Jedro

Kadar bi bil prosilec v državi članici, ki mu je že priznala subsidiarno zaščito, tam zaradi predvidljivih življenjskih razmer izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, druga država članica njegove prošnje za priznanje statusa begunca ne sme zavreči kot nedopustne na podlagi člena 33(2)(a) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) - v nadaljevanju Direktiva o postopkih.

Obveznost organa opredeliti se do posebnih okoliščin prosilca, zaradi katerih bi bil ta v državi članici, ki mu je že priznala subsidiarno zaščito, izpostavljen resni nevarnosti kršitev člena 4 Listine, ne obstaja v vseh primerih odločanja po prvi alineji prvega odstavka 51. člena ZMZ-1, temveč le, če prosilec takšne posebne okoliščine tudi zatrjuje. Kaj takega pa ne izhaja ne iz obrazložitve izpodbijane sodbe, ne iz procesnega gradiva. Ker izpodbijana sodba torej nima razlogov o tem, s katerimi izjavami v upravnem postopku naj bi tožnik zatrjeval takšne posebne okoliščine, za katere okoliščine gre oziroma s čim naj bi tožnik upravičeval svojo posebno ranljivost, je v tej zvezi ni mogoče preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

Po 11. točki 2. člena ZMZ-1 je prosilec državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki je v Republiki Sloveniji podal prošnjo za mednarodno zaščito. Glede na to da gre v konkretnem primeru za vprašanje tožnikovega procesnega statusa, je določbo treba razlagati v luči Direktive o postopkih, ki v členu 2(c) določa, da »prosilec« pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je podal prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila izdana dokončna odločba, pri čemer pa ne gre za dokončno odločbo v smislu prvega odstavka 224. člena ZUP, temveč za odločbo, zoper katero ni več možno pravno sredstvo v okviru poglavja V te direktive (člen 2(e) Direktive o postopkih). Glede na to da med pravna sredstva iz poglavja V v slovenskem pravnem redu spada tudi upravni spor, ni dvoma, da je tožnik status prosilca za mednarodno zaščito ohranil tudi po dokončnosti izpodbijanega upravnega akta.

Izrek

Pritožbi se ugodi, I. točka izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 1121/2023-18 z dne 4. 8. 2023 se razveljavi in se zadeva vrne Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijano sodbo in sklepom tožbi ugodilo, izpodbijani upravni akt, s katerim je toženka zavrgla tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito, odpravilo in vrnilo zadevo toženki v ponoven postopek (I. točka izreka). Tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe je zavrnilo (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi sodbe iz I. točke izreka je Upravno sodišče, upoštevaje stališče Sodišča EU (v nadaljevanju SEU) iz 89., 90. in 101. točke obrazložitve sodbe z dne 19. 3. 2019 v zadevi _Ibrahim_ (C-297/17, C-318/17, C-319/17 in C-438/17) presodilo, da se toženkinega sklepa ne da preizkusiti glede razlogov, ali je tožnik izkazal posebne okoliščine, ki bi utemeljevale njegovo prošnjo (s tem povezano dejansko stanje je ostalo nepopolno ugotovljeno), s čimer je podana absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v zvezi z 2. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

