Jedro

Inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že zgrajen. Poleg tega odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje, ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na spornem objektu. Zato v konkretnem primeru dejstvo, da se gradbena dela na objektu ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

Investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, je tega dolžan sanirati ne glede na to, ali je gradil na svojih zemljiščih ali zemljiščih v lasti tretjih oseb. Pri tem je treba upoštevati, da so obravnavani inšpekcijski ukrepi – ustavitev gradnje in odstranitev objektov – vezani na lastnost objekta (da je zgrajen brez gradbenega dovoljenja) in zato po svoji vsebini take narave, da se lahko prenesejo tudi na zavezančeve pravne naslednike, ki pridobijo nelegalno zgrajeni objekt. Glede na 19. člen Zakona o urbanističnem planiranju lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno le za tekoča vzdrževalna dela na obstoječih objektih in za adaptacije, s katerimi se ni spreminjala zunanjost, velikost ali namen obstoječih objektov.

Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi nelegalne gradnje lesenega počitniškega objekta na betonsko kamnitem podstavku z nadstreškom pri vhodu, stoječega na zemljišču parc. št. 1957/10 k.o. ... V 1. točki izreka ji je naložila, da takoj po prejemu odločbe ustavi njegovo nadaljnjo gradnjo, v 2. točki pa, da mora objekt odstraniti v roku dveh mesecev od prejema te odločbe, sicer bo to v skladu s 3. točko izreka storilo pooblaščeno podjetje v izvršilnem postopku. V 4. točki izreka so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1).

Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da objekt stoji na zemljišču, ki je v lasti Republike Slovenije in da je prvotni investitor A.A. spremenil obstoječi pastirski stan v počitniški objekt, ter ga podaril svoji hčerki – tožnici. Za navedeni gradbeni poseg je takratni investitor v skladu z novelo Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju ZUN-ČG) zahteval odlog prisilne izvršbe in 8. 7. 1993 zanj plačal tudi depozit. Za postavitev počitniškega objekta bi si moral investitor po takrat veljavnih določbah ZUN pridobiti lokacijsko in gradbeno dovoljenje, ki pa nista bila izdana. Navedeno izhaja tudi iz akta o legalizaciji za Občino Bohinj, saj je v njegovem 4. členu obravnavani objekt naveden pod zaporedno številko 4 kot objekt, katerega legalizacija ni mogoča, možna pa je vzpostavitev v prejšnje stanje. Tudi tožnica je zaprosila za izdajo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti in rekonstrukcijo počitniškega objekta, vendar pa je bila njena zahteva zavrnjena (sodba Upravnega sodišča U 2751/2006 z dne 29. 11. 2007). Glede na navedeno je dana podlaga za izrek ukrepa po 152. členu ZGO-1. Iz uvoda odločbe je še razvidno, da je upravni organ z aktom o legalizaciji poimenoval Uredbo o prostorskih ureditvenih pogojih za sanacijo degradiranega prostora na območju Triglavskega narodnega parka v Občini Bohinj (Uradni list RS, št. 119/02, v nadaljevanju Uredba).

