Jedro

Zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb je bistven sestavni del poštenega postopka. Iz obrazložitve sodišča prve stopnje v upravnem sporu mora tako biti razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za prepričanje sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in pravne subsumpcije le-tega pod uporabljene norme materialnega prava. V vsakem primeru mora biti iz sodbe jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih tudi opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.

Upravno sodišče je sicer sprejelo stališče o vsebini zadeve oziroma sledilo stališču tožene stranke v zvezi s tem, vendar pa tega stališča ni obrazložilo, saj ni odgovorilo na tožbene ugovore v zvezi z zatrjevanim posegom v pravnomočno odločbo o pravici do sredstev (za leto 2012) oziroma posegom v pridobljene pravice do izplačila sredstev za upravičene stroške za to leto. Ker tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo argumentirana stališča tožene stranke o ugovorih, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava, je izostala obrazložitev sodišča do bistvenih navedb revidentke.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 205/2015-9 z dne 15. 12. 2016, se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo tožeče stranke zoper odločbo Agencije Republike Slovenije za kmetijske trge in razvoj podeželja (v nadaljevanju agencija), št. 33151-26/2008/264 z dne 12. 10. 2015 (1. točka izreka sodbe), in odločilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (2. točka izreka sodbe). Z navedeno odločbo je agencija odločila, da se zahtevku tožeče stranke za izplačilo sredstev z dne 13. 8. 2012, določenih v tam navedeni odločbi o pravici do sredstev delno ugodi v višini 19.103,75 EUR, del zahtevka v višini 7.855,04 EUR pa se zavrne (1. točka izreka odločbe).

2. V obrazložitvi izpodbijane sodbe se Upravno sodišče sklicuje na 56. člen Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1), 102. člen Uredbe o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 v letih 2011-2013 (v nadaljevanju Uredba PRP) in na javni razpis. Pridružuje se odločitvi tožene stranke in razlogom zanjo (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Navaja, da je bil sporni zahtevek za izplačilo sredstev zadnji za obdobje 2007-2013 in pritrjuje ugotovitvi, da tožeča stranka razlike v višini 3.927,52 EUR (nastale v zvezi s sredstvi za leto 2009) ni upoštevala kot porabljena sredstva in s tem za navedeni znesek prekoračila dovoljeno porabo. Zavrača ugovor, da je bilo z izpodbijano odločbo retroaktivno poseženo v pravnomočno odločbo o pravici do sredstev, ugovor, da Uredba PRP kot podzakonski akt ne more na novo določati pravic in (novih) obveznosti in ne posegati v že pridobljene pravice, ter ugovor glede uporabe 30. člena Uredbe 65/2011/EU.(1)

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju revidentka) je zoper pravnomočno sodbo vložila revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu. Upravno sodišče naj bi navedene kršitve storilo s tem, ko ni ugodilo tožbenim ugovorom v zvezi s posegom v pravnomočno odločbo o pravici do sredstev, ko ni pravilno uporabilo 30. člena Uredbe 65/2011/EU in se ni (v zadostni meri) opredelilo do tožbenih navedb. Predlaga, naj Vrhovno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Vrhovno sodišče) reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba agencije v zavrnilnem delu 1. točke izreka odpravi in spremeni tako, da se revidentkinemu zahtevku za izplačilo sredstev v višini 7.855,04 EUR ugodi, podrejeno pa, da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba agencije odpravi in se ji zadeva v tem delu vrne v nov postopek. Priglaša tudi stroške postopka.

4. Tožena stranka na revizijo ni odgovorila.

**K I. točki izreka** _O dovoljenosti revizije_

5. Revizija je dovoljena na podlagi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1,(2) saj gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnih pravnih vprašanjih meja formalne in materialne pravnomočnosti predmeta odločanja odločbe o pravici do sredstev in odločbe o zahtevku za izplačilo ter opredelitve predmeta odločanja upravnega organa pri odločanju o zahtevku za izplačilo. Po vsebini gre v obravnavani zadevi za vprašanje, kako se uporablja sistem kontrol in posledično morebitne sankcije ob izplačilu sredstev v primeru, kadar se sredstva dodelijo za daljše obdobje s posamičnimi odločbami za posamezna leta znotraj tega obdobja ter za vprašanje bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu_._ _O utemeljenosti revizije_

6. Revizija je utemeljena.

7. Revizija je izredno pravno sredstvo zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje (83. člen ZUS-1). Revizija se lahko vloži le zaradi bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu iz drugega in tretjega odstavka 75. člena ZUS-1 (1. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1) in zaradi zmotne uporabe materialnega prava (2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). Revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v tistem delu, v katerem se izpodbija z revizijo, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni, pri čemer po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava (86. člen ZUS-1). V tem obsegu je bil izveden sodni preizkus utemeljenosti revizije v obravnavani zadevi.