3. Toženka (v nadaljevanju pritožnica) zoper sodbo iz I. točke izreka vlaga pritožbo, v kateri Vrhovnemu sodišču predlaga, naj ji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbo zavrne, podrejeno, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. Navaja, da se Upravno sodišče v izpodbijani sodbi ni opredelilo do pravnega interesa tožnika, ki je 28. 7. 2023 samovoljno zapustil azilni dom (o čemer je pritožnica Upravno sodišče obvestila) in se 4. 8. 2023 ni udeležil glavne obravnave, prav tako pa se ni odzival na klice svojega pooblaščenca. Kje se tožnik nahaja, odkar je zapustil azilni dom, pritožnica ne ve. Opozarja, da je pri svoji odločitvi sledila zakonu in sodni praksi Vrhovnega (sodba in sklep I Up 290/2016 z dne 26. 10. 2016) in Upravnega sodišča (sodba I U 592/2023 z dne 28. 4. 2023). Zavrženje tožnikove prošnje za mednarodno zaščito ne pomeni odločanja o njegovi vrnitvi v Grčijo - ker je bila tožniku mednarodna zaščita priznana v eni izmed držav članic EU, lahko prosto potuje tudi po drugih.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo opozarja, da pritožbi manjka izjava, da se sodba izpodbija v celoti ali v določenem delu. Ker pritožnica kot pritožbeni razlog navaja zmotno uporabo materialnega prava, jo je treba v delu, ki se nanaša na kršitve določb postopka (pravni interes), zavreči. Tožnik nadalje meni, da od dokončnosti izpodbijanega upravnega akta (27. 7. 2023) ni več prosilec za mednarodno zaščito, zato Zakon o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) in Zakon o tujcih zanj nista več uporabljiva. To hkrati pomeni tudi, da nima več pravice in obveznosti bivanja v azilnem domu. Svoj pravni položaj primerja s pravnim položajem tujca, ki stalno prebiva v drugi državi članici EU, je v Republiki Sloveniji stranka sodnega postopka in ima pooblaščenca. Sodno prakso SEU je treba upoštevati tudi, če ni potrjena s strani slovenskih sodišč.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Vrhovno sodišče uvodoma pojasnjuje, da če pritožba ne vsebuje izjave, da se sodba izpodbija v celoti ali v določenem delu, se sodba preizkusi v tistem delu, v katerem stranka ni zmagala v sporu (prvi odstavek 350. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), v konkretnem primeru torej v delu, v katerem je Upravno sodišče izpodbijani upravni akt odpravilo in vrnilo zadevo v ponoven postopek (I. točka izreka izpodbijane sodbe in sklepa). Nujni sestavini pritožbe, to je sestavini, brez katerih je pritožba nepopolna in se zavrže, sta namreč samo dve – navedba sodbe, zoper katero se vlaga in podpis pritožnika (tretji odstavek 343. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), pritožbena izjava pa je smiselna samo, kadar želi pritožnik obseg izpodbijanja omejiti le na del sodbe, čeprav bi imel pritožbeni interes tudi za izpodbijanje preostalega dela, s katerim ni uspel.1 V obravnavani zadevi je tudi iz pritožbenih navedb razvidno, da ne gre za tak primer in da pritožnica s pritožbo izpodbija I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa, s katero ni zmagala v sporu, v celoti.

7. Pritožba se mora (ob razlogih, na katere pazi Vrhovno sodišče po uradni dolžnosti) nadalje preizkusiti v mejah vseh razlogov, ki so v njej navedeni (drugi odstavek 350. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), pri čemer ni pomembno, ali pritožnik uporabi poimenovanje pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1 ali pa nepravilnosti zatrjuje zgolj opisno. Gotovo je, da če pritožnik (kot v tem primeru) v uvodu pritožbe ne navede posameznega pritožbenega razloga, ga pa po vsebini uveljavlja v nadaljevanju vloge, pritožba v tem delu zato ni nedovoljena, temveč jo mora Vrhovno sodišče v tej zvezi preizkusiti.

8. Pritožnica je tožnikovo prošnjo za mednarodno zaščito v obravnavani zadevi zavrgla na podlagi prve alineje prvega odstavka 51. člena ZMZ-1, ki določa, da lahko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito s sklepom zavrže kot nedopustno (med drugim), če je prosilcu mednarodno zaščito že priznala druga država članica EU, razen če gre za osebe iz VI. poglavja tega zakona.2 Odločitev temelji na nespornem dejstvu, da je tožniku subsidiarno zaščito kot eno izmed oblik mednarodne zaščite priznala že Grčija.

9. Kot pravilno ugotavlja Upravno sodišče, je bil s citirano določbo v slovenski pravni red prenesen vsebinsko enak člen 33(2)(a) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (prenovitev) - v nadaljevanju Direktiva o postopkih. Upravno sodišče pravilno ugotavlja tudi, da je SEU v zadevi _Ibrahim_ glede razlage tega člena zavzelo stališče, da mora sodišče, ki odloča o pravnem sredstvu zoper odločbo, s katero je bila nova prošnja za mednarodno zaščito zavržena kot nedopustna, kadar ima na voljo elemente, ki jih je prosilec predložil, da bi dokazal obstoj resne nevarnosti, da bo v državi članici, ki mu je že priznala subsidiarno zaščito, izpostavljen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju v smislu člena 4 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina), na podlagi objektivnih, zanesljivih, natančnih in ustrezno posodobljenih elementov ter ob upoštevanju standarda varstva temeljnih pravic, ki ga zagotavlja pravo Unije, preučiti resničnost pomanjkljivosti, ki so bodisi sistemske ali splošne bodisi se nanašajo na nekatere skupine oseb (88. točka obrazložitve). Povedano drugače – kadar bi bil prosilec v državi članici, ki mu je že priznala subsidiarno zaščito, tam zaradi predvidljivih življenjskih razmer izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine, druga država članica njegove prošnje za priznanje statusa begunca ne sme zavreči kot nedopustne na podlagi člena 33(2)(a) Direktive o postopkih (101. točka obrazložitve).

