Jedro

Kadar gre za zlorabo statusa kmeta za uveljavljanje predkupne pravice je mogoče uveljavljanje predkupne pravice zavrniti, če upravni organ ugotovi, da predkupna pravica ni uporabljena v skladu z namenom, s katerim je bila umeščena v ta zakon. Tako gre za zlorabo predkupne pravice, če sprejemnik ponudbe predkupne pravice v resnici ne uveljavlja zaradi pridobitve kmetijskega zemljišča. Pri tem Vrhovno sodišče ponovno opozarja, da je ugotavljanje zlorabe pravice nujno ozko vezano na vsak primer posebej, saj značilnosti zlorabe celo v zvezi s konkretno opredeljeno pravico ni mogoče opisati na ravni abstraktnega dejanskega stanja, temveč je treba izhajati iz konkretnega dejanskega stanja in ugotovitve, v čem in zakaj dejanska raba pravice odstopa od namena njene umestitve v pravni red.

V obravnavanem primeru pa ne gre za očitek o zlorabi predkupne pravice, temveč za očitek zlorabe statusa kmeta, ne da bi bilo ugotovljeno, da je revident s tem statusom pridobil prednost do nakupa pred drugim ponudnikom. Upravno sodišče namreč svoje odločitve ni oprlo na ugotovitev o dveh ali več ponudnikih, ki bi uveljavljali predkupno pravico.

Če ne gre za uveljavljanje predkupne pravice iz 23. člena ZKZ, tj. prednosti pri nakupu, tudi ni mogoče govoriti o zlorabi statusa kmeta za pridobitev kmetijskega zemljišča. Zakon namreč ne določa, da mora kupec izpolnjevati pogoje za predkupnega upravičenca tudi kadar ne gre za uveljavljanje prednosti pri nakupu (tj. prednosti pred drugimi ponudniki), določa le, da lahko, če ima kupec status kmeta, s tem statusom uveljavlja predkupno pravico.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, izpodbijana sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, oddelka v Celju, IV U 13/2020-30 z dne 20. 8. 2022 se razveljavi in se zadeva vrne istemu sodišču v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožnikovo tožbo zoper odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. 33008-205/2019/4 z dne 25. 11. 2019, s katero je to v pritožbenem postopku odpravilo odločbo Upravne enote Radovljica, št. 330-11/2017-41 z dne 16. 7. 2019, in odločilo, da se zavrne tožnikova vloga za odobritev pravnega posla za tam navedeno kmetijsko zemljišče med (sedaj pokojno) prodajalko A. A. (pravni naslednik B. B., stranka z interesom v tem upravnem sporu) in tožnikom, kot kupcem.

2. Upravno sodišče je pritrdilo odločitvi pritožbenega upravnega organa, da je treba v postopku odobritve pravnega posla upoštevati tudi namen Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), ki je primarno v zagotavljanju pridelovalne funkcije kmetijskih zemljišč. Ta namen zakona pa z odobritvijo pravnega posla med prodajalko (oziroma njenim pravnim naslednikom) in tožnikom, ki je sicer uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, ne bi bil dosežen, ker tožnik za namen nakupa kmetijskih zemljišč zlorablja status kmeta kot predkupnega upravičenca. To presojo je oprlo na ugotovitev, da gre v obravnavanem primeru za nakup parcele velikosti 1225 m2, sestavljeno iz kmetijskega zemljišča na površini 454 m2 ter pozidanega zemljišča na površini 680 m2, zemljišče pa je od tožnikovega stalnega prebivališča oddaljeno več kot 160 km. Upoštevalo je tudi, da je tožnik kot kupec na ozemlju Slovenije nastopal v številnih primerih odobritve pravnih poslov za številne manjše parcele. Ker zloraba pravice ne more uživati pravnega varstva, tudi po presoji Upravnega sodišča tožnik v predmetnem postopku ne more uveljavljati predkupne pravice.

