot ga je pojasnilo na več mestih obrazložitve te sodbe, sodišče zavzema tudi glede očitkov tožnika o protipravnosti določitve WACC (oz. TPKS), ter da je toženka posegla v ustavno in zakonsko pravico do ustreznega donosa na vložena sredstva tožnika, ker se je oprla na nezakonito določbo metodologije (31. člen) in upoštevala prenizek WACC. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnik pri določitvi reguliranega donosa na sredstva skladno z 31. členom in prilogo 2 metodologije za določitev regulativnega okvira za RO19-21 upošteval v zahtevi OMR19-21 z dne 14. 12. 2018 tehtani povprečni strošek kapitala pred obdavčitvijo (TPSK) v višini 5,26 % (stran 27 obrazložitve), tožnik pa v tožbi zatrjuje, da je pravilna višina 8,07 %, kot je zahteval v spremembi zahteve 3. 1. 2020. Ne glede na že obrazloženo nedovoljenost spremembe zahtevka, kot je toženka pojasnila, in je sodišče njenim razlogom pritrdilo, kot je že zgoraj navedlo sodišče, so tožbeni razlogi, v katerih tožnik izpodbija višino WACC in polemizira primernost ureditve in očita njeno nezakonitost, neutemeljeni, ker gre v obravnavani zadevi za pravila stroke, glede teh pa gre razlaga primarno toženki kot sektorskemu regulatorju in je presoja sodišča (kot je že večkrat sodišče pojasnilo v tej sodbi) glede tega zadržana in še to le v primeru, če sodišču nasprotna stran vzbudi upravičen dvom v pravilnost uporabljenih pravil, po katerih je toženka določila višino WACC (oz. TPSK), kar pa ni obravnavani primer. Sodišče iz navedenih razlogov tudi ne sledi razlogom tožbe, da gre v obravnavanem primeru reguliranega donosa po 31. členu15 metodologije za omejitev lastninske pravice iz 33. člena Ustave in svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Po presoji sodišča ne gre za sporno ureditev omejevanja tožnikovega donosa v podzakonskem predpisu, saj zgolj regulacija donosa, ki ga je na podlagi pooblastila iz 250. člena EZ-1 uredila toženka v metodologiji, sama po sebi še ne pomeni neustavnega posega v lastninsko pravico, kot meni tožnik, saj ta njena pravica izhaja iz zakonskega pooblastila, ki ga po presoji sodišča ni prekoračila. Zato sodišče tovrstne tožbene ugovore kot neutemeljene zavrača in očitkom glede posega v ustavne pravice tožnika, kot jih navaja, sodišče ne sledi kot pravilnim. Pri tem polemiziranje, katera metodologija je ustrezna in katera ni, posega v vprašanje primernosti in razlage strokovnih pravil, glede tega pa je, kot rečeno, sodna presoja zadržana, kar pomeni, da mora imeti v dvomu odločilno vlogo pri njihovi razlagi sektorski regulator, to je agencija. Tožnik v konkretnem primeru uporabljenih strokovnih pravil (glede WACC) ni vzbudil upravičenega dvoma v pravilnost uporabljenih meril iz 31. člena metodologije, kot je navedena v obrazložitvi izpodbijane odločbe, zato sodišče tožbene očitke kot neutemeljene zavrača. Glede prave in neprave retroaktivnosti, tako kot navaja tudi toženka v odgovoru na tožbo, tudi po presoji sodišča nista podani. Metodologija se je začela uporabljati šele za regulativno obdobje 2019-21 (66. člen), iz določb EZ-1 pa tudi ne izhaja, da mora biti reguliran donos ali način njenega določanja nespremenjen.

53. Tožbeni razlogi pod točko VI tožbe glede dodatnih trditev protipravnosti določanja upravičenih stroškov in nastanka škode tožniku, se nanašajo na postopek izdaje odločbe o določitvi presežka omrežnine za leto 2017 in uporabe 50. člena metodologije (2015) in postopek sprejema ter presoje metodologije, kar ni predmet izpodbijane odločitve, zato so ti očitki po presoji sodišča za ta postopek brezpredmetni, saj se ne nanašajo na izpodbijano odločitev.

54. Po presoji sodišča je bilo relevantno dejansko stanje pravilno in popolno ugotovljeno ter pravilno uporabljeno materialno pravo, to je EZ- 1 in metodologija. Sodišče ni ugotovilo očitanih kršitev pravil postopka. Postopek pred agencijo je pravilno voden, tožnik je v postopku sodeloval, izpodbijana odločba pa vsebuje razloge, ki omogočajo njen preizkus. Tožniku po povedanem tudi bila kršena pravice do izjave. Sodišče tudi ne sledi razlogom tožbe glede kršitve pravice do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude, kar je sodišče pojasnilo že zgoraj, pa tudi zaradi izkazanega javnega interesa v obravnavani zadevi. Izpodbijana odločba je po presoji sodišča pravilna in skladna z zakonom, na katerega se sklicuje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi odločitev v pravnem in dejanskem pogledu utemelji agencija in se sklicuje na razloge izpodbijane odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

55. S tem je sodišče odgovorilo na tiste tožbene ugovore, ki so bili po njegovi presoji bistveni za odločitev. Odgovor na ostale tožbene ugovore pa je razviden iz konteksta celotne obrazložitve predmetne sodbe. Ker je po povedanem izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, tožbeni ugovori pa neutemeljeni, sodišče tudi ni našlo zatrjevanih kršitev Ustave in kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo. Po povedanem tudi ni pogojev za odločanje v sporu polne jurisdikcije (65. člen ZUS-1).

56. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave na podlagi izjave tožnika po 279.a členu ZPP, da se odpoveduje glavne obravnave in predlogu, da naj sodišče odloči na podlagi predloženih listin. Tudi sicer so v zadevi po presoji sodišča predvsem sporna vprašanja pravne narave, kar pa je v domeni upravnega organa in sodišča. Zato je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1 odločalo na nejavni seji.

57. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže. 1 Agencija s splošnim aktom z drugega odstavka 250. člena EZ-1, med drugim, podrobneje predpiše vsebino zahteve operaterja z izdajo soglasja k regulativnemu okviru, vrsto, format in način posredovanja podatkov, potrebnih za določitev regulativnega okvira (peta in šesta alineja tretjega odstavka 250. člena EZ-1). 2 Operater distribucijskega sistema mora vložiti zahtevo za izdajo soglasja agencije najkasneje do 15. julija leta pred začetkom regulativnega obdobja (leto t-1). 3 Način ugotavljanja in določanja upravičenih stroškov mora spodbujati operaterja sistema k stroškovno učinkovitemu poslovanju in mu omogočati višji realiziran donos od priznanega v regulativnem okviru, če so prihranki pri upravičenih stroških rezultat njegovih prizadevanj za večjo stroškovno učinkovitost. Če operater sistema posluje s stroški, ki so višji kot upravičeni, razliko krije iz priznanega reguliranega donosa na sredstva (tretji odstavek 251. člena EZ-1). 4 Agencija pri določitvi metodologije uporablja metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če ta zakon ne zagotavlja pokrita upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju. 5 Upravno sodišča RS je v sodbah I U 2653/2018 in I U 2564/2018 naložilo toženki, da mora pri ugotavljanju višine presežkov oziroma primanjkljaja omrežnin za leto 2017 uporabiti definicijo drugega odstavka 50. člena Akta o metodologiji 2015, kjer so kot NNSDV priznani vsi stroški, ki nastanejo na podlagi novih nalog, ne glede na to, ali gre za nove naloge ali za razširitev že obstoječih nalog 6 Ta člen zahteva, da mora tožena stranka pri določitvi metodologije uporabljati metodo reguliranega letnega prihodka in reguliranih omrežnin operaterja sistema, ki operaterju sistema zagotavlja pokritje vseh letnih upravičenih stroškov, vključno z reguliranim donosom, razen če EZ-1 ne zagotavlja pokritja upravičenih stroškov v daljšem časovnem obdobju. 7 Poročilo o izračunu WACC in recenzija Študije izračuna WACC, 1. Izvedba recenzije Študije izračuna WACC (UP, januar 2018), 2. WACC z uporabo CAPM modela za potrebe določitve reguliranega donosa operaterjev prenosnih in distribucijskih sistemov zemeljskega plina za obdobje 2019-2021, ki ga je dne 8. 7. 2019 izdelala družba A., d.o.o., ... 8 „Upravičeni stroški so tisti stroški, ki jih določi operater sistema ob soglasju agencije na podlagi metodologije in so potrebni za izvajanje gospodarske javne službe. Upravičenih stroškov, ugotovljenih na podlagi metodologije, ni mogoče enačiti s stroški, ki jih operater sistema izkazuje v poslovnih knjigah. Med upravičene stroške se vključujejo stroški delovanja in vzdrževanja, stroški amortizacije in reguliran donos na sredstva. Upravičene stroške operaterja sistema za vsako posamezno leto določi operater sistema ob soglasju agencije na podlagi metodologije, ki podrobneje določi vrste upravičenih stroškov, kriterije za njihovo ugotavljanje in na kakšen način se ti stroški določajo.“ 9 Prvi odstavek 253. člena EZ-1 med drugim določa, da je regulativni okvir v soglasju z agencijo določena vrednostna opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov operaterja sistema po posameznih letih regulativnega obdobja, načrtovanih omrežnin, načrtovanih drugih prihodkov iz izvajanja dejavnosti operaterja sistema, presežkov ali primanjkljajev omrežnin iz preteklih let. 10 Ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje (prvi odstavek 133. člena ZUP). 11 Zahtevo za izdajo soglasja mora operater distribucijskega sistema vložiti najkasneje do 15. julija v letu pred prvim letom regulativnega obdobja, na katero se nanaša (prvi odstavek 254. člena EZ-1). 12 Primerjaj sodbe Vrhovnega sodišča RS, npr. X Ips 459/2012, I G7/2012, I G 8/2012 itd.. 13 Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča RS X Ips 459/2012 z dne 30. 5. 2013. 14 Uporabnik sistema je dolžan za uporabo sistema zemeljskega plina plačati omrežnino za pokrivanje upravičenih stroškov operaterja sistema. Upravičene stroške operaterjev sistema, omrežnino in druge vire za pokrivanje teh stroškov določi operater sistema v regulativnem okviru po predhodnem soglasju agencije. 15 Po 31. členu metodologije (določitev tehtanega povprečnega stroška kapitala) operater sistema v zahtevi za izdajo soglasja agencije upošteva tehtani povprečni strošek kapitala pred obdavčitvijo (TPSK) največ v višini, kot je določena v Prilogi 2, ki je sestavni del tega akta.