10. Ker je za predhodno odločanje o vprašanjih glede razlage prava EU pristojno SEU (člen 267(1)(b) Pogodbe o delovanju EU), se Vrhovno sodišče strinja z Upravnim sodiščem, da je njegovo razlago treba uporabiti tudi v primeru, da ta nasprotuje siceršnji sodni praksi nacionalnih sodišč. To velja ne glede na to, ali gre za sodbe, izdane pred obravnavanim stališčem SEU, kot sta sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 290/2016 z dne 26. 10. 2016, ali tiste po njem (sodba Upravnega sodišča I U 592/2023 z dne 28. 4. 2023). Glede na navedeno pritožnica ne more uspeti niti s pritožbenimi navedbami, s katerimi smiselno nasprotuje v prejšnji točki povzeti razlagi SEU - da zavrženje tožnikove prošnje za mednarodno zaščito ne pomeni odločanja o njegovi vrnitvi v Grčijo in da lahko tožnik z v Grčiji priznano mednarodno zaščito prosto potuje po EU. Vrhovno sodišče v zvezi s pritožbenim očitkom o kršitvi enakosti pred zakonom ob tem zgolj pripominja, da je Ustavno sodišče že pojasnilo, da Ustava ne prepoveduje kakršnegakoli odstopa od sodne prakse, pač pa le samovoljen oziroma arbitraren odstop. Gre za zahtevo, da sodišče, če se odloči, da bo od uveljavljene sodne prakse odstopilo, to obrazloži,3 kar je v konkretnem primeru tudi storilo.

11. Ne glede na navedeno pa Vrhovno sodišče v okviru pritožbenega preizkusa po 76. členu ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 75. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti med drugim pazi tudi na bistveno kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP, to je, če ima sodba pomanjkljivosti, zaradi katerih se ne more preizkusiti, zlasti pa, če je izrek sodbe nerazumljiv, če nasprotuje samemu sebi ali razlogom sodbe ali če sodba sploh nima razlogov ali v njej niso navedeni razlogi o odločilnih dejstvih ali so ti razlogi nejasni ali med seboj v nasprotju.

12. V obravnavanem primeru Vrhovno sodišče ugotavlja, da se Upravno sodišče v obrazložitvi izpodbijane sodbe omeji na povzetek 89., 90. in 101. točke obrazložitve sodbe SEU v zadevi _Ibrahim_ in na ugotovitev, da izpodbijanega upravnega akta glede razlogov, ali je tožnik izkazal posebne okoliščine, ki bi utemeljevale njegovo prošnjo, ni mogoče preizkusiti. Pritožnici nato naloži, naj v ponovnem postopku ugotovi, ali tožnikove izjave v upravnem postopku z vidika meril SEU dajejo podlago za morebitno ugotovitev o tožnikovi izpostavljenosti resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine. Vendar pa Upravno sodišče ob tem spregleda, da pritožničina obveznost opredeliti se do posebnih okoliščin prosilca, zaradi katerih bi bil ta v državi članici, ki mu je že priznala subsidiarno zaščito, izpostavljen resni nevarnosti kršitev člena 4 Listine, ne obstaja v vseh primerih odločanja po prvi alineji prvega odstavka 51. člena ZMZ-1, temveč le, če prosilec takšne posebne okoliščine tudi zatrjuje. Kaj takega pa ne izhaja ne iz obrazložitve izpodbijane sodbe, ne iz procesnega gradiva. Ker izpodbijana sodba torej nima razlogov o tem, s katerimi izjavami v upravnem postopku naj bi tožnik zatrjeval takšne posebne okoliščine, za katere okoliščine gre oziroma s čim naj bi tožnik upravičeval svojo posebno ranljivost, je v tej zvezi ni mogoče preizkusiti in je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP.

13. Vrhovno sodišče pritrjuje pritožnici tudi v delu, v katerem ta ugovarja, da izpodbijana sodba nima razlogov, ki bi se nanašali na obstoj tožnikovega pravnega interesa. Po tretjem odstavku 343. člena ZPP v zvezi z 22. členom ZUS-1 pritožba namreč ni dovoljena, če pritožnik zanjo ni imel pravnega interesa. To pomeni, da mora vsakdo v upravnem sporu ves čas izkazovati svojo pravovarstveno potrebo - tako mora verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj neko korist, ki je sicer ne bi mogel doseči, oziroma da bi si ob ugoditvi izboljšal pravni položaj.4