3. Vrhovno sodišče je na tožnikov predlog s sklepom X DoR 367/2022-5 z dne 25. 1. 2023 dopustilo revizijo zaradi odgovora na vprašanje, ali je upravni organ v postopku odobritve pravnega posla v okviru določb Zakona o kmetijskih zemljiščih (ZKZ) pristojen za odločanje tudi o tem, ali se s prodajo dosega namen ZKZ?

4. Tožnik (v nadaljevanju revident) je na podlagi navedenega sklepa vložil revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo spremeni tako, da ugodi tožbi in odločbo pritožbenega organa odpravi ter potrdi odločbo upravnega organa prve stopnje o odobritvi pravnega posla, podrejeno, naj sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje istemu sodišču. Priglaša stroške revizijskega postopka.

5. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev.

6. Stranka z interesom v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev in priglaša stroške revizijskega postopka.

**K I. točki izreka**

7. Revizija je utemeljena.

8. Revizijsko sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 370. člena ZPP).

**Dejansko stanje zadeve in sporno pravno vprašanje**

9. Kot izhaja iz dejanskih ugotovitev Upravnega sodišča je upravni organ prve stopnje odobril pravni posel za promet s kmetijskim zemljiščem parcelo št. 4/2, k. o. ..., za katero sta sklenila pravni posel z dnem revidentovega sprejema ponudbe 9. 12. 2016 z odložnim pogojem odobritve A. A., umrla ..., pravni naslednik B. B. kot prodajalec (stranka z interesom v tem upravnem sporu) in revident kot kupec. Odločil je še, da se pri tej parceli po uradni dolžnosti v zemljiški knjigi izbriše zaznamba zaščitene kmetije.

10. Drugostopenjski upravni organ je ugodil pritožbi stranke z interesom in vlogo za odobritev pravnega posla zavrnil na podlagi presoje, da revident zlorablja status kmeta za pridobitev predmetne nepremičnine, zaradi česar naj v konkretnem primeru ne bi bil dosežen namen ZKZ. Sklicujoč se na določbe ZKZ in na ustavno določeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč, tem razlogom v izpodbijani sodbi pritrjuje tudi Upravno sodišče. 11. Tako toženka kot Upravno sodišče kot okoliščine, na katere sta oprla svojo ugotovitev o revidentovi zlorabi statusa kmeta, navajata oddaljenost predmetnega zemljišča od revidentovega prebivališča, majhno velikost zemljišča in revidentovo vpletenost v več podobnih nakupov kmetijskih zemljišč s podobnimi značilnostmi.

12. Revident navaja, da je zakonska ureditev predkupne pravice v ZKZ urejena dovolj natančno in določno, da upravni organ nima ne možnosti, ne pravice odločanja o tem, ali bo s pravnim poslom res dosežen namen ZKZ. Meni, da je ta namen dosežen že s tem, ko je zemljišče prednostno na voljo osebi, ki izpolnjuje zakonske pogoje za to. Če pa nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice, pa lahko prodajalec kmetijsko zemljišče proda vsakomur. Upravni organ ima le nalogo, ugotoviti izpolnjevanje teh zakonskih pogojev, ne pa tudi, ali bo zemljišče ostalo v pridelovalni funkciji; na to kaže predkupna pravica solastnika takega zemljišča, ki ni vezana na status kmeta. Glede na to, da je upravni organ prve stopnje ugotovil, da predmetna parcela ni del zaščitene kmetije, da je promet potekal v skladu z določbami ZKZ, revident pa je bil edini kupec, ni zakonske podlage za omejitev nakupa. Sklicuje se tudi na sodno prakso Upravnega sodišča, iz katere izhaja, da se odobritev pravnega posla nanaša le na preverjanje, ali je posel potekal v skladu z določbami ZKZ, in ne na druge (civilnopravne) vidike posla.