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil in v razlogih navedel, da je urbanistični inšpektor že z odločbo z dne 24. 11. 1977 takratnemu investitorju gradnje počitniške hišice odredil takojšnjo ustavitev gradnje, ki jo je investitor izvajal brez lokacijskega dovoljenja. Tožnica je s pravnim poslom pridobila lastništvo predmetnega objekta in s tem prevzela investitorstvo. V času izvajanja del (tožnica se v pritožbi sklicuje na obnovitvena dela v letih 1969 do 1973) po 19. členu Zakona o urbanističnem planiranju lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno le za tekoča vzdrževalna dela na obstoječih objektih, za adaptacije, s katerimi se ni spremenila zunanjost, velikost ali namen obstoječih objektov in za druge v tem členu naštete posege. Tudi sicer je 4. člen Odloka o urbanističnem programu Občine Radovljica (Uradni vestnik Gorenjske, št. 21/68) prepovedoval spreminjati namembnost objektov.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da ni lastnica zemljišča, na katerem stoji objekt, niti na zemljišču nima druge stvarne oz. obligacijske pravice (npr. stavbne pravice), kar pa je bistveno za pridobitev ustreznega gradbenega dovoljenja. Te okoliščine organ ni ugotavljal in ji je izdal odločbo kot zavezanki, ki sploh ne more biti stranka tega postopka. To bi lahko bil le lastnik oz. imetnik pravice do graditve. Pojasnjuje, da je njen pravni prednik leta 1969 sklenil kupoprodajno pogodbo za sporno nepremičnino, ki ni bila zemljiškoknjižno realizirana zaradi zemljiškoknjižnega stanja, iz katerega je izhajalo, da je nepremičnina v družbeni lasti. Iz zapisa pogodbe pa je jasno razvidno, da je v tem času na nepremičnini stal pastirski stan. To pomeni, da v obravnavanem primeru ne gre za novogradnjo, pravni prednik pa je pastirski stan s posameznimi vzdrževalnimi deli le ohranil v stanju, ki omogoča njegovo normalno rabo. Pri tem se namembnost objekta ni spremenila, saj je še vedno namenjen za občasno bivanje, nespremenjena pa je tudi konstrukcija, ki ostaja lesena. Zakon o urbanističnem planiranju in takrat veljavni Zakon o graditvi objektov pa za nujna vzdrževalna dela nista predpisovala obveznosti pridobitve gradbenega dovoljenja. Objekt ni v fazi gradnje, zato zanj ni mogoče izreči prepovedi nadaljnje gradnje. Nadalje meni, da sporni objekt izpolnjuje vse pogoje za pridobitev uporabnega dovoljenja po 197. členu ZGO-1. Upravni organ se do teh tožničinih navedb ni opredelil. Ker tožnica ni lastnica spornega objekta niti ni bila njegov investitor, ji ni mogoče izreči ukrepa prepovedi gradnje, ki je prav tako ni mogoče izvršiti, saj gre za obstoječi objekt. Po njenem mnenju je to razlog za ničnost odločbe. Predlaga, naj sodišče po opravljeni glavni obravnavi razveljavi (pravilno: odpravi) upravna akta obeh stopenj in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oz. dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oz. so izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor med drugim odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani (152. člen ZGO-1).

Sodišče ugotavlja, da je izrek izpodbijane odločbe o ustavitvi nadaljnje gradnje v skladu z navedeno določbo ZGO-1. Inšpekcijski ukrepi po 152. členu ZGO-1 namreč niso različni glede na to, ali se nelegalna gradnja še izvaja ali pa je objekt že zgrajen. Poleg tega odrejena ustavitev gradnje ne pomeni le ustavitve nedokončane gradnje ampak tudi prepoved morebitnih nadaljnjih posegov na spornem objektu. Zato v konkretnem primeru dejstvo, da se gradbena dela na objektu ne izvajajo več, ne vpliva na zakonitost izpodbijane odločbe.