14. Če tožnik (prosilec za mednarodno zaščito) po izdaji izpodbijane odločbe samovoljno zapusti azilni dom, to po ustaljeni sodni praksi Vrhovnega sodišča vpliva na vodenje upravnega spora, ki teče na podlagi prosilčeve tožbe zoper zanj neugodno odločbo o prošnji za mednarodno zaščito. Takšno ravnanje prosilca namreč kaže, da je prenehal njegov namen počakati na sodno odločitev, ki bi lahko bila v njegovo korist, s tem pa tudi, da izpodbijana odločba o zavrnitvi ali zavrženju njegove prošnje očitno ne posega več v njegovo pravico, ki jo je uveljavljal v prošnji za mednarodno zaščito.5

15. Pritožnica je v konkretnem primeru Upravno sodišče že pred glavno obravnavo obvestila, da je tožnik samovoljno zapustil azilni dom in da se vanj ni več vrnil. Tožnik se glavne obravnave nato ni udeležil, niti se ni odzival na klice svojega pooblaščenca. Vse to pa vzbuja resen dvom v to, ali je tožnik pravni interes, ob upoštevanju zgoraj navedenega stališča Vrhovnega sodišča, izkazoval tudi ob zaključku glavne obravnave. Zato bi moralo Upravno sodišče, ki na procesne predpostavke pazi po uradni dolžnosti, še pred izdajo izpodbijane sodbe ugotoviti, ali je tožnikov pravni interes še podan, in, glede na pritožničine ugovore, to tudi obrazložiti. Ker izpodbijana sodba nima razlogov v tej zvezi, je absolutna bistvena kršitev določb postopka iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP podana tudi v tem pogledu.

16. Vrhovno sodišče ob tem zgolj dodaja, da je tožnikovo stališče iz odgovora na pritožbo, da naj bi z dokončnostjo izpodbijanega upravnega akta izgubil status prosilca za mednarodno zaščito, neutemeljeno. Po 11. točki 2. člena ZMZ-1 je prosilec državljan tretje države ali oseba brez državljanstva, ki je v Republiki Sloveniji podal prošnjo za mednarodno zaščito. Glede na to da gre v konkretnem primeru za vprašanje tožnikovega procesnega statusa, je določbo treba razlagati v luči Direktive o postopkih, ki v členu 2(c) določa, da »prosilec« pomeni državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je podal prošnjo za mednarodno zaščito, v zvezi s katero še ni bila izdana dokončna odločba, pri čemer pa ne gre za dokončno odločbo v smislu prvega odstavka 224. člena ZUP, temveč za odločbo, zoper katero ni več možno pravno sredstvo v okviru poglavja V te direktive (člen 2(e) Direktive o postopkih). Glede na to da med pravna sredstva iz poglavja V v slovenskem pravnem redu spada tudi upravni spor, ni dvoma, da je tožnik status prosilca za mednarodno zaščito ohranil tudi po dokončnosti izpodbijanega upravnega akta. To hkrati pomeni tudi, da zanj veljajo obveznosti iz tretje in četrte alineje prvega odstavka 89. člena ZMZ-1, biti dosegljiv pristojnemu organu in urad nemudoma obvestiti o spremembi naslova prebivališča. 17. Glede na vse navedeno je Vrhovno sodišče na podlagi 77. člena ZUS-1 pritožbi ugodilo, I. točko izreka izpodbijane sodbe in sklepa razveljavilo in zadevo vrnilo Upravnemu sodišču, da opravi nov postopek. To bo moralo najprej ugotoviti, ali tožnik še izkazuje pravni interes za tožbo v tem upravnem sporu, in če bo odgovor pritrdilen, pojasniti, katere so tiste trditve, s katerimi tožnik v konkretnem primeru uveljavlja posebne okoliščine, zaradi katerih bi bil v Grčiji izpostavljen resni nevarnosti nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v smislu člena 4 Listine. Ob tem naj upošteva tudi stališče SEU iz 89. točke obrazložitve sodbe v zadevi _Ibrahim_ in 91. točke obrazložitve sodbe z istega dne v zadevi Jawo (C-163/17), da morajo pomanjkljivosti dosegati posebej visok prag resnosti, kar se presoja glede na vse okoliščine zadeve.

1 J. Zobec, v: L. Ude, A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 3. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Gospodarski vestnik, Ljubljana 2005, str. 412. 2 Da tožnik ni oseba iz VI. poglavja ZMZ-1, torej oseba, ki izpolnjuje pogoje za priznanje mednarodne zaščite in je bila sprejeta v Republiko Slovenijo na podlagi kvote, v konkretnem primeru ni sporno. 3 Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča Up-797/04 z dne 25. 5. 2006. 4 E. Kerševan, Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV založba, Ljubljana 2019, str. 416. 5 Tako sklepi Vrhovnega sodišča I Up 170/2023 z dne 21. 6. 2023, I Up 112/2023 z dne 31. 5. 2023, I Up 69/2023 z dne 19. 4. 2023 in drugi.