8. Iz ugotovljenega dejanskega stanja, na katero je Vrhovno sodišče vezano, izhaja, da so bile revidentki iz naslova ukrepov LEADER za vodenje lokalne akcijske skupine (LAS), pridobitev strokovnih znanj in animacijo območja za obdobje 2007–2013 izdane štiri odločbe o pravici do sredstev, in sicer za leto 2009 v višini do 26.654,00 EUR, za leto 2010 v višini do 36.681,00 EUR, za leto 2011 v višini 00,00 EUR in za leto 2012 v višini do 26.958,79 EUR (5. točka izreka odločbe z dne 13. 8. 2012). Revidentka je na podlagi pravnomočnih odločb o pravici do sredstev za posamezna leta za odobreni ukrep vlagala zahtevke za izplačilo sredstev. Zahtevek, na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba, se je nanašal na sredstva za leto 2012, za katero je bila revidentki izdana odločba o pravici do sredstev v višini do 26.958,79 EUR, in je bil zadnji za celotno obdobje. Revidentka je s tem zahtevkom zahtevala izplačilo sredstev v višini, kakršna je bila za navedeno leto kot maksimalna predhodno odobrena. Pred tem je bilo pet zahtevkov revidentki izplačanih v celoti (skupaj za 58.999,78 EUR), zahtevku z dne 27. 11. 2009 za izplačilo 8.262,74 EUR (za leto 2009) pa je bilo odobreno le delno v višini 4.335,22 EUR, delno (za 3.927,52 EUR) je bil zahtevek zavrnjen (odločba z dne 2. 4. 2010).(3)

9. Predmet tega upravnega spora je zavrnitev dela zahtevka za izplačilo sredstev za leto 2012 (v višini 7.855,04 EUR), ki ga je revidentka vložila 24. 12. 2014, in se nanaša sredstva, ki so ji bila za navedeno leto predhodno odobrena z odločbo z dne 13. 8. 2012 (v višini do 26.958,79 EUR). Izpodbijana sodba (in pred njo odločba tožene stranke) temelji na stališču, da so bila revidentki za celotno obdobje po odločbah za posamezna leta skupaj odobrena sredstva v višini do 90.293,79 EUR, revidentka pa naj bi vložila zahtevke za izplačilo v skupnem znesku 94.221,31 EUR, zato naj bi razlika med odobrenimi in priglašenimi sredstvi znašala 3.927,52 EUR, za kolikor naj bi torej revidentka uveljavljala več, kot ji je bilo odobreno. Po mnenju Upravnega sodišča bi morala revidentka to razliko na podlagi sedmega odstavka 102. člena Uredbe PRP upoštevati pri zadnjem zahtevku za izplačilo in ga za navedeno razliko zmanjšati, česar pa ni storila. Ker znesek 3.927,52 EUR predstavlja več kot 3 % razlike med odobrenimi (26.958,79 EUR) in upravičenimi (23.031,27 EUR) sredstvi za zadevno leto, se razlika (3.927,52 EUR) na podlagi 30. člena Uredbe 65/2911/EU podvoji (zavrnjeni znesek tako znaša 7.855,04 EUR), zato je bilo revidentki z izpodbijano odločbo odobreno le izplačilo 19.103,75 EUR.

10. Revidentka je nasprotovala ugotovitvi, da je priglasila več sredstev, kot ji jih je bilo predhodno skupaj odobrenih, saj se sporni zahtevek za izplačilo sredstev glasi na enak znesek, kot je bil za konkretno leto odobren z odločbo o pravici do sredstev, nepriznani stroški za leto 2009 pa so bili (v dvojnem znesku) upoštevani že pri izplačilu sredstev za to obdobje.