V 152. členu ZGO-1 ni določeno, kdo je inšpekcijski zavezanec oz. komu se izrečejo ukrepi v primeru nelegalne gradnje. To je mogoče ugotoviti posredno, in sicer na podlagi prvega odstavka 157. člena ZGO-1, uvrščenega v poglavje „3. Druge sankcije“ in ki kot tako drugo sankcijo v primeru nedovoljene gradnje določa obveznost plačila nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Po tej določbi je zavezanec za plačilo investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, če tega ni mogoče ugotoviti, pa lastnik zemljišča, na katerem je nedovoljena gradnja oz. objekt. To kaže, da je inšpekcijski zavezanec v primeru nelegalne gradnje kot ene od oblik nedovoljene gradnje (12. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1) investitor oz. lastnik nedovoljene gradnje, šele podrejeno – kadar prvega ni mogoče ugotoviti –, pa lastnik zemljišča. Po 4.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor tudi fizična oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sama izvaja. Če to stori, ne da bi razpolagala s potrebnim gradbenim dovoljenjem, je taka oseba naslovnik in zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje. Tako je investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, tega dolžan sanirati ne glede na to, ali je gradil na svojih zemljiščih ali zemljiščih v lasti tretjih oseb. Pri tem je treba upoštevati, da so obravnavani inšpekcijski ukrepi – ustavitev gradnje in odstranitev objektov – vezani na lastnost objekta (da je zgrajen brez gradbenega dovoljenja) in zato po svoji vsebini take narave, da se lahko prenesejo tudi na zavezančeve pravne naslednike, ki pridobijo nelegalno zgrajeni objekt. Navedeno pomeni, da dejstvo, da tožnica ni lastnica zemljišča parc. št. 1957/10 k.o. ... samo po sebi ne vpliva na ugotovitev, da je v obravnavani zadevi inšpekcijska zavezanka, saj ta ugotovitev v obravnavanem primeru temelji na dejstvu, da je pravna naslednica investitorja A.A. Kot je razvidno iz zapisnika o zaslišanju z dne 28. 1. 2011, ki se nahaja v upravnih spisih, njegova vsebina pa je povzeta tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, je tožnica izjavila, da je sporni objekt pridobila v svojo last z darilno pogodbo z očetom A.A., ki je obnovil pastirski stan in ga preuredil v počitniški objekt, gradnje pa mu ni uspelo legalizirati, ker je stal na takratni družbeni lastnini. Poleg tega je povedala, da je seznanjena z Uredbo in da objekt od leta 2002 v ničemer ni bil spremenjen. Tožnica je navedeni zapisnik podpisala kot investitorka in nanj ni imela pripomb.

Iz navedenega izhaja, da je upravni organ tožnico na podlagi njenih navedb pravilno štel za investitorjevo pravno naslednico in s tem prevzemnico obveznosti, ki se nanašajo na navedeni objekt, torej za inšpekcijsko zavezanko. Pri tem ne drži, da ni ugotovil, kdo je lastnik zemljišča (v obrazložitvi navedena Republika Slovenija). Glede na navedeno je treba kot neutemeljeno zavrniti stališče, da tožnica v zadevi ni pasivno legitimirana, saj ne upošteva, da je zavezanec tudi investitorjev pravni naslednik.

Pravilno je tudi stališče toženke, da bi moralo biti za posege, ki jih je tožničin pravni prednik izvajal v letih 1969 do 1973, pridobljeno lokacijsko in gradbeno dovoljenje. Sodišče se v tem delu sklicuje na razloge upravnih aktov obeh stopenj (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem še dodaja: Kot rečeno, je tožnica na zaslišanju povedala ne le, da je njen oče obnovil pastirski stan, ampak tudi, da ga je preuredil v počitniški objekt, kar pomeni, da je spremenil namen objekta. Poleg tega se sodišče ne strinja s tožbenim stališčem, da naj bi pastirski stan in počitniška hišica imela enako namembnost že s tem, ker se objekta uporabljata za občasno bivanje, saj je splošno znano, da je namen bivanja pri obeh bistveno različen in je povezan z različnima dejavnostima (na eni strani s sezonsko pašnjo živine na planini in z oddihom na drugi strani). Da obravnavani objekt predstavlja počitniško hišico, izhaja še iz 4. člena Uredbe, v katerem je naveden pod št. 4 kot počitniška hišica. Prav tako ni sporno, da se je tudi pravnomočno zavrnjena tožničina zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja nanašala na spremembo namembnosti in rekonstrukcijo počitniškega objekta.

