Jedro

Tudi po presoji Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep tožene stranke, izdan na podlagi drugega odstavka 63. člena ZZVZZ, ne more biti predmet sodne presoje v tem upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, saj pritožnik s tožbo ne uveljavlja kakšne svoje človekove pravice ali temeljne svoboščine. Poleg tega po mnenju Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep ni posamični akt, ki bi konkretno in individualno urejal razmerja; izpodbijanega sklepa pa tudi ni mogoče interpretirati kot „dejanje“ tožene stranke.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 4. in 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožnikovo (pritožnikovo) tožbo, vloženo na podlagi 4. člena ZUS-1 zoper sklep tožene stranke, št. 17200-1/2011/4 z dne 29. 12. 2011, v delu, ki se nanaša na odločitev v 47., 88. in 91. točki Prilog navedenega sklepa.

2. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da akt, ki ga pritožnik izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, z njim pa tudi ni bilo odločeno o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih tožnika.

3. Pritožnik zoper citirani sklep vlaga pritožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Sklep Vlade neposredno posega v njegove pravice in njegov pravni interes, ki ga ima na podlagi 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (v nadaljevanju ZZVZZ) pri oblikovanju in sprejetju splošnega dogovora za pogodbeno leto. Kontradiktorna je trditev sodišča prve stopnje, da naj izdani sklep tožene stranke ne bi učinkoval in ne povzročal pravnih posledic, saj je sklep že začel veljati kot del splošnega dogovora za leto 2012 (v nadaljevanju Splošni dogovor) in kot tak že vpliva na vse izvajalce javnih služb, ki so na njegovi podlagi morali skleniti pogodbe. Sodišče prve stopnje bi v tožbi moralo ugotoviti, ali je narava pravice, ki jo pritožnik uveljavlja, takšna, da lahko pripada pravni osebi, česar pa sodišče ni ugotovilo. Pritožnik je podpisnik in ob predpostavki soglasja tudi zavezan sodelovati pri pripravi in podpisu Splošnega dogovora, vendar pa po mnenju prvostopenjskega sodišča, če soglasje ni doseženo, nima nikakršnega pravnega varstva, četudi bi tožena stranka z izdajo sklepa na podlagi drugega odstavka 63. člena ZZVZZ presegla svoja zakonska pooblastila in odločila izven zakonsko postavljenih okvirjev. Z vidika z zakonom priznanega interesa na podlagi prvega odstavka 63. člena ZZVZZ gre torej tudi pritožniku pravica in interes za zagotavljanje legitimnosti odločitev tožene stranke, s katero se nadomešča tudi volja pritožnika. Pravico do sodnega varstva ima zagotovljeno na podlagi 157. členu Ustave RS (v nadaljevanju URS). Sodišče prve stopnje ni odgovorilo na vprašanje, ali obstaja kakšno drugo primarno sodno varstvo, ki izključuje upravni spor, in tudi ne, ali bi bilo takšno sodno varstvo sploh učinkovito. Šele pritrdilen odgovor na obe vprašanji bi bil lahko podlaga za to, da se je sodišče izreklo za „nepristojno“. Ustavnopravno varstvo pravic se zagotavlja v različnih sodnih postopkih, ki naj zagotovijo ustavnost in zakonitost delovanja nosilcev oblasti, v obravnavanem primeru pa je nesporno, da lahko pritožnik svoje ustavno varovane pravice učinkovito varuje samo v upravnem sporu. Ker URS ne predvideva nobenega drugega sodnega nadzora, je treba upravni spor razlagati kot zagotovitev sodne kontrole aktov državnih organov. Gre za zakonsko reguliran oblastveni poseg, ki mora biti predmet sodne kontrole. Ali je vsebina akta ustavno konformna pa je lahko predmet meritorne presoje, ne pa presoje dopustnosti upravnega spora. V nasprotnem primeru so kršene ustavne pravice iz 22., 23. in 25. člena URS. Vrhovnemu sodišču predlaga, da izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponoven postopek. Priglaša pritožbene stroške.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Pritožnik je vložil tožbo na podlagi 4. člena ZUS-1, ki neposredno temelji na določbi drugega odstavka 157. člena URS. Na podlagi prvega odstavka 4. člena ZUS-1 odloča v upravnem sporu sodišče tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Če se v upravnem sporu izpodbijajo dejanja javne oblasti, se v postopku uporabljajo določbe tega zakona, ki se nanašajo na izpodbijanje upravnega akta (drugi odstavek 4. člena ZUS-1).