13. Tako toženka kot stranka z interesom v svojih odgovorih na revizijo v bistvenem pritrjujeta razlogom izpodbijane sodbe, toženka pa še posebej poudarja, da je glede na stališča Ustavnega sodišča vsak organ, ki odloča o pravicah, dolžan biti pozoren tudi na zlorabe te pravice. Če bi Vrhovno sodišče sprejelo revidentovo razlogovanje, bi bilo s tem onemogočeno učinkovanje koncepta zlorabe pravice, ki ne more uživati pravnega varstva.

**Vsebinska presoja Vrhovnega sodišča**

14. Dopuščeno revizijsko vprašanje je na prvi pogled povsem splošno in se nanaša na dopustnost in meje uporabe namenske (teleološke) razlage določb ZKZ, ki urejajo odobritev pravnega posla prodaje kmetijskih zemljišč. Na tej ravni je odgovor na to vprašanje očitno in brez potrebe po podrobnejši obrazložitvi pozitiven, saj nobenega splošnega pravnega akta ni mogoče uporabiti brez razumevanja oziroma razlage njegove vsebine,1 pri tem pa je argument namena pomemben sestavni del razlagalčevega miselnega procesa, ki mu omogoča (najmanj) preverjanje rezultata tega procesa2. 15. Vendar pa je namen revizije tudi zagotoviti zakonito in pravilno sodno odločbo v posamičnem sporu,3 česar zgolj splošen odgovor na navedeno vprašanje ne omogoča. Zato je treba vprašanje obravnavati v kontekstu konkretne zadeve, v kateri je sodišče odločilo, da revident zlorablja status kmeta pri nakupu kmetijskega zemljišča. Pri tem se je oprlo na dejanske okoliščine, ki po njegovi presoji kažejo, da namen ZKZ pri tem poslu ne bi bil dosežen. V tem kontekstu je torej treba poiskati odgovor na vprašanje, ali namenska razlaga relevantnih določb ZKZ v povezavi s konceptom zlorabe pravice omogoča tako odločitev oziroma ali ta odločitev pomeni pravilno uporabo materialnega prava.

16. Kot rečeno, v obravnavani zadevi ne gre zgolj za „običajno“ odločanje na podlagi določb ZKZ, temveč sta se tako toženka kot Upravno sodišče oprla na koncept zlorabe pravice, ki ne more uživati pravnega varstva. Ta koncept sicer v slovenski zakonodaji ni urejen ne na splošni ravni4 ne posebej v ZKZ, je pa njegovo rabo onkraj izrecnih zakonskih določb razvilo in večkrat uporabilo Ustavno sodišče.5 Kot normativno podlago je navedlo ustavna načela (predvsem 2. člen Ustave), ki Republiko Slovenijo opredeljujejo kot pravno državo. Zato je treba upoštevati tudi splošno sprejeto pravno načelo, da je pravice treba izvrševati v njihovih mejah in v skladu z njihovim namenom. Slovenskemu pravu ustreza splošna prepoved zlorabe pravic, ki sloni na objektivnih merilih, v skladu s katerimi ima vsaka pravica svoj namen in svojo funkcijo. Kdor od namena pravice odstopa, jo zlorablja in je za svoje ravnanje odgovoren.6

17. Zloraba pravice torej pomeni uveljavljanje in izvrševanje te pravice v nasprotju z namenom, zaradi katerega jo pravni red postavlja, kar ne more uživati pravnega varstva.7 Ob tem je ključna značilnost zlorabe preplet protipravnega in pravnega ravnanja, kar pomeni, da nosilec izhaja iz dopustnega abstraktnega upravičenja, ki pa ga uresničuje tako, da njegovo ravnanje presega meje tega upravičenja.8