11. Odločitev o zavrnitvi dela zahtevka za izplačilo sredstev temelji na petem in sedmem odstavku 102. člena Uredbe PRP in 30. členu Uredbe 65/2011/EU. Peti odstavek 102. člena Uredbe PRP določa, da se, če razlika med upravičenimi stroški, ki se priznajo na podlagi vloženega zahtevka za izplačilo sredstev, in višino stroškov, ki jih upravičenec uveljavlja v zahtevku za izplačilo sredstev, presega tri odstotke, za razliko uporabi znižanje zneska v skladu s 30. členom Uredbe 65/2011/EU. Po sedmem odstavku istega člena Uredbe PRP se za porabljena sredstva LAS šteje tista sredstva, za katera je LAS vložil zahtevek za izplačilo sredstev. Neporabljena sredstva lahko LAS porabi pri naslednjem načrtu izvedbenih projektov. Uredba 65/2011/EU pa v 30. členu določa, da se plačila izračunajo na podlagi tistega, za kar se med administrativnimi pregledi ugotovi, da izpolnjuje pogoje. Država članica preveri zahtevek za plačilo, ki ga prejme od upravičenca, in določi zneske, upravičene za podporo. Določi (a) znesek, ki ga plača upravičencu izključno na podlagi zahtevka za plačilo in (b) znesek, ki ga plača upravičencu po pregledu upravičenosti zahtevka za plačilo (drugi odstavek). Če znesek, izračunan na podlagi točke (a), presega znesek, izračunan na podlagi točke (b), za več kot 3 %, se za znesek, izračunan na podlagi točke (b), uporabi znižanje. Znesek znižanja je enak razliki med obema navedenima zneskoma. Znižanje se ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska (prvi odstavek). Če se ugotovi, da je upravičenec namerno vložil napačno prijavo, se zadevna dejavnost izključi iz podpore EKSRP in zahteva povračilo že plačanih zneskov za navedeno dejavnost. Poleg tega se upravičenec izključi iz prejemanja podpore v okviru istega ukrepa za koledarsko leto ugotovitve in naslednje koledarsko leto (drugi odstavek). Znižanja in izključitve iz odstavkov 1 in 2 se smiselno uporabljajo za neupravičene izdatke, ugotovljene pri pregledih na podlagi členov 25(4) in 29(5) (tretji odstavek).

12. Revizijsko sodišče sicer v okviru revizijskih navedb po uradni dolžnosti pazi na pravilno uporabo materialnega prava, vendar ta preizkus v obravnavani zadevi ni bil mogoč zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, ki jo je Upravno sodišče zagrešilo s tem, ko izpodbijane sodbe ni obrazložilo oziroma je obrazložitev pomanjkljiva. Revidentka namreč utemeljeno opozarja, da se Upravno sodišče ni opredelilo do tožbenega očitka o kršitvi inštituta pravnomočnosti (odločbe o pravici do sredstev za leto 2012) in do zatrjevanega posega v že pridobljene revidentkine pravice do izplačila sredstev za upravičene stroške na podlagi te odločbe, v zvezi s tem pa tudi ne do trditve, da je sedmi odstavek 102. člena Uredbe PRP, kakor ga razlaga Upravno sodišče, v nasprotju s 153. členom Ustave RS. Poleg tega pa tudi ni v zadostni meri pojasnilo svojega stališča glede očitkov o nepravilni uporabi 30. člena Uredbe 65/2011/EU v zvezi z odločitvijo o (dvojnem) znižanju plačil. 13. Glede na posebnost upravnega spora v sporih glede zakonitosti izpodbijanih upravnih aktov (2. člen ZUS-1) je treba poudariti, da se presoja Upravnega sodišča kot sodišča prve stopnje vsebinsko približuje odločanju o pravnem sredstvu, zato je standard obrazloženosti odločb sodišča prve stopnje v upravnem sporu drugačen od standarda obrazloženosti prvostopenjskih odločb v pravdnem postopku in se približuje standardu, ki velja za obrazloženost odločb pritožbenega sodišča (360. člen ZPP, ki se po 22. členu ZUS-1 uporablja, kolikor ta zakon ne določa drugače).