Glede na 19. člen Zakona o urbanističnem planiranju (Uradni list SRS, št. 16/67 in naslednji), na katerega se sklicuje pritožbeni organ, za obravnavani primer ni bistveno, kot to meni tožnica, da sporni objekt ne pomeni novogradnje. Po navedenem členu namreč lokacijsko dovoljenje ni bilo potrebno le za tekoča vzdrževalna dela na obstoječih objektih in za adaptacije, s katerimi se ni spreminjala zunanjost, velikost ali namen obstoječih objektov. O slednjem pa v obravnavanem primeru ni mogoče govoriti. To pa tudi pomeni, da tožnica s posplošenim zatrjevanjem (enako kot v pritožbi), da so se v preteklosti na objektu opravljala le vzdrževalna dela, ne more izpodbiti ugotovitve, da so bili opravljeni posegi, za katere je investitor potreboval lokacijsko, posledično pa tudi gradbeno dovoljenje. Ker vzdrževalna dela za odločitev v zadevi niso bistvena, se pritožbeni organ do njih ni bil dolžan posebej opredeliti.

S tem ko je bila sporna stavba v tedanjem stanju obravnavana v Uredbi, s katero so se sprejeli prostorski ureditveni pogoji za sanacijo degradiranega prostora na navedenem območju (1. člen), pomeni, da je šlo za gradnjo, za katero je tožničin pravni prednik, kot je ugotovljeno tudi v obrazložitvi izpodbijane odločbe, vložil zahtevo za odlog prisilne izvršbe na podlagi 11. člena ZUN-ČG (Uradni list RS, št. 18/93 in 47/93) in s tem dosegel odložitev ukrepanja pristojnega inšpektorja. Po prvem odstavku omenjenega člena je namreč tako zahtevo za odlog prisilne izvršbe lahko vložil investitor nedovoljenega posega v prostor, za katerega je bilo predpisano lokacijsko dovoljenje. Uredba torej še dodatno kaže, da je sporni počitniški objekt v tedanjem stanju predstavljal nelegalno gradnjo.

Na odločitev v zadevi ne more vplivati niti tožničino sklicevanje na 197. člen ZGO-1. Po 1. točki prvega odstavka tega člena se šteje, da imajo uporabno dovoljenje po tem zakonu vse stavbe, ki so bile zgrajene pred 31. 12. 1967, ki so z dnem uveljavitve tega zakona v uporabi, če se jim namembnost po navedenem datumu ni bistveno spremenila /.../. Navedena določba se torej nanaša na objekte, ki so bili zgrajeni pred 31. 12. 1967, pa kasneje niso bile predmet gradbenih posegov, za katere bi moral investitor pridobiti upravno dovoljenje. V obravnavni zadevi očitno ne gre za primer takega objekta, saj se inšpekcijski postopek ni vodil zaradi nelegalne gradnje pastirskega stanu v obsegu in obliki, kakršen je obstajal pred 31. 12. 1967, ampak zaradi kasnejših posegov.

Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Ovire, ki vplivajo na možnost izvršitve odločbe, so lahko pravne ali dejanske narave. V dejanskem pogledu bo nemožnost izvršitve odločbe podana takrat, ko izreka objektivno, torej ne le iz razlogov, ki so v zavezančevi osebni sferi, ni mogoče izvršiti. To pomeni, da zaradi dejanskih ovir nihče ne more izvršiti obveznosti iz izreka in ne le zavezanec. V pravnem pogledu pa bodo ovire za izvršitev podane takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu.

Po mnenju sodišča tožnica takih razlogov za ničnost ne navaja, ampak z zatrjevanjem, da odločbe ni mogoče izvršiti, ker se glasi na prepoved nadaljnje gradnje na že zgrajenem objektu, utemeljuje nepravilno uporabo 152. člena ZGO-1 glede obsega prepovedi nadaljnje gradnje. Ker nepravilna uporaba materialnega prava ni ničnostni razlog, je njen očitek, da je odločba nična, neutemeljen.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj med strankama ni sporno, da tožnica oz. njen pravni prednik za gradnjo nista pridobila gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).