18. Vrhovno sodišče soglaša s stališčem Upravnega sodišča, da temeljni namen ureditve, ki je uzakonjena v ZKZ, izhaja iz drugega odstavka 71. člena Ustave RS, ki zakonodajalcu nalaga določitev „posebnega varstva“ kmetijskih zemljišč. Prav uresničevanju tega varstva je namenjen ZKZ, ki med cilji zakona posebej navaja „ohranjanje in izboljševanje pridelovalnega potenciala ter povečevanje obsega kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane“ (1. alineja 1.a člena ZKZ) ter „ohranjanje in razvoj podeželja“ (3. alineja istega člena). Varstvo kmetijskih zemljišč je med drugim urejeno tako, da ZKZ ureja njihov promet in zakup (prvi odstavek 1. člena ZKZ), kot metodo varstva kmetijskih zemljišč v primeru prometa z njimi pa je zakonodajalec uporabil natančno predpisan postopek odobritve pravnega posla (členi 17 do 25.a ZKZ). V tem postopku je dal prednost pri nakupu tistim, ki „so kmetje in so torej gospodarsko in socialno odvisni od teh zemljišč in zagotavljajo ohranjanje in izboljšavo teh zemljišč (...)“.9

19. Tudi iz konkretnih določb o vrstnem redu predkupnih upravičencev za nakup kmetijskega zemljišča (prvi odstavek 23. člena ZKZ) nedvoumno izhaja zakonodajalčev namen, zagotoviti prednost pri nakupu osebam, ki se ukvarjajo s kmetijstvom. Ugoden položaj, ki ga pri tem v primerjavi s „kmetijskimi organizacijami“ uživajo kmetje, med njimi pa tisti kmetje, ki jim kmetijska dejavnost pomeni edino ali glavno dejavnost, in kmetje, ki zemljišče sami obdelujejo (drugi odstavek 23. člena ZKZ), po presoji Vrhovnega sodišča kaže na zakonodajalčev namen, da poleg neposrednega varstva kmetijskih zemljišč v smislu ohranjanja njihove pridelovalne funkcije, to varstvo zagotovi tudi posredno, prek varovanja socialno-ekonomskega položaja kmetov, ki jih obdelujejo. Tako sklepanje se ujema tudi z namenom predlagatelja zakona, kot ga je mogoče razbrati iz obrazložitve zakonskega predloga.10

20. Odgovor na revizijsko vprašanje je torej pozitiven, kadar gre za zlorabo statusa kmeta za uveljavljanje predkupne pravice, kar pomeni, da je mogoče uveljavljanje predkupne pravice zavrniti, če upravni organ ugotovi, da predkupna pravica ni uporabljena v skladu z namenom, s katerim je bila umeščena v ta zakon. Tako gre za zlorabo predkupne pravice, če sprejemnik ponudbe predkupne pravice v resnici ne uveljavlja zaradi pridobitve kmetijskega zemljišča. Pri tem Vrhovno sodišče ponovno opozarja, da je ugotavljanje zlorabe pravice nujno ozko vezano na vsak primer posebej, saj značilnosti zlorabe celo v zvezi s konkretno opredeljeno pravico ni mogoče opisati na ravni abstraktnega dejanskega stanja, temveč je treba izhajati iz konkretnega dejanskega stanja in ugotovitve, v čem in zakaj dejanska raba pravice odstopa od namena njene umestitve v pravni red.

21. V obravnavanem primeru pa ne gre za očitek o zlorabi predkupne pravice, temveč za očitek zlorabe statusa kmeta, ne da bi bilo ugotovljeno, da je revident s tem statusom pridobil prednost do nakupa pred drugim ponudnikom. Upravno sodišče namreč svoje odločitve ni oprlo na ugotovitev o dveh ali več ponudnikih, ki bi uveljavljali predkupno pravico. Do revidentovih tožbenih trditev, da je bil edini kupec, se ni opredelilo, saj je svojo odločitev utemeljilo na stališču, da pravnega posla ni mogoče odobriti, če ponudnik zlorablja status kmeta. Tako stališče pa bi bilo mogoče, če bi bilo pravni posel za prodajo kmetijskega zemljišča dopustno odobriti le sprejemniku ponudbe (tj. kupcu), ki ima status kmeta, kar pa že od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 36/2003 – ZKZ-B) leta 2003 ni pogoj za pridobitev kmetijskega zemljišča. Zato je v takem primeru odgovor na revizijsko vprašanje negativen.