14. Zahteva po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji sodnih odločb je bistven sestavni del poštenega postopka. Iz obrazložitve sodišča prve stopnje v upravnem sporu mora tako biti razvidno, kateri so bili odločilni razlogi za prepričanje sodišča o pravilnosti ugotovitve dejanskega stanja in pravne subsumpcije le-tega pod uporabljene norme materialnega prava. V vsakem primeru mora biti iz sodbe jasno razvidno, da je sodišče pri odločanju upoštevalo vse bistvene navedbe strank in se do njih tudi opredelilo, kar je sestavni del pravice do obrazloženosti sodne odločbe iz 22. člena Ustave.(6)

15. Drugi odstavek 71. člena ZUS-1 določa, da sodišču ni treba navajati razlogov za odločitev, če sledi utemeljitvi upravnega akta in to v sodbi ugotovi. Upravno sodišče ima pooblastilo to določbo uporabiti, ko v okviru tožbenih ugovorov presoja zakonitost upravne odločbe, stranka pa v tožbi zgolj ponavlja očitke in argumente, ki jih je navajala že med postopkom in jih je argumentirano zavrnil že upravni organ v izpodbijani odločbi. Vselej pa se mora sodišče opredeliti do tožbenih ugovorov, ki so pravno odločilni za presojo in na katere v izpodbijani odločbi še ni bilo odgovorjeno.(7)

16. Tem zahtevam Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ni zadostilo. Pritrdilo je izračunu tožene stranke, ki upošteva vsa zahtevana in revidentki odobrena sredstva za celotno obdobje 2007-2013, kot podlago za zavrnitev spornega dela zahtevka za izplačilo pa navedlo sedmi odstavek 102. člena Uredbe PRP. Sicer se je sklicevalo na drugi odstavek 71. člena ZUS-1, vendar je v zvezi s tem navedlo le, da je tožena stranka v izpodbijani odločbi svoje ugotovitve tudi ustrezno utemeljila z razlogi, na katere se sodišče v izogib ponavljanju izrecno sklicuje, ker se z njimi strinja (13. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

17. Tako je brez jasne obrazložitve zavrnilo tožbene ugovore, da je bilo s pravnomočno odločbo o pravici do sredstev z dne 13. 8. 2012 že odločeno o teh sredstvih, da je zato tožena stranka z izpodbijano odločbo za nazaj posegla v odločbo o pravici do sredstev iz te odločbe in da se ne more sklicevati na odločbo z dne 2. 4. 2010, ki je bila izdana pred odločbo o odobritvi sredstev iz leta 2012. Tožbeni ugovor, da je Uredba PRP podzakonski akt, ki ne sme na novo določati pravic in (novih) obveznosti posameznih subjektov, je zavrnilo kot neutemeljen le z odgovorom, da nima pravne podlage v predpisih, ki jih je navedla tožena stranka (14. točka obrazložitve izpodbijane sodbe).

18. Z navedenim je Upravno sodišče sicer sprejelo stališče o vsebini zadeve oziroma sledilo stališču tožene stranke v zvezi s tem, vendar pa tega stališča ni obrazložilo, saj ni odgovorilo na tožbene ugovore v zvezi z zatrjevanim posegom v pravnomočno odločbo o pravici do sredstev (za leto 2012) oziroma posegom v pridobljene pravice do izplačila sredstev za upravičene stroške za to leto. Ker tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo argumentirana stališča tožene stranke o ugovorih, ki se nanašajo na uporabo materialnega prava, je izostala obrazložitev sodišča do bistvenih navedb revidentke. Upravno sodišče, upoštevaje vsebino tožbenih ugovorov, v izpodbijani sodbi ni pojasnilo pravne podlage, ki pristojnemu upravnemu organu omogoča oziroma nalaga, da na koncu celotnega obdobja, v okviru katerega so upravičencu dodeljena sredstva s posameznimi odločbami za konkretna leta, ob zadnjem zahtevku za izplačilo, ki pa se nanaša le na določeno leto - ne glede na pravnomočno odločbo o odobritvi sredstev za to leto - upošteva morebitno prekoračitev priglašenih sredstev iz nekega predhodnega leta. Nenazadnje je revidentka v tožbi trdila, da so bili nepriznani stroški za preteklo obdobje že upoštevani pri izplačilu sredstev za tisto obdobje.