7. Pritožnik je s tožbo izpodbijal sklep Vlade RS, ki ga je ta izdala na podlagi drugega odstavka 63. člena ZZVZZ.

8. Na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZZVZZ se Zavod, pristojne zbornice, združenja zdravstvenih zavodov in drugih zavodov ter organizacij, ki opravljajo zdravstveno dejavnost, ter ministrstvo, pristojno za zdravstvo, za vsako leto dogovorijo o programu storitev obveznega zdravstvenega zavarovanja, opredelijo zmogljivosti, potrebne za njegovo izvajanje in določijo obseg sredstev. Na tej osnovi določijo izhodišča za izvajanje programov in za oblikovanje cen programov oziroma storitev ter druge podlage za sklepanje pogodb z zdravstvenimi zavodi, drugimi zavodi in organizacijami, ki opravljajo zdravstveno dejavnost ter zasebnimi zdravstvenimi delavci. Iz drugega odstavka istega člena pa izhaja, da če izhodišča iz prejšnjega odstavka niso sprejeta do konca decembra za naslednje leto, odloči o njih najpozneje v enem mesecu arbitraža, ki jo sestavlja enako število predstavnikov Zavoda, predstavnikov pristojnih zbornic in združenj zdravstvenih zavodov ter predstavnikov ministrstva, pristojnega za zdravstvo; če v okviru arbitraže ni mogoče doseči sporazuma, odloči o spornih vprašanjih Vlada RS. V obravnavanem primeru je Vlada RS to storila z izpodbijanim sklepom

9. Izpodbijani sklep, ki ga je izdala tožena stranka, ni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v „rednem“ upravnem sporu, saj ne gre za upravno odločbo ali drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta, kot to določa drugi odstavek 2. člena ZUS-1. To je ugotovilo že Ustavno sodišče v sklepu U-I-264/09 z dne 8. 7. 2010, v katerem je navedlo, da ZZVZZ tožene stranke ne pooblašča za izdajo enostranskih oblastvenih aktov, s katerimi bi lahko poseglo v pravice ali obveznosti subjektov iz 63. člena ZZVZZ oziroma upravno urejena razmerja med subjekti iz 65. člena ZZVZZ, in takega akta (s katerim bi izven svojih pristojnosti iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ) tožena stranka v obravnavanem primeru tudi ni izdala.

10. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pa izpodbijani sklep tožene stranke ne more biti predmet sodne presoje v tem upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1, saj pritožnik s tožbo ne uveljavlja kakšne svoje človekove pravice ali temeljne svoboščine. Poleg tega po mnenju Vrhovnega sodišča izpodbijani sklep ni posamični akt, ki bi konkretno in individualno urejal razmerja; izpodbijanega sklepa pa tudi ni mogoče interpretirati kot „dejanje“ tožene stranke.

11. Pritožnik sicer pravilno navaja, da ustavne pravice (lahko) pripadajo tudi pravnim osebam, če to izhaja iz narave zadeve in ustavne pravice. Če varstvo človekove pravice in temeljne svoboščine uveljavlja pravna oseba, pa je treba najprej ugotoviti, ali je narava pravice, ki jo stranka uveljavlja, takšna, da lahko pripada pravni osebi. V obravnavanem primeru pa pritožnik kakšne take (svoje) pravice niti ne uveljavlja. Sodišče prve stopnje je pravilno ugotovilo, da tožbeno sklicevanje na položaj pritožnika kot zastopnika interesov svojih članov, podpisnikov pogodb z zavodom, ne more biti pravno odločilno, saj imajo podpisniki pogodb možnost svoje pravice iz pogodbenih razmerij uveljavljati sami, s pravnimi sredstvi pred pristojnimi sodišči (glej že citirani sklep Ustavnega sodišča).

12. Glede pritožbenega ugovora, da pritožnik ob takšni odločitvi, kakršno je sprejelo prvostopenjsko sodišče, sploh nima ustreznega pravnega varstva, pa Vrhovno sodišče dodaja, da je možno akte in dejanja v upravnem sporu izpodbijati samo v primerih in pod pogoji, ki jih določa ZUS-1. To velja tudi za „subsidiarni“ upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1. Kljub načeloma zelo široki opredelitvi aktov, ki so lahko predmet presoje v upravnem sporu, je ZUS-1 z namenom uravnoteženja potreb med učinkovitostjo in vseobsežnostjo sodnega nadzora natančno določil pogoje, ki jih mora izpolnjevati posamezna odločba, sklep ali drug akt ter dejanje uprave, da se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu.

13. Ker pritožnik s pritožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).