22. Na drugačno stališče ne more vplivati niti to, da ZKZ v prvem odstavku 4. člena določa, da je treba kmetijska zemljišča uporabljati v skladu z njihovim namenom, prvi odstavek 7. člena pa določa način obdelave kmetijskega zemljišča. Ukrep za spoštovanje teh določb namreč ni omejitev prometa s kmetijskimi zemljišči na primerne kupce, kot to zmotno menita toženka in Upravno sodišče, temveč ustrezen nadzor kmetijske inšpekcije (107. člen ZKZ) in ukrepi, ki jih ta naloži lastniku, zakupniku ali drugemu uporabniku kmetijskega zemljišča. 23. Če ne gre za uveljavljanje predkupne pravice iz 23. člena ZKZ, tj. prednosti pri nakupu, tudi ni mogoče govoriti o zlorabi statusa kmeta za pridobitev kmetijskega zemljišča. Zakon namreč ne določa, da mora kupec izpolnjevati pogoje za predkupnega upravičenca tudi kadar ne gre za uveljavljanje prednosti pri nakupu (tj. prednosti pred drugimi ponudniki), določa le, da lahko, če ima kupec status kmeta, s tem statusom uveljavlja predkupno pravico. Nenazadnje tudi toženka v odgovoru na revizijo sama navaja, da sprejemnik ponudbe, ki ne uveljavlja predkupnega upravičenja v skladu z ZKZ, „ni a priori izključen od nakupa, le prednosti nima pred tistimi, ki izpolnjujejo pogoje za predkupne upravičence“. Razlaga določb ZKZ, na kakršni temelji izpodbijana sodba, torej iz določb ZKZ ne izhaja, glede na že sprejeta stališča Ustavnega sodišča pa je celo neustavna.

24. Kot je Ustavno sodišče opozorilo v odločbi U-I-266/98 z dne 28. 2. 2002, drugi odstavek 67. člena Ustave zakonodajalcu ne daje pooblastila za omejevanje pridobivanja lastninske pravice.11 Tako mora biti omejevanje možnosti prometa s kmetijskimi zemljišči kot poseg v lastninsko pravico oziroma v pravico do zasebne lastnine upravičeno z varstvom pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave) neposredno ali prek javnega interesa. Za dopustnost takega ukrepa zakonodajalca pa morajo biti izpolnjeni pogoji: biti mora nujen, primeren in sorazmeren.12

25. Ustavno sodišče z navedeno odločbo sicer ni presojalo instituta prednostne oziroma predkupne pravice, presojalo pa je omejitve in pogojevanja, ki so jih vsebovale takrat veljavne določbe ZKZ, med katerimi sta bili tudi določbi, po katerih pravnega posla za promet kmetijskega zemljišča ni bilo mogoče odobriti, če pridobitelj lastninske pravice „ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo ali je na drug način očitno, da ne bo obdeloval pridobljenih zemljišč“, ali „če bi kmetijsko zemljišče pridobila oseba, ki ga ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti“.13 Po presoji Ustavnega sodišča razlogov za takšen poseg v lastninsko pravico ni, zato je ugotovilo, da take omejitve niso v skladu s 33. in 74. členom Ustave, pa tudi z 2. členom Ustave.14 Zakonodajalec se je na to odločbo odzval z ZKZ-B in v zadnjem (četrtem) odstavku 23. člena, ki sicer določa predkupne upravičence, predvidel tudi prodajo kmetijskega zemljišča, če nihče od predkupnih upravičencev ne uveljavlja predkupne pravice. Določil je, da v takem primeru prodajalec lahko proda kmetijsko zemljišče vsakomur, ki je sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z zakonom, če sklenjeno pogodbo odobri upravna enota, skladno z 22. členom istega zakona.