19. Upravno sodišče se torej ni opredelilo do ugovora glede sankcije zmanjšanja izplačila v smislu 30. člena Uredbe 65/2011/EU v primeru, kot je obravnavani.(8) Revidentka je namreč že v tožbi zatrjevala, da je tudi pri tem zahtevku ravnala enako kot v preteklosti, ko je bilo zahtevkom ugodeno, zahtevala je le povrnitev izdatkov, ki so ji dejansko nastali. V zvezi s tem pa iz izpodbijane sodbe izhaja le, da je na podlagi prej navedene zavrnitve zahtevanega zneska mogoče zaključiti, da je bila podvojitev zneska 3.927,52 EUR (dejanska zavrnitev 7.855,04 EUR) zakonsko utemeljena, da se revidentka sklicuje na določbo 30. člena Uredbe 65/2011/EU, po kateri se znižanje ne uporabi, če upravičenec lahko dokaže, da ni odgovoren za vključitev neupravičenega zneska, in da je na podlagi določbe petega in sedmega odstavka 102. člena Uredbe ter glede na že večje število prej vloženih zahtevkov poznala to zakonsko določbo in bi morala svoj zahtevek za izplačilo sredstev v tem postopku znižati za sporni znesek, kar pomeni, da je bila pravilna uporaba prej navedene določbe Uredbe 65/2011/EU (15. točka obrazložitve sodbe). S tem pa po presoji Vrhovnega sodišča ni odgovorjeno na revidentkine ugovore, da navedeni znesek v zahtevku za izplačilo sredstev, odobrenih za leto 2012, ni bil zahtevan neupravičeno. Pri tem se Vrhovno sodišče ne spušča v vprašanje pravilnosti dvakratnega dvojnega znižanja izplačila upravičenih stroškov.(9)

20. Vrhovno sodišče zaradi bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu (tretji odstavek 75. člena v zvezi s 14. točko drugega odstavka 339. člena ZPP) v obravnavani zadevi ni moglo preizkusiti revizijskih navedb o zmotni uporabi materialnega prava in posledično tudi ni moglo odgovoriti na pravna vprašanja, ki so kot pomembna izpostavljena v reviziji. Zato je reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (prvi odstavek 93. člena ZUS-1), v katerem se bo moralo opredeliti tudi do zatrjevane zmotne uporabe materialnega prava.

**K II. točki izreka**

21.Odločitev o stroških postopka je pridržana za končno odločbo na podlagi določb tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. (1) Uredba Komisije (EU) št. 65/2011 z dne 27. januarja 2011 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 glede izvajanja kontrolnih postopkov in navzkrižne skladnosti v zvezi z ukrepi podpore za razvoj podeželja.

(2) Z novelo ZZP-E (Ur. l. RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. - 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do tedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dotedanjih določbah ZUS-1. (3) Vrhovno sodišče se pri obravnavi te revizije ne opredeljuje do ugotovitev iz tožbi priložene odločbe o zahtevku za izplačilo sredstev za leto 2009 z dne 1. 12. 2009, po odločbi o potrditvi letnega izvedbenega načrta za leto 2009 z dne 14. 12. 2009 (česar revidentka ne problematizira). Po administrativni kontroli tedaj nista bila priznana dva računa in del DDV, skupaj 1.963,76 EUR, kar predstavlja več kot 3 % razlike med zaprošenim (8.262,74, EUR) in upravičenim zneskom (6.298,98 EUR), zato se upošteva dodatno znižanje na podlagi 31. člena Uredbe 1975/2006/ES (enako kot 30. člen Uredbe 65/2011/EU).

(4) Člen 25 se nanaša na preglede na kraju samem.

(5) Člen 29 se nanaša na naknadne preglede.

(6) Tako Vrhovno sodišče npr. v sklepu X Ips 166/2017 z dne 14. 2. 2019. (7) Odločba Ustavnega sodišča RS Up-434/14-15 z dne 8. 1. 2015, enako Vrhovno sodišče RS npr. v sodbi X Ips 287/2017 z dne 16. 1.2019 in sklepa X Ips 28/2015 z dne 12. 5. 2016 in X Ips 274/2014 z dne 6. 10. 2016. (8) Izpodbijana odločba se v tem delu le sklicuje na ta člen, brez navedbe vsebine določbe, ki je bila uporabljena pri odločitvi.

(9) Zavrnjeni del zahtevka v višini 3.927,52 EUR iz odločbe z dne 2. 4. 2010 predstavlja dvakratni znesek neodobrenih sredstev (1.963,76 EUR), ta dvakratni znesek pa je bil z izpodbijano odločbo še enkrat podvojen.