26. Razlaga, po kateri iz namena zakonskih določb o varstvu kmetijskih zemljišč izhaja zahteva po omejitvi prometa s kmetijskim zemljiščem, če pridobitelj ni oseba, ki bi ga obdelovala, je torej v izrecnem nasprotju s prej navedeno določbo 23. člena ZKZ. Po tej določbi je namreč odločilno (le): da ni predkupnih upravičencev ter da je ponudnik sprejel ponudbo pravočasno in na način, predpisan z zakonom. Tudi na podlagi tretjega odstavka 19. člena ZKZ15 upravna enota pravnega posla ne odobri le, če promet ni potekal po postopku in na način, določen z zakonom in če ni upoštevan prednostni vrstni red kupcev po 23. členu ZKZ. Če torej nihče ne uveljavlja prednosti pri nakupu, ni mogoče govoriti o zlorabi statusa kmeta, saj je ta v zvezi s pridobivanjem kmetijskega zemljišča odločilen le za uveljavljanje prednosti pri nakupu, če si konkurirata dva ali več ponudnikov. Če je ponudnik en sam, pa že po naravi stvari ni mogoče govoriti o kršitvi prednostnega vrstnega reda. Povedano drugače, če je kupec en sam, ni pomembno, ali bi izpolnjeval pogoje za priznanje predkupne pravice, tj. pravice do nakupa pred drugimi ponudniki.

27. Navedeno torej pomeni, da sta tako pritožbeni organ v upravnem postopku kot Upravno sodišče določbam ZKZ dala pomen, ki, ne le da iz teh določb ne izhaja, temveč tudi ni v skladu s 33. členom Ustave. Posledično se Upravno sodišče zaradi zmotne uporabe materialnega prava ni opredelilo do tožbenih trditev o tem, da je revident ostal edini ponudnik.

28. Zato je Vrhovno sodišče reviziji ugodilo, izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču v novo sojenje (drugi odstavek 94. člena ZUS-1).

**K II. točki izreka**

29. Odločitev o stroških revizijskega postopka temelji na določbi tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. **Glasovanje**

30. Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno.

1 Prim. npr. Pavčnik, M.: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana, 2015, str. 375 in naslednje 2 Prav tam, str. 409 in naslednje 3 Ude, L., v: Pravdni postopek, Zakon s komentarjem, redaktorja Ude, L., Galič, A., GV založba, Ljubljana, 2006, str. 522 4 Na ravni posameznega zakona oziroma pravnega področja zlorabo materialne pravice urejata OZ in SPZ, vendar sta ti ureditvi specifični in vezani na pravno področje. 5 Prim. npr. sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-85/16-15, Up-398/16-9, z dne 14. 7. 2016. 6 Pavčnik, navedeno delo, str. 182 - 184 7 Sklep Ustavnega sodišča RS št. U-I-85/16-15, Up-398/16-9, z dne 14. 7. 2016. 8 Pavčnik, navedeno delo str. 180 9 Obrazložitev predloga ZKZ-B, Poročevalec Državnega zbora RS, št. 23 z dne 2. 4. 2002, str. 42. 10 Kot zgoraj, str. 43 11 Glej 20. točko obrazložitve te odločbe. 12 Glej 21. točko obrazložitve te odločbe 13 Četrta in enajsta alineja tretjega odstavka 19. člena takrat veljavnega ZKZ (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/2000). 14 Glej 25. do 27. točka obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča U-I-266/98. 15 V času izdaje izpodbijane odločbe je tretji odstavek 19. člena določal še, da se pravni posel ne odobri tudi, če niso izpolnjeni pogoji iz prejšnjega člena, takratni 18. člen pa je urejal razpolaganje zaščiteno kmetijo, za kar pa v obravnavanem primeru ne gre.